Appunti di Politica politiche e governance

Cap. 1 - Concetti politici

Il concetto è un’idea, un termine o una categoria. Ha caratteristiche specifiche, è chiaro, conciso, ben definito ed esplicito. Per esempio, il controllo democratico ci aiuta a capire come funziona la democrazia. Il governo rappresentativo è una concezione, più generale del concetto. Le concezioni sono letture, prospettive o interpretazioni di un concetto.

La politica è un’attività collettiva, si sviluppa dentro un gruppo o tra gruppi. Comporta decisioni che coinvolgono tutto il gruppo, che hanno una ricaduta sulla collettività interessata a questo gruppo politico. Le decisioni politiche si possono prendere in modo pacifico o violento. La politica democratica non prevede uso di violenza. Anche fare guerra o manifestare è un modo di fare politica.

Le decisioni politiche sono vincolanti, diventano obbligatorie per tutti i membri del gruppo, che poi diventano leggi e incidono nella collettività. La società non andrebbe avanti se non ci fossero regole per tutti, sarebbe un continuo scontro fra le persone.

La necessità della politica deriva dalla nostra natura sociale. Viviamo in gruppi che devono raggiungere decisioni collettive. Una volta raggiunte, le decisioni devono essere messe in atto. Si deve trovare il mezzo per ottenere il consenso dei membri. Per esempio, una volta dichiarate, le guerre vanno combattute, una volta introdotte, le imposte devono essere dichiarate. La politica possiede un lato coercitivo.

A livello concettuale, la politica si può definire come il processo attraverso il quale si prendono decisioni collettive, ma su questa definizione si possono sviluppare concezioni contrastanti. Su questo piano, il contrasto è tra coloro che vedono nella politica il perseguimento degli interessi dell’intera collettività e coloro che vi vedono una collisione tra gruppi che perseguono i propri limitati obiettivi.

L’interpretazione della politica come attività al servizio della collettività si può far risalire ad Aristotele, il quale affermava che la politica è inevitabile e che è la più nobile delle attività umane, la caratteristica che ci separa dalle altre specie. Nella costituzione ammirata da Aristotele, i cittadini ideali governano nell’interesse di tutti, perché sono convinti che sia giusto farlo.

La politica è il perseguimento di obiettivi comuni e i cittadini dovrebbero contribuire alla loro realizzazione. In base a questa prospettiva, la violenza e il predominio vengono esclusi. Nella sua visione teorica, la politica è un processo di deliberazione e conciliazione, ma nella realtà dei fatti è più conflittuale.

Siccome le decisioni politiche coinvolgono la comunità nel suo complesso, le politiche che favoriscono determinati gruppi devono essere presentate come se assicurassero il massimo beneficio all’intera comunità. In questo modo, gli interessi della comunità rientrano nel calcolo politico e il dialogo pubblico modera il perseguimento degli interessi privati.

La politica ha una natura poliedrica. Questa attività coinvolge sia interessi comuni sia interessi contrapposti, sia la cooperazione sia il conflitto, sia la ragione sia la forza. Ognuna delle due concezioni è necessaria, insieme sono sufficienti. L’essenza della politica sta nell’interazione tra le due concezioni e non dobbiamo restringere la nostra visione solo ad una delle due.

Governo o governance?

Il Governo è composto da istituzioni che hanno la responsabilità di prendere decisioni collettive per la società. In un’ottica più restrittiva, il Governo si riferisce al livello politico più elevato di queste istituzioni.

Nella comune accezione, il Governo è costituito dal massimo livello delle cariche elettive (presidenti, ministri ecc.). Ma in una concezione più estensiva, esso è composto da tutte le organizzazioni che hanno il compito di raggiungere decisioni della collettività. Il Governo è l’intero ambito delle istituzioni che sono investite da pubbliche autorità.

La concezione classica del Governo fu enunciata da Thomas Hobbes nel XVII secolo, secondo lui il Governo ci protegge dai danni che ci infliggeremmo a vicenda nella nostra sete di guadagno e di gloria. Nella prospettiva contemporanea, il Governo offre sicurezza e prevedibilità ai suoi cittadini. In una società ben governata, i cittadini e le imprese possono pianificare in un’ottica a lungo termine, sapendo che le leggi sono stabili e verranno applicate coerentemente.

Uno degli obiettivi principali dello studio della politica dovrebbe essere quello di trovare il modo di assicurarsi gli indubbi benefici del Governo, mettendo sotto controllo i relativi pericoli.

Il termine Governance è un vocabolo antico difficile da definire, perché si tratta di una concezione, non di un concetto. In termini generali, il suo significato si colloca a metà strada tra politica e Governo, non coincide con la politica ma non si riduce al Governo. La Governance designa le procedure istituzionalizzate che si usano per risolvere i problemi politici. Si concentra su un solo aspetto della politica, ma fa riferimento alla vasta gamma degli attori non governativi.

La Governance sposta la nostra attenzione dalla funzione di comando e controllo esercitata dal Governo alla funzione di regolarizzazione dell’attività pubblica. A seconda del settore, questi attori possono includere datori di lavoro, sindacati, giornalisti, scienziati, professionisti. Quindi il termine Governance designa l’attività che consiste nel prendere decisioni collettive, un’attività in cui le istituzioni governative potrebbero non avere un ruolo di primo piano. Essa implica il coordinamento di entità che appartengono sia al settore pubblico che privato.

Il concetto di Governance ha preso popolarità negli ultimi due decenni del XX secolo, quando le democrazie occidentali hanno perso fiducia nella capacità dei loro Governi di gestire direttamente la produzione economica del Welfare. Di conseguenza, si inizia a vedere il Governo più come regolatore che come fornitore. Nella crisi del 2008-2009 si chiedeva una migliore Governance, ossia regolazione, del settore finanziario.

Il concetto di Governance ha assunto una rilevanza significativa nella progettazione dell’Unione Europea, che si affida alla regolazione e negoziazione per influenzare gli Stati membri. L’Unione Europea è il più noto sistema di Governance costruito sulla base dei Governi nazionali.

Poiché fa riferimento all’attività regolativa, il termine Governance è il più usato quando si analizzano le qualità e l’efficacia del Governo. In questo contesto, designa quello che fanno i Governi e come lo fanno.

La politica mondiale è quella che offre esempi più significativi di Governance, poiché non c’è Governo che non debba prendere decisioni direttamente applicabili, eppure molti aspetti delle relazioni internazionali sono regolati da accordi. Un esempio è internet, il quale sfugge al controllo di qualunque Governo, dunque in questo caso possiamo parlare solo di Governance.

Classificare i governi

La classificazione è uno strumento importante, specialmente in politica comparata, ci consente di raggruppare e di esaminare le origini e le conseguenze di ciascun tipo analizzato. Dobbiamo partire dalla classificazione più influente, quella di Aristotele sulle città-stato dell’antica Grecia. Aristotele basava il suo schema su due dimensioni. La prima era il numero di persone coinvolte nell’attività di Governo: una, poche o tante. Questa dimensione descriveva il grado di partecipazione ad un sistema politico. La seconda dimensione concerneva il fatto che i governanti agissero nell’interesse comune (forma “pura”) o nell’interesse personale (forma “corrotta”).

Quanto al Governo di una sola persona, Aristotele considerava la monarchia la forma retta e la tirannia la sua perversione. Quanto al Governo dei pochi, distingueva tra l’aristocrazia e la sua forma corrotta, l’oligarchia, ovvero il governo dei ricchi. Quanto al Governo dei molti, egli separava la forma ideale della “politia”, ovvero il governo della classe media moderata, dalla sua forma perversa, la “democrazia”, ossia il governo dei poveri nel proprio interesse.

Noi distinguiamo tre tipi di Governo: democrazia liberale, democrazia illiberale e regime autoritario.

Nel modello di democrazia liberale i governanti vengono scelti attraverso le elezioni libere, corrette e periodiche. Quasi tutti i cittadini hanno diritto al voto e gli elettori possono associarsi ai partiti politici o costituirne di nuovi. Ma il Governo di una democrazia liberale è soggetto ai limiti costituzionali. Il termine “liberale” designa la filosofia del “liberalismo”, una dottrina in cui il valore fondamentale è l’autonomia individuale che può essere garantita solo dal Governo limitato. La Costituzione di una democrazia liberale mette a disposizione uno schema accettato di competizione politica e la protezione dei diritti individuali dagli abusi di Governo.

I regimi autoritari non sono né democratici né liberali. La popolazione non ha il controllo sui governanti e le elezioni non si tengono, oppure vengono limitate con “vota per noi o vai in galera”, in più i leader sono disposti a manipolare il risultato delle elezioni.

Dobbiamo ricordare la distinzione tra regimi autoritari e regimi totalitari. Quest’ultima espressione viene usata per indicare i regimi comunisti e fascisti. I leader di questi sistemi perseguono un rigido controllo e una completa trasformazione della società. La maggior parte dei governanti autoritari tende a isolarsi dalla società ed evita di trasformarsi palesemente in dittatori, nel senso di possedere un controllo illimitato.

Passiamo al più importante regime ibrido, la democrazia illiberale, molti Paesi post comunisti, post militari e post coloniali a basso reddito assumono questa forma. In questo tipo di democrazia, i governanti tengono elezioni non fraudolente ma sempre controllate, “fanno” il risultato anche se non lo “manipolano”. Per esempio, Putin in Russia conosceva bene i meccanismi di acquisizione e conservazione del potere: dominava i media, premiava i suoi amici e puniva spietatamente i suoi nemici. È una forma comune di Governo nel panorama politico mondiale, anche se la sua posizione intermedia fa sì che riceva un’attenzione insufficiente.

I sistemi politici possono entrare e uscire dalla categoria del loro percorso di avvicinamento allo status di sistemi totalmente democratici o totalmente autoritari.

Potere

La parola “potere” deriva dal latino “potens”, che significa “che è in grado”. Il potere è la capacità di ottenere gli effetti desiderati, questa parola si usa spesso come sinonimo di “influenza”, per indicare l’impatto di un attore sull’altro. Ma la parola viene usata anche in senso più restrittivo per denotare modalità d’influenza più dirette, per esempio, ottenere il proprio scopo con le minacce.

Il sociologo Parsons sviluppò la concezione del potere come capacità del Governo di attingere alle obbligazioni dei suoi cittadini per realizzare fini collettivi. Più potere avrà il Governo, più efficace sarà nel realizzare gli obiettivi della comunità. Secondo lui, il potere politico è una risorsa collettiva desiderabile che consente ai governanti di perseguire con successo il pubblico interesse.

La politologa Arendt, definendo il potere “non solo la capacità di agire, ma anche la capacità di agire insieme”, ha adottato una prospettiva analoga. Un gruppo i cui componenti sono disposti ad agire insieme ha più efficacia operativa rispetto a un gruppo dominato dal sospetto o dal conflitto. La politologa considerava il potere e la violenza nemici, anziché fratelli.

Per i due, avere potere significa essere messi in condizione di decidere dai membri di un gruppo, per perseguire obiettivi comuni. La loro concezione positiva del potere è però incompleta. Il potere non è solo il compito tecnico di implementare una visione condivisa dalla comunità, ma anche una lotta sugli obiettivi da perseguire. Il potere consiste in larga misura nella capacità di fare a modo proprio e d’imporre le proprie opinioni, con la forza o con la persuasione.

Dahl affermò che il potere consiste nell’indurre le persone a fare ciò che non farebbero, in questo modo il potere è sinonimo di influenza. Il potere come influenza si può esercitare in molti modi, con minacce, corruzione, negoziazione e assunzione di impegni. Il termine “potere” viene associato spesso all’influenza conseguita attraverso minaccia di sanzioni, in questo senso il potere non avrebbe normalmente applicato all’influenza ottenuta negoziando un accordo, convincendo l’interlocutore che agire in un certo modo sia la cosa giusta da fare. In questi casi, la relazione si basa più sull’influenza che sul potere.

Il concetto di potere si presta a numerose concezioni. Nella sua lettura più semplice, il potere è la produzione degli effetti desiderati. Se concepiamo la politica come il perseguimento degli obiettivi comuni, vedremo il potere come una risorsa per la comunità politica.

Autorità e legittimazione

L’autorità è il diritto riconosciuto di agire. Si crea quando i subordinati accettano la capacità dei superiori di impartire ordini legittimi. È il diritto di comandare, l’autorità crea il potere a condizione che le persone riconoscano al soggetto investito di quell’autorità il diritto di prendere decisioni.

Riconoscere l’autorità dei superiori non significa sempre concordare con le loro decisioni, significa solo riconoscere il loro diritto di decidere e il nostro di obbedire. Le relazioni di autorità sono gerarchiche.

Il sociologo Weber ha sviluppato una concezione suggestiva di autorità, distinguendo tre mezzi per riconoscere la validità del potere politico: la tradizione, il carisma e l’appello a norme legali-razionali.

L’autorità tradizionale si basa sul “rispetto di ciò che è sempre esistito”, coloro che governano in base alla tradizione devono giustificare la propria posizione. L’obbedienza fa parte dell’ordine naturale. L’autorità tradizionale è quasi sempre un’estensione del patriarcato (l’autorità del padre o del maschio più anziano).

L’autorità carismatica, che guarda al futuro, si pone in netto contrasto con quella tradizionale, che guarda al passato. Per esempio, il profeta convince i seguaci che la terra promessa è a portata di mano. I leader di questo tipo di autorità vengono seguiti perché ispirano i seguaci che attribuiscono al loro salvatore qualità eccezionali o addirittura soprannaturali. I leader carismatici emergono generalmente nei momenti di crisi, alcuni esempi sono Gesù Cristo, Gandhi, Martin Luther King e Adolf Hitler. Ma ciò che conferisce l’autorità carismatica a un determinato individuo è anche la sua debolezza, questo tipo di autorità ha vita breve: viene meno con il leader, o con il suo inquadramento in una struttura più permanente. Questo processo viene chiamato routinizzazione. La routinizzazione del carisma è il processo attraverso il quale l’autorità individuale del leader ispiratore viene trasferita a un ufficio o a un’istituzione permanente.

L’autorità legale-razionale è l’ultimo elemento dello schema di Weber. Qui l’obbedienza si deve alle regole anziché ai regolatori, per cui il governo si basa sulla regolamentazione. Questo tipo di autorità si collega a un ruolo o a una posizione e non ad una persona specifica. Possiamo parlare di funzionari che “vanno oltre la propria autorità”.

L’autorità legale-razionale tutela i diritti individuali e rappresenta una componente essenziale della democrazia liberale. La legge determina come si arriva a ruoli di comando e sempre la legge indica quali limiti i governanti devono rispettare nell’esercizio delle loro funzioni.

Per Weber, la razionalità formale corrisponde all’agire razionale rispetto allo scopo. Una stretta parente dell’autorità è la legittimazione, infatti, l’autorità consiste nel potere legittimo. La legittimazione è il processo attraverso il quale si arriva alla legittimità.

La parola “legittimazione” proviene dal latino “legitimare”, ossia dichiarare legittimo, ma la legittimità va ben oltre la legalità. La legalità è un fatto tecnico, si riferisce alla correttezza formale di una regola. La legittimità indica la validità percepita di una legge o di un intero sistema specifico. Le norme possono essere legali senza essere legittime, per esempio, nel Sudafrica governato dai bianchi, la maggioranza di colore considerava illegittime le leggi sull’apartheid, anche se erano state emanate nel rispetto della Costituzione.

Un sistema legittimo di governo è quello che si basa sull’autorità, coloro che sono soggetti alla sua giurisdizione riconoscono il suo diritto di prendere decisioni. La legittimazione potrebbe basarsi anche sulla tradizione, sulla presenza di un leader carismatico o sul rispetto della Costituzione. In ogni caso, è la pubblica opinione il terreno su cui si combatte la battaglia per la legittimazione.

Lo Stato e la sovranità

Lo Stato è l’