Appunti di lezione del corso "Politiche Pubbliche nei mercati finanziari e assicurativi"

POLITICHE PUBBLICHE NEI MERCATI FINANZIARI E ASSICURATIVI

RUOLO DELLO STATO NELLE ECONOMIE DI MERCATO: COME INTERVENIRE IN

AMBITO SOCIALE?

ASSUNTO: Stato e mercato sono due istituzioni intrinsecamente imperfette.

PRESUPPOSTI: Keynes adotta un approccio macroeconomico per la prima volta. Egli teorizza

l’utilizzo della politica economica: distinguere l’Agenda dalla Non-Agenda, cioè servizi che

sono tecnicamente sociali e servizi che sono tecnicamente individuali. I primi sono compiti

dell’operatore pubblico, che deve fare quello che gli individui non farebbero del tutto (libro:

La fine del Lassaiz Faire). → ECONOMIA DEL BENESSERE

INTERVENTI DELLO STATO A FINI DI:

STABILIZZAZIONE REDISTRIBZIONE ALLOCAZIONE

Raggiungimento della Raggiungimento della

funzione funzione allocativa

redistributiva

DEFINIZIONI di operatore pubblico:

▪ Amministrazioni pubbliche; sono i soggetti che producono principalmente beni o servizi

non destinati alla vendita (non rilevano i meccanismi di prezzo e vendita) o svolgono una

funzione di redistribuzione del reddito e della ricchezza. I beni ed i servizi non sono di

natura privata: mancano l’esclusività e la rivalità, il che li rende beni pubblici puri. Cosa

significa? Fornire a più soggetti lo stesso bene non riduce l’utilità dei soggetti che già lo

dispongono (costo marginale nullo) e questo succede solo se il bene ha un forte interesse

pubblico → CRITERIO FUNZIONALE

▪ Settore statale, cioè enti autonomi contabilmente, che affidano la loro gestione ed

intrattengono rapporti di credito/debito con il Tesoro → CRITERIO SETTORIALE

▪ Settore pubblico; amministrazioni pubbliche + imprese statali e locali (municipalizzate),

che vendono beni e servizi destinati alla vendita → CRITERIO SETTORIALE

Il bene istruzione è un bene pubblico? Sì, ma non puro, perché nonostante sia non

rivale, potrebbe essere escludibile (pagare per studiare) - è un bene pubblico non

puro.

DIVERSE FUNZIONI dell’operatore pubblico:

▪ Regolamentare (imposte, autorizzazioni, assicurazioni, …);

▪ Produttiva di beni e servizi pubblici, per i quali è necessario avere un gettito di entrate

(imposte, tasse, …): QUALI SONO GLI EFFETTI DELL’IMPOSIZIONE? O C’È NEUTRALITÀ

DELL’IMOSTA? O L’IMPOSTA È DISTORSIVA?

▪ Redistributiva di ricchezza (imposte, tasse, sussidi, …): distribuire la ricchezza in maniera

paritaria a tutti. LA CONTABILITÀ NAZIONALE

IL CONTO ECONOMICO CONSOLIDATO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

Con il conto economico consolidato sintetizziamo l’attività delle PA. Esso si ottiene

aggiungendo alla parte corrente (entrate e spesa) le entrate e le spese in conto capitale,

calcolate al netto delle transazioni di carattere finanziario (che invece vanno a costituire il

conto finanziario). Consolidando conto economico e conto finanziario il saldo deve essere pari

a zero, per cui i due conti hanno in valore assoluto lo stesso saldo (e segno opposto).

Entrate correnti

• Tasse; sono entrate derivate da corrispettivo di un servizio richiesto dal cittadino e

prodotto dallo Stato; è un compenso positivo ma inferiore al valore di produzione (ticket

sanitari; …);

• Imposte; trattenimenti obbligatori a cui non corrisponde un servizio immediato, cioè

trasferimenti coattivi di denaro senza vincolo di destinazione; si dividono in:

Dirette,

o che colpiscono direttamente la capacità contributiva, cioè la sua ricchezza

reali

(patrimonio + reddito). A loro volta si dividono in (materia imponibile,

personali

commisurata al bene – IMU) e (ricchezza posseduta – si tiene conto della

posizione sociale dell’individuo – IRPEF, che tiene conto della famiglia e dei

conviventi).

Indirette,

o che riguardano il comportamento manifestato dal contribuente, colpendo

indirettamente la sua capacità contributiva – IVA, che viene pagata se avvengono

scambi; IRAP.

• Contributi sociali, cioè il corrispettivo in entrata delle prestazioni (contributi a carico del

dipendente e del datore di lavoro).

Il saldo della parte corrente rappresenta il risparmio pubblico.

Definiamo due indicatori:

= ( + )/

= /

Spese correnti

Si tratta di spese sostenute per il normale funzionamento delle PA (consumi individuali,

collettivi, trasferimenti finalizzati alla redistribuzione del reddito). Distinguiamo:

• Redditi da lavoro dipendente, consumi intermedi, prestazioni sociali, cioè contributi alla

produzione. Si tratta dell’aggregato spesa per consumi finali (individuali + collettivi).

• Trasferimenti correnti a famiglie e imprese – essi sono contenuti nelle prestazioni sociali

in denaro.

• Interessi passivi, la cui somma viene definita servizio del debito, cioè l’insieme degli

interessi pagati dallo Stato in un anno, i quali rappresentano il costo da pagare per

l’indebitamento.

Spese in c/capitale investimenti pubblici

Nelle spese in c/capitale ritroviamo gli (investimenti diretti – se

effettuati da PA – o contributi agli investimenti – se a favore di altri settori istituzionali) e i

trasferimenti in c/capitale.

Principali saldi di bilancio

() = −

(

, ) =

=

Si tratta del saldo del conto economico. Un bilancio in deficit determina la necessità di

indebitarsi, e il ricorso al debito comporterà nei periodi successivi il sostenimento di maggiore

spese per il pagamento dei relativi interessi. Si fa riferimento ad esso nel momento in cui la

stessa Commissione europea valuta l’operato dello Stato: secondo l’accordo di Maastricht

(1992), il rapporto deficit/PIL non deve superare il 3%.

(

, . ) =

= −

Il saldo primario e l’indebitamento netto coincidono se gli interessi sono nulli. In generale, la

differenza tra i due saldi fornisce il valore degli interessi: si sta verificando che le due curve si

stanno avvicinando tra loro; inoltre, in Europa il trend della spesa per interessi/PIL è

decrescente (ed è positivo). È mediante questo indicatore che si valutano i risultati di politica

economica, poiché gli interessi rappresentano il costo dell’indebitamento. Quindi,

l’indebitamento netto primario ci permette di valutare immediatamente i riflessi delle scelte

dello Stato. = =

Si tratta della somma di un insieme specifico di passività della PA (biglietti, monete e depositi;

titoli diversi dalle azioni ad eccezione dei derivati; prestiti). In particolare, lo stock di debito

accumulato nell’anno t sarà dato dalla somma tra lo stock ereditato dal periodo precedente

ed il deficit di bilancio realizzato in t: B = B + D .

t t−1 t

È giustificabile la spesa in deficit, cioè che le entrate correnti non coprano interamente

le spese?

Sì, non si tratta di un aspetto patologico della gestione del bilancio, in quanto vi sono

diverse giustificazioni:

➢ Vi è la necessità di effettuare ingenti investimenti, al fine di aumentare lo stock di

capitale pubblico (infrastrutture), per favorire la crescita. Al contrario, l’aumento

eccessivo delle imposte potrebbe suscitare resistenze politiche, compromettendo la

capacità contributiva degli individui e la realizzazione delle opere richieste.

➢ Vi è l’esigenza di stabilizzare l’economia in presenza di congiunture sfavorevoli, cioè

variazioni cicliche o eventi negativi eccezionali che potrebbero determinare una

sottoutilizzazione della capacità produttiva del paese. Con la spesa pubblica, infatti,

viene stimolata la domanda.

I deficit aumentano il reddito disponibile degli individui, in quanto le spese dei governi che

costituiscono un reddito per i destinatari di quelle spese eccedono quanto sottratto al loro

reddito disponibile da imposte, tasse e tariffe (finanziamento dello stato tramite debito che

sostituisce l’utilizzo delle imposte). Questo potere d’acquisto aggiuntivo, una volta speso,

induce un aumento della produzione e investimenti in capacità produttiva aggiuntiva, che

rappresenterà parte della vera eredità per il futuro. Ciò in aggiunta agli investimenti pubblici

in infrastrutture, istruzione, ricerca e così via.

Inevitabilmente, i benefici si manifesteranno nel lungo termine (economie esterne). Quindi,

le necessità immediate di bilancio verranno finanziate con le entrate fiscali future (viene

superato il criterio di equità intertemporale).

Tuttavia, la possibilità di spendere senza gravare direttamente sui contribuenti nel periodo

corrente può avere effetti deresponsabilizzanti. Spesso i governi si mostrano incapaci di

programmare correttamente entrate e spese; l’emergere di deficit, invece di riflettere

un’oculata allocazione di spese ed entrate nel tempo, può essere il risultato di scelte poco

attente al benessere della collettività, determinate da opportunismo. In questo caso, c’è il

rischio che il debito cresca in modo eccessivo, mettendo a rischio la stabilità finanziaria e

compromettendo la possibilità di utilizzare appieno gli strumenti della politica di bilancio.

In generale, l’esistenza del debito pubblico, finché il suo livello non è tale da mettere in dubbio

la capacità dello Stato di sostenerlo, determinando un rischio di insolvenza, non sembra

rappresentare un problema. Pertanto, più che chiedersi se indebitarsi sia corretto, bisogna

capire quando l’indebitamento è sostenibile.

BILANCIO DELLO STATO: DI PREVISIONE E CONSUNTIVO

È un documento giuridico, politico ed economico, di competenza parlamentare, accentrato

dal lato delle entrate e decentrato dal lato delle uscite, dalla caratteristica previsionale o

consuntiva.

Nel bilancio di previsione vengono riportati, quindi,

gli andamenti di entrate e spese sulla base della

legislazione vigente. Inoltre, è un bilancio

programmatico, vengono registrate le previsioni su

entrate e spese. bilancio di

Le voci considerate vengono valutate nel

competenza non secondo un principio di cassa, bensì

secondo un principio di competenza, a prescindere

dalla riscossione o dal pagamento. Diverso è nel

bilancio di cassa (riscossioni in c/competenza – se

gli esercizi coincidono – o in c/residui – se gli esercizi

non coincidono e l’esercizio di riferimento è

precedente a quello in cui si rileva l’entrata).

LA LEGISLAZIONE COMUNITARIA E NAZIONALE

L’imposizione di vincoli alle politiche di bilancio è solitamente giustificata dal fatto che

parlamenti e governi soffrirebbero di una propensione a effettuare spesa in deficit e

accumulare debito in eccesso rispetto a quanto sarebbe desiderabile per la collettività, in

free riding).

quanto essi hanno una visione di breve periodo ed opportunistica (problema di

1992: Trattato di Maastricht, deve essere rispettato per aderire all’UE:

▪ Deficit pubblico/PIL<3%

▪ ≤60%

Debito pubblico/PIL :è un saldo effettivo

1997: Patto di stabilità e crescita – PSC

Ha la finalità di favorire la crescita e la stabilità dei paesi membri, mediante il controllo del

semestre europeo,

loro indebitamento e del loro debito. Inoltre, introduce il cioè il periodo di

sei mesi dall'inizio di ogni anno, durante il quale gli Stati membri allineano le rispettive

politiche economiche e di bilancio alle norme convenute a livello dell'UE.

Il PSC si articola in: PSC

BRACCIO PREVENTIVO BRACCIO CORRETTIVO

Mira al raggiungimento dell’obiettivo di

bilancio di breve termine (OMT) per ogni Mira al raggiungimento dei parametri

Stato membro* stabiliti nel trattato di Maastricht qualora

→ collegamento con Maastricht non siano rispettati

In Italia, l’obiettivo OMT è quello di avere → azioni correttive

un disavanzo strutturale pari allo 0% del

pareggio di bilancio

PIL:

2011: Riforme del PSC con il Six-Pack che mira a rafforzare i meccanismi di sorveglianza

fiscale:

▪ Tendere verso il pareggio di bilancio, con un miglioramento annuale dei saldi strutturali di

almeno 0,5% del PIL.

▪ regola della spesa:

La vi è il limite alla crescita della spesa pubblica primaria (depurata di

spese non discrezionali legate al ciclo economico – sussidi – e di spese coperte da fondi

comunitari) oltre il quale essa non può crescere: la spesa non può crescere più

velocemente di quanto non sia cresciuto in media il PIL potenziale, cioè una stima del PIL

che non dipende dal ciclo economico, negli ultimi 5 anni.

Vincolo della spesa Effetto delle misure

Spesa G ≤ G (1 + g − δ ) + M

t t−1 t t t implementate

primaria dall’operatore pubblico

dal lato dell’entrate in

Fattore correttivo

Tasso di termini di maggior

che deve

crescita del PIL gettito fiscale

assicurare la

convergenza

all’OMT

regola del debito:

La se Debito pubblico/PIL>60% deve essere ridotta progressivamente la

parte eccedente di circa 5% (un ventesimo) all’anno nell’arco di tre anni (le variazioni sono

comunque flessibili; basta che nei tre anni complessivi sia raggiunto tale rapporto annuo;

per esempio: 1/10 nel primo anno e 1/30 nel secondo); questa regola tuttavia non è mai

stata applicata perché per i paesi membri è difficile implementarla.

▪ Procedure semi-automatiche per l’irrogazione delle sanzioni per i Paesi che violano le

regole del PSC nell’ambito del braccio preventivo.

2011: Coordinamento delle politiche di bilancio dei diversi paesi mediante regole

comunitarie, che richiedono un adeguamento delle regole nazionali. Viene modificato l’art.

81 della Carta Costituzionale, che descrive l’obbligo di redigere il bilancio di Stato. Inoltre,

equilibrio di bilancio

viene introdotto l’obbligo di con attuazione dal 2014 (poi posposto al

2020), tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Inoltre, nel

copertura,

terzo comma vi è l’obbligo di per l’esigenza di equilibrio (legge di spesa).

Non può essere utilizzata la moneta (secondo l’accordo di Maastricht), né si può ricorrere

all’indebitamento (salvo esigenze eccezionali, come il covid), bensì con le imposte.

2013: Riforme del PSC con il Fiscal Compact:

▪ regola sui saldi

Vincolo di pareggio in termini strutturali, la cd. da inserire nelle fonti

giuridiche nazionali, preferibilmente costituzionale (In Italia sì);

▪ Il pareggio di bilancio si considera realizzato se il saldo consolidato strutturale delle PA,

cioè il saldo corretto per il ciclo economico**, al netto delle misure temporanee, è molto

vicino (sotto lo 0.5% del PIL) all’OMT* del paese;

▪ Se le deviazioni dell’OMT sono significative, allora c’è un meccanismo di correzione con

sanzioni.

* la regola può tuttavia variare: esistono dei margini di flessibilità perché bisogna tenere

conto di:

• ciclo economico, si richiede uno sforzo minore se la congiuntura è sfavorevole e viceversa

• riforme strutturali che impattano sulla finanza pubblica

• clausola di salvaguardia generale

spese per investimenti o di eventi eccezionali – che

prevede una sospensione delle leggi sull’aggiustamento di bilancio (covid-19).

2013: Riforme del PSC con il Two-Pack:

▪ Rafforzamento della sorveglianza economica per paesi che vivono più difficoltà;

▪ Monitoraggio e valutazione dei progetti di bilancio, per assicurare la correzione dei

disavanzi eccessivi, da parte di un ente indipendente dal Parlamento, che valida le

previsioni del Governo (funzione di controllo). Tale ente fa da mediatore tra paese

membro e commissione europea: prima di essere valutato in essa, viene giudicato

dall’ente. In Italia è l’Ufficio Parlamentare di Bilancio (the watchdog).

**COME SI DETERMINA IL PAREGGIO DI BILANCIO?

saldo strutturale

Si calcola il SB (≠effettivo, d ), cioè il saldo corrente depurato da due

t

grandezze non strutturali, cioè la componente ciclica e le misure temporanee e una tantum.

Perché? Bisogna valutare correttamente l’attività del Governo e gli effetti del ciclo devono

uscire dalla valutazione. Infatti, in periodi di crisi, i deficit pubblici possono essere dovuti ad

essa e non ad azioni irrazionali dello Stato.

Riguardo l’impatto del ciclo economico, esso dipende dalla presenza di stabili