Appunti di Economia e Management delle Amministrazioni Pubbliche

Appunti di economia e management delle amministrazioni pubbliche

È possibile qualificare come Istituzione Pubblica ogni organizzazione cui la collettività ha conferito poteri sovraordinati per la tutela e la promozione di interessi ritenuti rilevanti per la comunità.

Tipologie di istituzioni pubbliche

Le Istituzioni Pubbliche si dividono a loro volta in:

• Territoriali: Stati, Regioni, Unione Europea, ecc.
• Specializzate: Comitato Nazionale di Ricerca, Trenitalia, ecc.

La finalità delle Istituzioni Pubbliche è l'interesse generale o interesse pubblico, quest’ultimo non è la sommatoria di tutti gli interessi individuali, ma un valore a sé che rispecchia i valori di una comunità. La multidimensionalità dei ruoli dei cittadini nei confronti delle Istituzioni Pubbliche riflette la multidimensionalità dell’azione pubblica, che deve contemperare diversi interessi e situazioni.

Livelli di funzionamento

Esistono due livelli di funzionamento:

• Politico: costituito dagli organi eletti (Governo), ha funzioni di indirizzo e controllo. È in carica per un tempo prestabilito.
• Amministrativo: costituito dalle tecnostrutture che implementano le politiche e gestiscono i servizi pubblici, è un corpo stabile, responsabile della parte operativa.

I due livelli sono interdipendenti, seppur incentrati su scadenze diverse. Da questo derivano tre modelli, compresenti nelle Istituzioni Pubbliche:

• Modello politico: si fa carico di interpretare gli interessi della comunità attraverso la rappresentanza elettorale. La responsabilità dell’azione pubblica dipende dagli organi eletti. Il management pubblico risente della complessità del sistema politico e della fragilità di un sistema di rendicontazione tra “governati” e “governanti”, che si fonda principalmente sull’esercizio del voto, che strutturalmente non può da solo regolare tutta la complessità dell’azione collettiva.
• Modello legale: garantisce che gli organi di governo e le strutture amministrative, che esercitano rilevanti poteri sovraordinati su persone, imprese e associazioni, agiscano sempre in un quadro di norme e limiti piuttosto stabili e decisi dai rappresentanti della comunità.
• Modello economico-aziendale: ogni Istituzione Pubblica deve rispettare le logiche economico-aziendali in quanto deve garantire funzionalità ai soggetti che rappresentano, ossia risultati coerenti ai contributi richiesti alla collettività. Bisogna quindi considerare tutte le dimensioni rilevanti del sistema economico-aziendale: la chiarezza strategica, razionalità organizzativa, produttività operativa (efficienza), efficacia dei servizi e capacità di raggiungere gli utenti obiettivo (punto più complesso rispetto ad un’impresa).

Nel mondo reale è rarissimo trovare il perfetto equilibrio tra i tre modelli, che devono coesistere ma hanno spesso interessi diversi.

Teorie sull'equilibrio tra modelli

Esistono varie teorie su tale equilibrio:

• Modello razionale: presuppone una visione lucida da parte del decisore rispetto a cosa sia giusto fare per la collettività, con cui è possibile raccogliere tutti gli elementi utili per creare un modello econometrico che produca la decisione finale, il difetto è lo scarso realismo.
• Modello di razionalità limitata: bisogna sintetizzare le distinte prospettive decisionali, coniugando diversi linguaggi ed analisi fino a raggiungere un livello di razionalità ritenuta soddisfacente tra tutte le coalizioni coinvolte. Le decisioni pubbliche sono quindi complessi processi di negoziazione politica e sociale tra constituency con obiettivi non sempre convergenti.
• Modello incrementale: l’analisi a supporto della decisione procede attraverso una serie di confronti e aggiustamenti limitati e consecutivi a partire dalla situazione storica data. Si procede tramite piccoli cambiamenti che, sommati, ne creano uno grande. Il vantaggio è evitare shock e permettere l’assimilazione, il contro è di non riuscire a terminare entro l’orizzonte temporale.
• Mixed-scanning: misto tra modello razionale e quello incrementale, utilizzando il modello razionale solo per le decisioni ritenute prioritarie.

Funzioni delle istituzioni pubbliche

1. Definizione del sistema legale generale e tutela dei diritti
2. Regolamentazione del sistema economico e redistribuzione della ricchezza e delle opportunità: la regolamentazione avviene sia a livello macroeconomico (politiche monetarie e fiscali, vigilanza sul sistema bancario, politiche industriali, del lavoro, ecc.), sia a livello microeconomico (interventi a tutela di consumatori, lavoratori, individui in generale). Per quanto riguarda la redistribuzione della ricchezza esistono due modelli: il modello redistributivo, che prevede la titolarità degli istituti primari nella generazione della ricchezza e una successiva fase di redistribuzione da parte di quelli pubblici, l’altro modello è la funzione assicurativa sociale delle IP, per cui le imposte sono come un’assicurazione collettiva (sanità, previdenza, disoccupazione).
3. Produzione di beni e di servizi pubblici: per bene pubblico o collettivo s’intende un bene non escludibile (usufruito da chiunque anche se non paga) che non rivale nel consumo (l’utilizzo di una persona non preclude il suo utilizzo per altri). Un esempio è l’illuminazione stradale. Questi beni non si trovano nel mercato e ne hanno il monopolio le Istituzioni Pubbliche. La domanda di un bene collettivo è la somma del sacrificio economico che la collettività è disposta a sopportare per avere il bene.
4. Produzione di servizi pubblici a domanda individuale: tali servizi sono escludibili e rivali nel consumo. Un esempio è la visita del medico di base.
5. Pianificazione territoriale, sviluppo delle infrastrutture, tutela dell’ambiente ed Heritage

Caratteristiche delle istituzioni pubbliche

Le caratteristiche fondamentali delle Istituzioni Pubbliche si manifestano concretamente attraverso:

• La complessità e l’ampiezza degli obiettivi: Esempio - Organizzazione Nazioni Unite (ONU) si impegna a mantenere la pace e la sicurezza internazionale, sviluppare relazioni amichevoli fra nazioni e cooperare nella risoluzione di dispute internazionali e nella promozione del rispetto dei diritti umani. L’ONU può intraprendere iniziative su una serie di questioni che affliggono il genere umano nel XXI secolo, come la pace e la sicurezza, il cambiamento climatico, lo sviluppo sostenibile, i diritti umani, i disarmamenti, il terrorismo, le azioni umanitarie e le emergenze sanitarie, l’eguaglianza di genere, la governance la produzione del cibo e altre ancora.
• Fonte di legittimità: Esempio - Unione Europea (UE). L’architettura istituzionale della UE è estremamente articolata per riuscire a rispondere contestualmente a finalità tra di loro contraddittorie (difendere il primato originario delle nazioni aderenti vs costruire un’istituzione autonoma comune).

Governance dell'Unione Europea

La governance UE include:

• Parlamento Europeo: esercita funzione legislativa insieme al Consiglio, elabora e approva il bilancio. Esercita la funzione di controllo sulla Commissione.
• Consiglio dell’UE: composto dai ministri dei governi dei paesi membri, esercita la funzione legislativa insieme al Parlamento e coordina le politiche tra i vari paesi membri.
• Consiglio Europeo: composto dai capi di Stato e di governo dei paesi: definisce l’orientamento politico generale, nomina i Commissari e il Presidente della BCE.
• Commissione Europea: titolare della funzione esecutiva, coordina le direzioni generali, gestisce il bilancio e i finanziamenti, ha l’iniziativa legislativa.

Vi è un dibattito sulla fonte della legittimazione dell’UE, e quindi sugli organi più rilevanti: se la legittimazione fosse diretta (dal popolo UE), la centralità l’assumerebbe il Parlamento Europeo e il suo governo (la Commissione); se invece la legittimazione derivasse dagli Stati Membri (come oggi), l’organo centrale rimane il Consiglio Europeo (capi), che nomina la Commissione.

Livello politico e livello amministrativo

All’interno dello Stato, come di ogni amministrazione pubblica, è possibile distinguere il livello politico dal livello amministrativo.

• Livello politico: costituito dai Ministri e l’insieme di ruoli la cui durata si esaurisce con il governo. Occupa il vertice apicale delle amministrazioni e ha sede principalmente a Roma. È volatile, conseguente degli equilibri politici e della finalità di contemperare legittimi interessi contrastanti.
• Livello amministrativo: costituito da 3 milioni di dipendenti pubblici specializzati, distribuito in tutto il paese. Necessita di stabilità attraverso traiettorie di sviluppo strategiche e organizzative di lungo periodo.

Eterogeneità delle istituzioni pubbliche: centralizzazione vs decentralizzazione

Le istituzioni pubbliche, anche quando appartengono alla stessa tipologia, sono caratterizzate da un elevato livello di eterogeneità. La rilevante eterogeneità delle caratteristiche e dei bisogni rende difficile normare in “media”. Le Regioni italiane sono caratterizzate da un elevato livello di eterogeneità, storicamente riconosciuta, che riguarda pressoché tutto: variabili demografiche, geografiche, finanziarie, di outcome. In ogni istituzione pubblica composta da vari livelli territoriali, vi è una tensione fra le spinte alla centralizzazione e decentralizzazione dei poteri e delle funzioni di governo:

• Ragioni della centralizzazione (efficienza):
  • Costi di coordinamento più bassi
  • Maggiore solidarietà redistributiva
  • Economie di scala
  • Spill over delle competenze
  • Specializzazione pianificata dei territori
• Ragioni della decentralizzazione (efficacia):
  • Adattamento alle eterogenee preferenze locali
  • Maggiore facilità di raccogliere e processare le informazioni locali
  • Avvicinamento tra ambito di spesa e prelievo
  • Competizione tra territori

Le istituzioni come capogruppo di gruppi pubblici: i comuni

Un gruppo è un insieme di aziende dotate formalmente di autonomia giuridica, ma di fatto governate, più o meno intensamente, da un soggetto economico di gruppo. L’azienda capogruppo esercita un ruolo di guida e di coordinamento delle aziende componenti il gruppo lasciando l’attività esecutiva alle sue controllate.

Recentemente è cambiato il ruolo dei Comuni italiani, non più mera erogazione diretta dei servizi (da società municipalizzate a S.p.a. autonome).

Teorie sulle istituzioni pubbliche

La strategia delle Istituzioni Pubbliche include:

Lo spazio strategico

I finalismi delle Istituzioni Pubbliche, che derivano dai bisogni dei cittadini, sono molto ampi, al contrario delle risorse, limitate. Solo una parte dei bisogni può quindi essere coperta dalle risorse delle IP. Queste ultime devono quindi adottare delle strategie. Lo spazio strategico delle IP è quindi molto ampio, anche per questo istituzioni molto simili possono adottare strategie molto diverse.

Il posizionamento strategico

È la combinazione delle politiche con le strategie. Le politiche nascono più dai valori, dalle opzioni di fondo che le IP assumono e sono più legate agli outcomes finali (es. rifiuti → valore: economia circolare → politica che massimizza il riciclo). Le strategie sono più operative delle politiche, riguardano il posizionamento di una IP nell’ambiente, la scelta di quali e quanti servizi fornire, come e quali finanziare, le opzioni di produzione. Sono legate agli output.

Nelle IP il posizionamento strategico varia insieme all’ambiente in cui operano le IP, quindi molto spesso. Rimanere fermi, per le IP, significa cambiare strategia e diminuire la capacità di rispondere ai bisogni sociali. Nelle IP possiamo ritrovare situazioni in cui c’è un’alta competenza nel posizionare l’azienda nell’ambiente di riferimento, altre in cui le istituzioni sono più deboli, questo dipende dalla capacità di governo della strategia. Altra caratteristica è la consapevolezza (ed esplicitazione): conoscenza dei cambiamenti ambientali e della propria posizione a riguardo, dichiarandola. In base alla presenza di queste due caratteristiche si hanno quattro scenari. Le strategie sono sempre frutto di un’interazione profonda tra la dimensione politica e quella amministrativa.

Il processo di definizione del posizionamento strategico

Il posizionamento strategico consapevole o inconsapevole, implicito o emergente, deriva da un processo articolato nelle seguenti fasi:

1. Programma elettorale: abbastanza generico per poter ottenere un consenso politico ampio e soddisfare tutti i possibili stakeholders.
2. Programma di governo: di solito più dettagliato di quello elettorale, può essere più o meno coerente e organico a seconda che le maggioranze siano relativamente omogenee o disomogenee.
3. Strategia tecnica dell’amministrazione: più dettagliato dei precedenti, a carattere generale, per tutta l’amministrazione.
4. Posizionamento strategico dei singoli servizi: piano dell’urbanistica, piano dei trasporti, piano dei servizi sociali, etc.

Nei cicli di pianificazione strategica esiste il c.d. paradosso del welfare: più la pianificazione strategica è efficace, più la società diventa consapevole dei propri diritti, e quindi più esigente. Aumentando la richiesta di bisogni non ancora tutelati, le Istituzioni Pubbliche migliorano ulteriormente.

Approcci alla pianificazione strategica pubblica

• Razionale: si pensa di essere in grado di interpretare tutte le variabili, definire quelle rilevanti e governarle (ambizioni globali).
• Neoincrementale: considera impossibile interpretare tutte le variabili, ma si cerca di studiare solo i problemi più emergenti e lavorare sulle variabili più critiche (ambizioni parziali).

Altra dimensione è come viene considerato l’ambiente: di norma considerato esogeno, partendo dalla missione delle Istituzioni Pubbliche, si potrebbe arrivare a considerare l’ambiente una variabile endogena, sottoposta all’azione della Pubblica Amministrazione. Rilevante è anche la distinzione tra pianificazione strategica e il management strategico:

• Pianificazione s’intende l’organizzare il contesto, definire gli obiettivi e pianificare le azioni
• Management si concentra nella gestione e nell’azione concreta delle strategie

Ultimo trade-off è il perimetro delle Istituzioni Pubbliche: si pianifica l’istituzione pubblica o tutto il territorio? Il secondo comprende tutti gli attori dell’ambiente di riferimento. Non esiste una risposta giusta o sbagliata a questi trade-off, dipende tutto dagli obiettivi che si vogliono raggiungere.

L’ambito della pianificazione strategica

Può essere più o meno ampio, gli strumenti differiscono a seconda della natura:

• Natura generale: riguarda l’intero portafoglio di attività dell’istituzione → es. piano della Regione Lazio
• Natura settoriale: riguarda un ambito di intervento specifico → es. piano dell’ambiente
• Natura funzionale: riguarda un particolare funzione aziendale → es. piano di gestione del personale

Il rapporto tra le istituzioni pubbliche e l’ambiente

L’approccio manageriale alle Istituzioni Pubbliche propone una prospettiva per cui le relazioni tra istituzioni e ambiente sono bidirezionali: la collettività guida le Istituzioni Pubbliche ma a sua volta ne è condizionata, la permeabilità è quindi reciproca.

Gap e successo attuativo delle strategie pubbliche dichiarate

Le Istituzioni Pubbliche spesso dichiarano obiettivi molto ambiziosi, ma poi si riscontrano delle carenze attuative (obiettivi non raggiunti o promesse non mantenute). Le cause sono svariate: da un lato i programmi pubblici (soprattutto politici) sono spesso molto generici, spesso l’effetto annuncio prevale sulla realizzazione della strategia, i soggetti esterni che vedono disattese le proprie aspettative e cercano di ostacolare l’attuazione dei programmi. Esiste poi una c.d. path dependency: le strategie promesse non corrispondono alle competenze presenti nelle Istituzioni Pubbliche, che sono dipendenti dalle scelte operate in passato. In questo modo non si riesce a realizzarle. Uno dei motivi principali è il conflitto tra la politica e la tecnica.

Esistono però logiche manageriali in grado di aumentare il tasso di successo attuativo:

• Definire piani strategici coerenti al contesto attuativo e alle competenze delle IP
• Distinguere i valori da perseguire dalle concrete azioni di breve e medio periodo e gli orientamenti di lungo
• Condivisione delle scelte strategiche tra tecnica e politica
• Coinvolgimento nelle scelte degli altri stakeholder
• Coerenza tra pianificazione strategica e sistemi operativi

Il ruolo delle istituzioni pubbliche nell’allocazione e redistribuzione delle risorse

Le IP riallocano risorse da consumi privati a beni pubblici, dalle famiglie più ricche a quelle più povere. Nella riallocazione le IP assicurano fasi della vita ad alto consumo di protezione sociale o educazione (studenti, anziani, ecc.).