Appunti di Diritto regionale e dei servizi sociali

Diritto regionale – Parte istituzionale

Si occupa delle funzioni affidate alle regioni e agli enti locali. La fonte primaria del diritto regionale è il titolo V della Costituzione, che si occupa dei Comuni, delle Provincie e delle Regioni.

Modelli di forma di stato

Che cosa differenzia lo stato federale da quello regionale? Sono differenze storiche: 3 modelli tradizionali di stato nell’Europa continentale:

• Stato unitario (es. Francia): non è assoluto (come invece la dittatura o la Chiesa cattolica), ma c’è una divisione dei poteri (teoria separazione dei poteri - sono affidati ad organi della struttura centrale dello stato - no autonomia politica enti territoriali).
• Stato federale (es. Stati Uniti e Germania federale): divisione verticale dei poteri fondamentali partendo dalla Federazione agli Stati Membri.
• Stato regionale (es. Spagna, Belgio, Italia): nasce nel secondo dopoguerra, come evoluzione storica dello stato unitario. L’obiettivo è quello di attenuare l’esclusività dell’attribuzione di tutti i poteri allo stato centrale.

Lo stato italiano

Nel 1861 nasce il Regno d’Italia. Dal 1946 al 1948 si valutarono due tipi di Stato:

• Stato unitario: era una garanzia contro il rischio di una “frattura” per l’unità economica e politica del paese.
• Stato regionale: era una garanzia contro gli eccessi del potere politico e valorizzavano il principio di autonomia territoriale.

Evoluzione del sistema regionale italiano

Regionalismo in Italia

Le Regioni vennero istituite nel 1948 con l’entrata in vigore della Costituzione. Regioni: modello duale

• Ordinarie (15): vennero istituite nel 1948, ma iniziarono ad operare solo negli anni ’70, quando vennero eletti i primi consiglieri regionali e lo Stato approvò gli Statuti Ordinari. Lo Stato trasferì alle regioni delle risorse finanziarie per poter esercitare le funzioni pur mantenendo a funzione di supremazia. L’autonomia regionale risultava comunque essere limitata rispetto a quanto previsto dalla costituzione.
• Speciali (5):
  • Valle d’Aosta
  • Trentino Alto Adige
  • Friuli Venezia Giulia
  • Sicilia
  • Sardegna

La specialità di queste regioni è dovuta ai confini territoriali, alla specialità linguistica, a ragioni storiche o a specificità territoriale. Lo Statuto è speciale in quanto viene approvato direttamente dal Parlamento attraverso una legge costituzionale e garantisce una speciale autonomia alla regione. Nel 1999 si arrivò alla completa riforma del titolo V della Costituzione.

Il sistema delle fonti nell’ordinamento italiano

Ordinamento: insieme di regole. Ordinamento statale: insieme di regole giuridiche che disciplinano il funzionamento dello Stato e più in generale della Repubblica. Ordinamento regionale: insieme di regole che disciplinano il funzionamento della Regione. Nella maggior parte degli ordinamenti ci sono più produttori di regole, il che porta a conflitti tra decisori di regole differenti. Lo scopo dell’ordinamento giuridico è cercare di ridurre questa conflittualità.

I principi per risolvere queste conflittualità sono:

• Principio di competenza: stabilisce quali sono gli ambiti di competenza di ciascun soggetto.
• Principio di gerarchia: stabilisce che una fonte è di grado superiore rispetto alle altre.
• Principio cronologico: fa rispettare la regola data per ultima.

Art. 117 – Competenza legislativa di stato e regioni

Dal 1948 al 2001 le competenze legislative seguivano il modello tipico dello Stato Regionale. Con la riforma del 2001, vennero apportate due modifiche:

• Parificazione dei due legislatori (Stato e Regioni) – Art. 117, I Co, Cost - Non c’è più un criterio gerarchico tra i due legislatori, ma solo un criterio di competenza. Lo Stato non è più sovraordinato rispetto alle regioni. Vi sono però dei limiti alla potestà legislativa di Stato e Regioni:
  • Limite costituzionale: le leggi regionali devono rispettare la costituzione in ogni sua disposizione.
  • Limite degli obblighi internazionali: tanto le norme internazionali quanto quelle comunitarie pongono il problema della loro esecuzione nell’ordinamento nazionale che deve adattarsi al loro contenuto.
  • Limite dell’ordinamento comunitario: devono essere rispettate le norme emanate dall’U.E
• Rovesciamento del riparto delle competenze legislative – Art. 117, II-III-IV Co, Cost - Teoricamente viene istituito un modello di Stato Federale dove lo Stato ha competenze elencate tassativamente e le Regioni hanno competenza residuale, ma in realtà si ha un rigido criterio di separazione delle competenze legislative tra Stato e Regioni.
  • Comma II: lo Stato ha competenza legislativa ed esclusiva elencata. Definisce le funzioni statali e le materie-non materie trasversali (non disciplinano un ambito specifico, ma tagliano trasversalmente ambiti di competenza legislativa delle regioni). In realtà però non si ha una rigida separazione delle competenze ma piuttosto un approccio per interessi.
  • Comma III: Lo Stato e le Regioni hanno competenza concorrente ed elencata. La potestà concorrente consiste nell’individuazione da parte dello Stato dei principi fondamentali, mentre le regioni disciplinano il dettaglio. La separazione delle competenze non riguarda la materia visto che è la medesima, ma il modo di disciplinarla.
  • Comma IV: le Regioni hanno competenza legislativa residuale e non elencata. Si tratta formalmente di una potestà esclusiva, ma in realtà, questa potestà non è così esclusiva poiché è limitata da quella dello Stato.

Art. 118 – Funzioni amministrative di comuni, province, regioni e stato

Le funzioni amministrative vengono svolte dalla pubblica amministrazione che si divide in:

• Alta amministrazione: è l’apice della pubblica amministrazione. A livello Statale appartiene al Governo in quanto organo esecutivo dello Stato. A livello Regionale appartiene alla Giunta Regionale, Comunale e Provinciale.
• Pubblica amministrazione: è la funzione servente dell’Alta Amministrazione. Le regioni non amministrano direttamente le proprie funzioni, ma lo fanno tramite gli enti locali.

Attraverso la riforma Costituzionale del 2001 le funzioni amministrative vengono affidate ai vari uffici seguendo tre principi:

• Principio di sussidiarietà: le funzioni amministrative devono essere esercitate dal livello più vicino al cittadino. Il cittadino viene invitato a partecipare alla gestione dello Stato.
• Principio di differenziazione: è il correttivo del principio di sussidiarietà: non tutti i comuni possono avere attribuite le stesse funzioni, ma bisogna differenziare sulla base degli abitanti e del territorio. Il rischio è che i comuni piccoli non abbiano alcuna funzione amministrativa. Le soluzioni possono essere la fusione tra comuni o la associazioni tra comuni.
• Principio di adeguatezza: è anche questo un correttivo del principio di sussidiarietà. Le amministrazioni locali devono essere adeguate per garantire l’esercizio delle funzioni. Il fine di questo principio è ottimizzare e rendere efficienti le risorse.

L’Art 118 è una norma programmatica che programma qualche cosa per il futuro che però non è totalmente definita. In questo caso la costituzione richiede che le funzioni amministrative vengano ricollocate tra gli enti locali. Ma la divisione delle funzioni amministrative tra gli enti è una cosa che cambia molto in fretta ed è necessario che tutti i livelli di governo collaborino tra di loro.

La forma di governo delle regioni ordinarie

Forma di governo: rapporto tra chi è stato eletto ed il modo in cui è stato eletto. La Costituzione afferma che negli statuti degli enti locali è obbligatorio inserire la propria forma di governo. Gli organi di governo della Regione sono:

• Consiglio: prima il numero di consiglieri veniva deciso in base alla legge statale, ora gli statuti regionali determinano il numero di consiglieri in una cifra fissa ad eccezione della Liguria che si limita a prevedere il numero massimo di consiglieri, affidando quindi alla legge elettorale l’individuazione del numero esatto. Nelle regioni a statuto speciale, il numero dei consiglieri è individuato dagli statuti in una cifra fissa ad eccezione del Friuli che prevede un numero variabile a seconda della popolazione della regione.

I requisiti per essere eletti sono:

• Cittadinanza italiana
• Maggiore età
• Residenza nella regione

Le cause che implicano la non eleggibilità sono:

• Ineleggibilità
• Incompatibilità
• Incandidabilità

Privilegi e prerogative dei consiglieri:

• Divieto di mandato imperativo (art. 67) = fare il bene della nazione, l’eletto deve rappresentare la nazione e fare il suo bene. “Senza vincolo di mandato ” = non si ha vincoli rispetto al partito nelle cui liste si è stati eletti.
• Insindacabilità delle opinioni che sono espresse = i consiglieri non possono essere imputati per alcuni reati, per esempio i reati d’opinioni, nell’esercizio delle funzioni.
• I consiglieri regionali ricevono un’indennità uguale a quella dei parlamentari, in più da regione a regione possono variare i rimborsi elettorali e i rimborsi spese.
• L’accesso ai dati = i consiglieri accedono ai dati (art. 19 dello statuto del Piemonte), è delicato per la privacy.

I consiglieri possono fare:

• Proposte di leggi
• Interrogazioni e interpellanze (al presidente e alla giunta)

Gli organi all’interno del Consiglio regionale (Articolo 21 dello Statuto del Piemonte):

Presidente del consiglio regionale:

• È eletto dal consiglio con voto segreto, però serve la maggioranza assoluta (metà + 1 dei componenti totali). Invece le decisioni sono prese a maggioranza semplice (metà + 1 dei presenti).
• Se il presidente non ha la maggioranza assoluta, si fa un ballottaggio tra i due più votati (così funziona in Piemonte) e se sono in parità vince il più anziano.
• Il presidente è aiutato dall’ufficio di presidenza, formato, oltre che dal presidente, da 2 vice-presidente e 3 segretari: tra questi ci deve essere almeno uno dell’opposizione che rappresenti le minoranze politiche.

Il presidente del consiglio regionale:

• Rappresenta il consiglio
• Convoca il consiglio
• Presiede il consiglio
• Dirige i lavori
• Assegna alle commissioni i progetti di legge

Presidente e ufficio di presidenza sono eletti per due anni e mezzo (la metà del consiglio), ma hanno la possibilità di essere rieletti.

Gruppi consiliari:

• Sono organi collegiali nei quali i consiglieri si inseriscono in base alla loro appartenenza politica. È obbligatorio che tutti i consiglieri appartengano a un gruppo. Esiste anche il gruppo misto e i gruppi mono-personali.
• I consiglieri, durante il loro mandato, possono cambiare gruppo.
• Ogni gruppo ha un capo, e tutti i capigruppo danno vita alla conferenza dei capigruppo, che collabora con il presidente del consiglio nelle decisioni importanti.

Commissioni:

• Sono organi collegiali, la cui composizione deve essere proporzionale alla composizione del consiglio. La proporzionalità riguarda la composizione politica: questo per assicurare democraticità. I consiglieri sono destinati alle commissioni su indicazione dei capigruppo.
• Si dividono in due categorie:
  • Permanenti (= formate per materia, hanno competenza su una determinata materia) comm. Consultiva per le nomine; comm. Bilancio. Le commissioni permanenti svolgono l’attività legislativa e sono formate all’inizio del mandato del consiglio. Hanno potere di indirizzo e controllo e svolgono indagini conoscitive. In pratica scrivono leggi, indirizzano e controllano l’esecutivo legislativo. Hanno indicazioni dai capigruppo consiliari. Il nostro statuto obbliga ad avere due commissioni permanenti:
    • Programmazione del bilancio
    • Consultive per le nomine (dà dei pareri per le nomine di loro competenza)
  • Speciali: le commissioni speciali sono istituite durante la legislatura (non nascono col consiglio) a fine di inchiesta o indagini conoscitive. Sono presiedute da un membro dell’opposizione, per controllare meglio. Tutte le commissioni possono richiedere dati anche agli Enti locali e possono chiedere l’intervento degli assessori (componenti della Giunta).

Giunte:

Non è l’organo esecutivo della regione (= Giunta). Queste sono organi collegiali formati in modo da rispecchiare la politica del Consiglio e hanno competenza solo su una certa competenza specifica e non fanno leggi. In Piemonte ce ne sono due (art. 35 e 36):

• Una per il regolamento interno = esamina le proposte di modifica e risolve le dispute tra le commissioni.
• L’altra per le elezioni = controlla che i consiglieri eletti possano ricoprire la funzione.

Modalità operative del consiglio regionale: art. 39

Le assemblee sono convocate, e il consiglio può essere convocato in 3 modi:

• Convocazione ordinaria = 3 volte l’anno più ogni volta che lo richieda il presidente del consiglio, sentiti i capigruppo.
• Convocazione straordinaria = quando si deve discutere su un determinato oggetto. Può essere chiesta dal presidente del consiglio o dal presidente della regione e della giunta o da 1/5 dei consiglieri (cioè la minoranza politica).
• Convocazione d’urgenza = è convocata 24h prima dal presidente del consiglio.

Le sedute del consiglio sono valide se è presente la maggioranza assoluta (in Piemonte, 31 consiglieri) e le decisioni sono prese a maggioranza semplice. Le sedute sono pubbliche, a meno che non si discutano degli oggetti coperti dalla riservatezza. Il funzionamento del consiglio è disciplinato dal suo regolamento.