Appunti di Diritto internazionale

Diritto internazionale

Prof. Marcello Di Filippo

Prima parte: principi fondamentali del diritto internazionale

1. Introduzione – Il contesto e i soggetti

Quando parliamo del diritto internazionale si deve tenere come punto di riferimento tanto il contesto dell’ordinamento statale quanto contesti più primitivi ed elementari. Vi sono infatti in questo ambito alcune caratteristiche differenti, come ad esempio la funzione coercitiva, non garantita, come nell’ordinamento statale, da un’entità superiore, ma dai destinatari stessi del diritto, un elemento che può quindi essere all’origine di disparità dovute alla maggiore influenza economica e politica di un attore rispetto ad un altro.

Ciò fa sì che nel panorama complessivo del diritto internazionale ci si debba spesso adeguare ad un sistema a geometria variabile, con alcuni settori nei quali esiste un complesso di norme consolidate e attori sovra-nazionali influenti e strutturati e altri in cui questa impalcatura viene a mancare. Ciò anche alla luce del fatto che nel campo internazionale il diritto è decisamente meno stabile e più mutevole rispetto a quello statale.

Quando parliamo di diritto internazionale innanzitutto ci si riferisce nella maggior parte dei casi a una sommatoria di Stati, per cui può essere fuorviante la definizione comunità internazionale, dal momento che molto spesso è poco forte l’aspetto comunitario dell’interazione fra questi attori. Il diritto internazionale non si fonda tuttavia solo sull’esistenza di entità statuali, in quanto non mancano altri enti a carattere sovra-nazionale, che rientrano in aspetti regolamentati dal diritto internazionale.

Un attore qualificato a livello internazionale è insomma un ente inserito in una serie di rapporti fra pari disciplinati dai meccanismi del diritto internazionale, così da impedire il prevalere di un soggetto sull’altro con un atto di supremazia (ottica orizzontale). Riconoscere un’entità come soggetto internazionale fa sì che nei confronti di questo attore io debba tenere conto di una serie di regole, che devono permettere una serie di relazioni fra pari: da ciò deriva che il riconoscimento o meno come soggetto internazionale ha una serie di conseguenze giuridico-politiche.

1.1 Gli Stati

Gli Stati sono la categoria più importante e che più condiziona il diritto internazionale, anche se non quella più numerosa. Lo Stato nel diritto internazionale è definito come una persona giuridica e un ente collettivo e politico, che esercita su un territorio e su una popolazione la propria autorità di governo (definizione minima) e che esercita questo potere in maniera effettiva, e quindi reale e stabile, e indipendente, cioè avulsa da altre autorità di governo che potrebbero esercitare su questo ente un controllo formale o informale (definizione completa).

Tutte queste caratteristiche devono essere appurate da una constatazione di realtà oggettiva e da elementi giuridici, che in questo caso risiedono in fenomeni di auto-giustificazione. Ad esempio lo Stato italiano cristallizza la sua effettività nella Costituzione, che a sua volta si è legittimata in un’Assemblea Costituente, espressione del popolo e quindi dello Stato stesso: l’ordinamento italiano è quindi “originale”, in quanto trae la sua forza da se stesso.

La definizione di Stato comunque non fa distinzioni riguardo alle dimensioni demografiche o territoriali di uno Stato: un micro-Stato come San Marino e la Federazione Russa sono quindi, dal punto di vista del diritto internazionale, considerati come pari. Allo stesso modo non è rilevante, ai fini della definizione, la forma di Stato o governo, e quindi che questo sia democratico o autoritario o addirittura che rispetti o meno i diritti umani.

Esistono tuttavia dei casi limite, come quello degli Stati-fantoccio, una situazione molto controversa che si verifica quando l’ingerenza di uno Stato su di un altro territorio statale più piccolo o meno potente è tale da condizionare interamente la vita politica interna. Ad oggi dubbi sono stati sollevati per il rapporto fra Principato di Monaco e la Francia e per quello fra Turchia e la Repubblica turca di Cipro del nord.

1.1.1 Il problema del riconoscimento

Quanto detto finora non significa però che si abbia in ogni caso univocità di questa definizione. Entra in gioco in molti casi un ulteriore fattore, l’elemento del riconoscimento, necessario per intrattenere relazioni da pari a pari con altri Stati, e strettamente dipendente dalla comunità internazionale. Il riconoscimento non può però essere inteso in senso assoluto: se questo elemento venisse infatti preso alla lettera, circa il 98% degli Stati, in quanto non riconosciuti da tutta la comunità internazionale, diventerebbero Stati a geometria variabile, a seconda del soggetto con cui si relazionano. 1

Nonostante questa situazione tuttavia, il riconoscimento è il discrimine fondamentale in alcune situazioni piuttosto dubbie, come il caso del Kosovo, evolutosi da una situazione di semi-protettorato ONU-NATO in un territorio con enti territoriali e di auto-governo e infine in un territorio dichiaratosi indipendente. Questa indipendenza non è però accettata da tutti, e in particolare è rifiutata dalla Serbia, che si ritiene, in contrasto con quanto dichiarato dalle autorità kosovare, l’attore internazionale che ha giurisdizione su questa “provincia”, in quanto, secondo Belgrado, facente parte del suo territorio.

Da questo punto di vista il riconoscimento è utile nel momento in cui altri Stati, con atti unilaterali e ufficiali, accettano la statualità del Kosovo, obbligandosi a trattare questa autorità come uno Stato pari e rimanendo quindi neutri di fronte alle aspirazioni serbe, almeno fino all’eventuale scoppio di un conflitto. Nel caso in cui si sia riconosciuto il Kosovo, questo sarebbe infatti da qualificare, per l’attore che ha attuato il riconoscimento, come un conflitto internazionale. Sul versante opposto al Kosovo si potrebbe citare invece il caso di Taiwan, sicuramente da considerare uno Stato, ma scarsamente riconosciuto per l’azione della Cina popolare. Tanto che è addirittura membro del WTO come “territorio doganale autonomo”.

1.2 Gli insorti e i movimenti di liberazione

Accanto agli Stati nel diritto internazionale vi sono altre due categorie da considerare: da un lato quella degli insorti, come ad esempio può essere considerato Daesh, e dall’altro i movimenti di liberazione nazionale, come il Fronte Polisario o l’OLP. 2

1.2.1 Gli insorti

La prima categoria, quella degli insorti, tocca un fenomeno da sempre esistente nelle relazioni internazionali, quello di territori, o entità statali, su cui si sviluppa un conflitto fra le forze governative e gruppi organizzati che lottano con mezzi extra-costituzionali per rovesciare il potere costituito e sostituirsi ad esso o dar vita ad una secessione, creando un nuovo Stato da una frazione del precedente.

Ciò non toglie che le insurrezioni possano esaurirsi in fallimenti o in ribellioni piuttosto effimere e, in alcuni casi, addirittura anarchiche e quindi non organiche o organizzate. Si parla allora di un nuovo soggetto internazionale quando i rivoltosi possiedono un’organizzazione interna che si affianca ai gruppi armati e quando questi insorti hanno avuto almeno un parziale successo, sottraendo in maniera stabile al governo almeno una parte del territorio per creare appunto un soggetto insurrezionale, caratterizzato da effettività e dotato di una certa stabilità e realtà.

La difficoltà nel relazionarsi con questo soggetto risiede sostanzialmente nella situazione di guerra e conflitto degli insorti rispetto all’autorità centrale e questo fa sì che a un soggetto insurrezionale vengano garantiti solo alcuni diritti e doveri tipici del diritto internazionale, ma non la piena sovranità internazionale. Vengono perciò negate agli insorti alcune capacità, come la possibilità di cedere frazioni di territorio o concedere basi militari straniere. Si deve fare inoltre un’ulteriore considerazione politica: il diritto internazionale è costituito essenzialmente dagli Stati e questo fa sì che le norme sugli insorti, generalmente malvisti e non incoraggiati certamente, siano poche e non particolarmente favorevoli. 3

1.2.2 Casi concreti di insorti

Nel caso di Daesh, questo avrebbe bisogno di una rinuncia formale al territorio occupato di Siria e Iraq per essere considerato un vero e proprio Stato, perciò finché permane la situazione di guerra è da considerarsi solo un soggetto insurrezionale e, come tale, escluso da alcuni circuiti, come i piani di aiuti internazionali o le rappresentanze nelle organizzazioni internazionali.

Daesh ha comunque una certa particolarità rispetto ai classici soggetti insurrezionali: esso ha carattere trans-nazionale, in quanto occupa territori di Siria e Iraq. Infatti generalmente gli insorti che ottengono un minimo successo e rilevanza internazionale si creano all’interno di un solo Stato, come è successo ad esempio con Abcazia e Ossezia del Sud nel territorio della Georgia. Quest’ultimo caso dimostra anche come questi soggetti possano poi orientarsi nel panorama internazionale verso una particolare potenza, avvicinandosi al paradigma dello Stato-fantoccio: l’Ossezia del Sud, dopo aver dichiarato la propria indipendenza, si è infatti unita nel 2008 alla Russia.

Questi soggetti insurrezionali possono tuttavia anche costituirsi come un vero e proprio Stato, consolidando e stabilizzando il proprio potere. Molto spesso tuttavia gli insorti ottengono il supporto importante di potenze estere per compiere questa stabilizzazione, con conseguente violazione del principio di non interferenza negli affari interni di Stati sovrani: Stati esteri non coinvolti potrebbero intervenire in teoria soltanto a fianco del governo centrale se richiesto.

Ad esempio nel caso della lotta contro Daesh, la legittimità giuridica dell’intervento russo in Siria è garantita dalla richiesta di aiuto del governo costituito di Assad, così come quello statunitense è internazionalmente legittimato dalla richiesta delle autorità centrali di Baghdad. Estremamente problematico sarebbe invece intervenire in favore di Daesh, che potrebbe configurarsi non solo come interferenza illegittima, ma addirittura come un’aggressione armata esterna verso Stati costituiti, come Siria e Iraq.

Tuttavia questi principi sono spesso venuti meno, soprattutto per l’ingerenza delle grandi potenze nelle faccende interne di Stati minori vicini, come è il già ricordato caso della Federazione Russa in Ossezia del Sud, ma anche ad esempio degli Stati Uniti in vari Stati dell’America centrale. Il caso recente della Libia è poi ancora più spinoso: in quest’occasione più soggetti internazionali sono intervenuti contro il governo giuridicamente legittimo di Gheddafi, basandosi su una Risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, che ha dato copertura giuridica al dibattito sulla responsibility to protect e ha derogato alla non interferenza ad hoc nel caso libico in favore della difesa dei diritti umani.

Questa deroga dipende quindi esclusivamente da motivazioni e convergenze politiche, che possono differenziarsi da caso a caso: non si sono avute infatti risoluzioni del Consiglio di Sicurezza in casi analoghi, come quello dell’Iraq nel 2003. Anche di fronte a una simile situazione tuttavia creare un precedente non significa automaticamente creare nuove norme, tanto che quello della “responsabilità di proteggere” resta un tema aperto e dibattuto nel diritto internazionale, soprattutto in campo di regolazione dei conflitti armati.

1.2.3 Movimenti di liberazione nazionale: il principio di autodeterminazione

Un atteggiamento ambiguo è stato assunto dagli Stati anche in relazione all’evoluzione del principio di autodeterminazione dei popoli, che da concetto astratto è divenuto dal secondo dopoguerra a oggi un’effettiva disposizione, anche se priva ancora di una definizione univoca.

L’autodeterminazione dei popoli rappresenta infatti un rischio per molti Stati e si configurerebbe come un elemento potenzialmente rivoluzionario, riconosciuto a livello internazionale, ponendo al centro i popoli piuttosto dei governi. Ciò comporta dei problemi, innanzitutto perché i popoli non rappresentano soggetti internazionali, mentre lo sono i governi che hanno ottenuto, democraticamente o meno, il potere in un determinato Stato.

A questa condizione poco favorevole, si è opposta progressivamente una visione parallela, che in certe situazioni può delegittimare dal punto di vista giuridico un particolare governo e quindi riconoscere una sorta di diritto di resistenza alla popolazione sottomessa a quel particolare delegittimato governo. Da ciò ne deriva che, laddove vi sia un’entità politica che rappresenti questo “popolo” in opposizione a un governo squalificato internazionalmente, questa entità viene ad assumere contorni di soggetto internazionale all’interno della fattispecie di movimento di liberazione nazionale.

Queste situazioni sono comunque poche ed estremamente circoscritte dal punto di vista giuridico e si tratta di fattispecie riconosciute soltanto a partire dal 1945. Tre sono le situazioni in cui vi sono state delegittimazioni dell’autorità dei governi:

• Casi di dominazione coloniale, che da una situazione di legalità riconosciuta da un vero e proprio ambito del diritto internazionale, il diritto coloniale, sono passati ad una situazione di disconoscimento retroattivo di questa forma di governo. La retroattività di questo principio ha creato una forte destabilizzazione nel panorama mondiale post-bellico, ancora dominato dai grandi imperi coloniali, e ulteriori problemi dopo la realizzazione dell’autodeterminazione per l’imposizione del principio dell’uti possidetis, che ha costretto le nascenti nazioni a rimanere nei confini disegnati dal colonialismo;
• Casi in cui uno Stato assuma il controllo di un territorio tramite la violenza (guerra di conquista), che, a differenza della condanna al colonialismo non ha efficacia retroattiva, ma interviene solo a partire dal 1945 per l’esigenza pragmatica di non avvalorare una contestabilità assoluta di tutte le acquisizioni ottenute con la violenza nella storia. Questa situazione trova la sua fattispecie reale più spinosa e controversa nell’occupazione israeliana dei territori palestinesi conquistati nel ’67, complicata dalla perdita di legittimità dell’OLP, riconosciuto come portavoce del movimento di liberazione palestinese. Altro caso che si potrebbe considerare è quello del Fronte Polisario per l’indipendenza del Sahara Occidentale contro il Marocco (e precedentemente la Mauritania);
• Casi di apartheid, che si differenziano dai precedenti in quanto non si tratta di una autodeterminazione esterna, che vede una liberazione da una forza percepita come altra rispetto alla popolazione autoctona. In questo caso si tratta infatti di un governo che compie discriminazioni e dà vita ad un regime segregazionista nei confronti di una parte della propria popolazione, situazione che, dopo un lungo processo nel diritto internazionale, è stata considerata odiosa al punto da delegittimare il governo centrale e riconoscere un diritto all’autodeterminazione della parte di popolazione discriminata. Al di là dei casi esemplificativi della Repubblica Sudafricana e della Repubblica Sudrhodesiana, la definizione di apartheid nel diritto internazionale non individua un particolare tipo di razzismo, ma solo un regime rappresentante una fetta di popolazione che dà vita a discriminazioni e segregazione contro la restante parte della stessa popolazione. In questa terza variante l’esito della lotta di liberazione, riconosciuta internazionalmente, non è una secessione o un’indipendenza

1 Nel 1991 i paesi delle Comunità Europee, a testimonianza di quanto questo elemento sia comunque politicamente rilevante, adottarono due Dichiarazioni, emesse durante una riunione a Bruxelles, con le quali riconoscevano i nuovi Stati sorti dalla dissoluzione della Federazione Jugoslava e dell’URSS (solo la Macedonia fece eccezione fino al 1993 per contrasti con la Grecia).

2 Secondo Conforti i fronti di liberazione nazionale, alla stregua dei governi in esilio, non possono essere considerati soggetti di diritto internazionale, anche se la partecipazione di molti di questi movimenti ad accordi internazionali, soprattutto nel periodo della decolonizzazione, sembrerebbe avvalorare un qualche riconoscimento.

3 Pur riconoscendoli come soggetti di diritto internazionale, alcune tesi sembrano concordare sul fatto che ad applicarsi nel caso degli insorti sia quasi esclusivamente il diritto internazionale di guerra, mentre altre sosterrebbero invece la necessità del riconoscimento da parte di Stati terzi. La prima di queste tesi sembra però essere smentita dalla prassi: a limitare le norme di diritto internazionale applicabili agli insorti è soprattutto, oltre la contrarietà con cui sono visti dagli Stati, la condizione di provvisorietà, che grava necessariamente su un soggetto insurrezionale. Devono quindi applicarsi comunque a questi soggetti alcune norme consuetudinarie, come la protezione dei cittadini stranieri, mentre per quelle derivate da accordi la situazione è resa più complessa per l’eventuale entrata in gioco delle norme sulla successione di Stati, qualora gli insorti raggiungano un certo successo.