Appunti di diritto costituzionale: lezioni dal 22 al 28 ottobre

Regolamenti comunitari e procedura normativa

I regolamenti comunitari, che non sono fonti dell'UE, sono stati introdotti dalla legge La Pergola del 1989. Si tratta di regolamenti del nostro governo che servono per dare attuazione alle direttive dell'UE, cioè atti di ricevimento delle direttive dell'UE. L'articolo 17 enuncia anche il procedimento di formazione del regolamento. Quest'ultimo, a differenza della legge che passa attraverso cinque diverse fasi, si svolge in tre fasi:

• Iniziativa regolamentare
• Fase integrativa e costitutiva
• Efficacia ed entrata in vigore

In queste tre fasi vengono coinvolti organi diversi appartenenti al potere esecutivo. Il regolamento viene proposto in consiglio dei ministri dal presidente e dagli stessi ministri. Successivamente, prima di essere approvato, dev'essere trasmesso al Consiglio di Stato, organo ausiliario del governo (es. CNEL Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro art. 99, vi sono 3 organi ausiliari del governo), esistente già nello Statuto Albertino. Con la costituzione del 1948, detiene funzione consultiva e offre pareri al governo.

Il ruolo del Consiglio di Stato

L'articolo 17 ci dice che il Consiglio di Stato è un organo di consulenza giuridico amministrativa e di tutela della giustizia nella pubblica amministrazione, quindi un organo consultivo e giurisdizionale. Noi oggi abbiamo sei sezioni del Consiglio di Stato: le prime due svolgono una funzione consultiva, mentre le altre un'attività giurisdizionale.

L'articolo 17 introduce un regolamento obbligatorio ma non vincolante, cioè il governo è obbligato a chiedere il parere del Consiglio di Stato, ma essendo questo non vincolante per il governo, se il Consiglio di Stato nei 40 giorni lo esprime, il governo lo prende in considerazione, e può decidere di modificare il regolamento sulla base di tali consigli o mantenere il testo. Successivamente, il governo prenderà in esame il testo, che dev'essere approvato dal consiglio dei ministri. Secondo l'articolo 87, viene trasmesso al Presidente della Repubblica, poiché la competenza all'emanazione spetta ad esso.

L'articolo 17 ci dice che il Presidente della Repubblica, prima di emanarlo, deve sottoporlo al visto della Corte dei Conti (altro organo ausiliario del governo) che deve vigilare su quella disposizione: un regolamento non può comportare spese se non c'è copertura finanziaria; non si deve andare contro il bilancio dello Stato. L'articolo 17 dice che il governo, qualora abbia urgenza di fare entrare in vigore il regolamento, può chiedere alla Corte dei Conti la registrazione con riserva — è obbligata a registrare.

Il Presidente della Repubblica adotta visto con decreto DPR che viene trasmesso al Ministero della Giustizia affinché si proceda con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale; 15 giorni dopo, il regolamento entrerà in vigore.

Tutela del cittadino nei confronti del regolamento

Di fronte a una legge o a un atto con forza di legge, possiamo farlo esaminare alla Corte Costituzionale. Nei confronti delle fonti di secondo grado, ci si può appellare al TAR; ma nei confronti di un regolamento a chi devo rivolgermi? La Corte Costituzionale si è sempre rifiutata di prendere in esame i regolamenti, e se ci rivolgiamo al TAR ci dice che il ricorso è inammissibile. La legge del 1970 stabilisce che per ricorrere dinnanzi al TAR occorre avere l'interesse personale, attuale e diretto.

La costituzione pone una distinzione fra diritti soggettivi e interessi legittimi. Interesse diretto significa lesione del mio interesse, della mia situazione giuridica, che dipende direttamente dall'atto che intendo impugnare. Ad esempio, nel caso di un'ordinanza di demolizione in caso di fabbricato abusivo, il sindaco nell'atto ti dice che quella costruzione è illegittima perché non è conforme all'articolo 45 del regolamento edilizio del comune di Bologna. Posso impugnare direttamente il regolamento del comune? Il TAR mi direbbe che il ricorso è inammissibile perché non diretto. Posso ricorrere per l'ordinanza del sindaco ma non posso impugnare il regolamento, il quale è un atto generale e astratto — impugnabile è l'atto della pubblica amministrazione, quindi l'ordinanza del singolo. Stessa cosa vale per i regolamenti del governo: atti generali e astratti.

C'è una carenza nella legislazione riguardo all'impugnabilità del regolamento. È impugnabile solo in quanto "atto presupposto", come nell'esempio dell'ordinanza del sindaco.

Conclusioni

Il regolamento, essendo un atto generale e astratto, non può ledere una posizione giuridica. Se voglio impugnare un articolo del regolamento, posso farlo solo in quanto atto presupposto di un atto esposto dalla pubblica amministrazione. Il regolamento è un atto proprio di qualsiasi autorità amministrativa che abbia una competenza normativa. Ciò presuppone svariate tipologie di regolamenti.

L'articolo 1 indica che fra le fonti del diritto ci sono usi e consuetudini, mentre le altre fonti sono atti giuridici. Queste rientrano fra i fatti giuridici, non derivano da un'esplicita manifestazione di volontà di un soggetto abilitato a produrre una fonte; sono fonti che si determinano al di là di una manifestazione di volontà. L'esistenza di queste fonti la deduciamo dal diritto romano, che poneva, accanto alle fonti atto, le fonti fatto. Queste ultime richiedevano due presupposti: la Iuturnitas e l'opinio iuris. Con la prima si intende la ripetizione costante di un comportamento nel tempo. Quel comportamento nel tempo acquista efficacia giuridica e può diventare fonte del diritto — lo diventa quando sarà recepita da un giudice, che, per risolvere una controversia a cui si trova di fronte, si adegua ad un uso o consuetudine applicandola/o a quel determinato caso divenendo una fonte del diritto.

Senato e bilanciamento delle cariche

Il Senato e la Camera devono eleggere il loro presidente. La costituzione cerca di bilanciare le due cariche. Ma in che modo riesce a bilanciare? Il presidente del Senato, secondo la costituzione, è la seconda carica dello Stato perché soltanto lui può sostituire il presidente della Repubblica quando è necessario. Il presidente della Repubblica si assenta e in quel caso delega al presidente del Senato l'esercizio delle sue funzioni. È presente una consuetudine, cioè che nel caso in cui il presidente della Repubblica non sia in grado di esercitare le proprie funzioni. La costituzione dice che quando Camera e Senato lavorano congiuntamente, le cosiddette riunioni in giunta comune (es. nomina del presidente della Repubblica, nomina giudici costituzionali) il bilanciamento viene ottenuto fra queste suddivisione di compiti fra la seconda e la terza carica dello Stato.

La costituzione e i regolamenti prevedono che ogni Camera formi organi di decentramento interno dell'attività e formino commissioni ad hoc, cioè che non rimangono dall'inizio alla fine dell'attività legislativa ma solo per il tempo necessario. Commissioni di indagine sono istituite per affrontare una determinata problematica e raccogliere tutti gli atti istruttori necessari alla Camera per adottare il provvedimento conseguente. Per risolvere un determinato problema, la commissione relaziona e la Camera o Senato approveranno un testo di legge che si basa sull'istruttoria che è stata presentata.