Appunti di Diritto costituzionale 2 - Parte II (24 marzo/7 aprile 2016) - prof. Consolo G.

Rappresentatività

Indipendenza

Discussione

Contraddittorio

Maggioritario

Pubblicità

Le immunità parlamentari si trovano essenzialmente all’art. 68 Cost., riconducibile poi al principio

generale di indipendenza del Parlamento di cui all’art. 64 Cost. Dall’art. 68 Cost. preso singolarmente si

capisce poco delle immunità. Il testo vigente, che è la risultante di una revisione costituzionale, reca, al

comma 1: «I membri del Parlamento [indistintamente deputati, senatori e senatori a vita] non possono

essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni».

Questa parte riguarda l’insindacabilità. I commi 2-3 si occupano di un altro aspetto. Il comma 2 reca:

«Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere

sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della

libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di

condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto

obbligatorio in flagranza». Il comma 3 reca: «Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri

del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di

corrispondenza». Questi due commi si occupano della inviolabilità. Leggendo le disposizioni dell’art. 68

Cost. isolatamente intese si rischia di percepire un rapporto tra queste disposizioni e i soggetti destinatari

di queste disposizioni come un rapporto personale, cioè come dei privilegi personali, delle prerogative

esercitabili a condizioni di essere membro del Parlamento e dunque prerogative riferite al soggetto. Ma la

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situazione è un po’ più complessa. Anzitutto chi è il membro del Parlamento? Ce lo dice l’art. 67 Cost.

cioè colui che rappresenta la nazione, peraltro senza mandato: «Ogni membro del Parlamento rappresenta

la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato». Dunque, anzitutto, la condizione di

membro del Parlamento determina una rappresentanza nazionale, un distacco dal rapporto coi propri

elettori, persino con la propria circoscrizione o col proprio collegio di elezione. Per es. in presenza di

collegi uninominali, il rappresentante eletto a Matera rappresentava in maniera uguale e indifferenziata gli

elettori residenti a Torino o in Sicilia come rappresentava i cittadini del suo collegio. Quello che leggiamo

nell’art. 68 Cost. va letto come condizione per l’esercizio della rappresentanza e, dunque, va interpretato

non come un privilegio personale dei soggetti destinatari di quelle prerogative, ma come un’estensione

della sfera giuridica del singolo in nome della funzione che svolge, ossia quella della rappresentanza

nazionale. Sono dunque non prerogative del singolo ma della funzione, godute dal singolo in quanto

titolare della funzione. L’insindacabilità e l’inviolabilità, oltre all’immunità di sede, che è un’altra forma

di immunità parlamentare, sono quelle autonomie funzionali rispetto alle quali esiste la specifica

disciplina costituzionale derogatoria del regime giuridico generale. Queste sono immunità che fanno parte

di un principio generale di funzionamento dell’ordinamento che è il principio di indipendenza, che

appunto si fonda nell’art. 64 Cost. e che, per esempio, viene esercitato attraverso l’adozione autonoma da

parte di ciascuna camera del suo regolamento ex art. 64, comma 1, Cost. Vi sono poi ulteriori principi

contenuti nell’art. 64, comma 1, Cost., che costituiscono ulteriori principi dell’esercizio della funzione

parlamentare e che sono appunto: il principio di rappresentatività, il principio di indipendenza, il principio

della discussione, il principio del contraddittorio, il principio maggioritario e il principio di pubblicità.

Questi principi, nella ricostruzione sistematica delle funzioni parlamentari, presidiano all’esercizio della

funzione parlamentare principale, che è quella di decisione. Il Parlamento esiste in quanto organo

collegiale e rappresentativo al fine di decidere in luogo del popolo. Questa è la funzione parlamentare. La

funzione parlamentare, in particolare la funzione decisionale parlamentare è assistito da una serie di

principi, che trovano un loro specifico radicamento costituzionale, che sono i seguenti.

• Il principio di rappresentatività vuol dire che il Parlamento, per poter decidere, deve essere

rappresentativo, cioè deve assicurarsi di corrispondere effettivamente alla volontà che gli elettori

hanno esercitato al momento delle elezioni. Come fa il Parlamento ad assicurare di rappresentare la

volontà degli elettori? Chi è che verifica i risultati delle elezioni e che la composizione del Parlamento

rispecchi effettivamente i risultati delle elezioni? Le Camere stesse sono titolari della verifica dei

poteri ex art. 66 Cost.: «Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle

cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità» . Il principio di rappresentatività del

Parlamento passa anche e soprattutto per il fatto che il Parlamento stesso si assicura di essere

rappresentativo, cioè verifica i poteri o la sussistenza, in ciascuna seduta, del numero legale, cioè il

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fatto che quel collegio la cui deliberazione sta per essere adottata abbia raggiunto il numero legale (ex

art. 64, comma 3, Cost.: «Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se

non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti,

salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale»). Il numero legale in realtà si presume e

viene verificato solo su richiesta.

• Il principio di discussione vuol dire che la discussione, soprattutto quella all’interno dell’emiciclo,

ossia tra gruppi parlamentari e parlamentari di cui essi sono composti, tra maggioranza e minoranza e

tra maggioranza e opposizione — la differenza tra minoranza e opposizione è che l’opposizione è un

termine che si usa in termine connotati per indicare la parte del Parlamento che non ha votato la fiducia

al Governo (ora M5s e Fi Lega), mentre la minoranza è un concetto descrittivo che denota chi ha meno

voti). Il progetto di revisione costituzionale modifica anche l’art. 64 Cost. dicendo che «I regolamenti

delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari».

Il principio di contraddittorio, invece, è quello che si svolge nei confronti del Governo. Dunque il

• principio contraddittorio avviene tra il Parlamento globalmente inteso e il Governo. Il Governo è

seduto davanti al Presidente della Camera. Come viene incardinato in assemblea un progetto di legge?

Cosa deve avere fatto prima di arrivare in assemblea? Deve passare per la commissione, che è un

organo necessario dal punto di vista del procedimento. L’art. 72, comma 1, Cost. dice che «Ogni

disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da

una commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale»

e quindi la necessarietà dell’istruttoria in commissione è un principio fondamentale del procedimento

legislativo e non a caso i banchi davanti a quelli dei deputati e di fronte al Governo sono occupati dal

c.d. comitato dei nove, cioè dei rappresentanti della commissione che ha istruito quel progetto di legge

in sede referente. Siedono lì davanti perché è tra di loro che siedono i relatori, ossia coloro che

riferiscono all’assemblea sul testo di cui si parla. Il contraddittorio si trova esplicitato in alcune

disposizioni costituzionali, per es. l’art. 64, comma 4, Cost., che reca: «I membri del Governo, anche

se non fanno parte delle Camere, hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute. Devono

essere sentiti ogni volta che lo richiedono». Se le Camere lo chiedono, i Ministri devono partecipare e,

se le Camere vogliono parlare, i Ministri devono sentirli.

Il principio maggioritario significa che chi ha più voti vince ex art. 64, comma 3, Cost. Tralasciando i

• casi derogatori, l’idea è che le deliberazioni di ciascuna Camera non sono valide se non sono adottate a

maggioranza dei presenti e, dunque, il Parlamento decide a maggioranza dei presenti, fermo restando il

numero legale (che però è presunto). La Camera funziona in maniera maggioritaria, cioè di

maggioranza semplice: chi ha anche solo un voto di più decide. Riconoscere questo principio per cui

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chi ha più voti ha diritto di decidere è tanto importante quanto il principio del contraddittorio e il

principio della discussione.

Il principio della pubblicità dei lavori parlamentari, di cui all’art. 64, comma 2, Cost.: «Le sedute sono

• pubbliche; tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di

adunarsi in seduta segreta». Ormai sono decenni che non si hanno sedute segrete. Ci sono soltanto

alcune attività del Parlamento che sono segrete in una prima battuta, per es. il comitato parlamentare di

controllo sui servizi di informazione (cioè il controllo dei servizi segreti), per cui esiste

un’informazione al Parlamento che è soggetta a una restrizione della circolazione delle informazioni

almeno fino a quando è necessaria. Il principio generale è però che le sedute siano pubbliche.

• Il principio di indipendenza (v. infra).

Le immunità parlamentari vanno inquadrate alla luce di questi principi (rappresentatività, indipendenza,

contraddittorio, principio maggioritario, principio di pubblicità). È all’interno dia gusto prisma che vanno

lette le immunità. Le immunità fanno parte del principio di indipendenza, sancito dall’art. 64, comma 1,

Cost.: «Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti».

Anzitutto è un’indipendenza delle Camere una rispetto all’altra, perché ciascuna Camera adotta il proprio

regolamento, quindi nelle questioni che attengono alla indipendenza delle Camere, l’inviolabilità senza

l’autorizzazione della Camera di appartenenza del parlamentare non è una garanzia che viene affidata al

Parlamento nel suo complesso, che