Appunti di Diritto costituzionale 2 - Parte II (24 marzo/7 aprile 2016) - prof. Consolo G.

La revisione costituzionale

Il procedimento legislativo

Le norme sul procedimento legislativo sono tra le più innovative del quadro costituzionale vigente. La composizione della Camera dei Deputati rimane identica, mentre cambia la composizione del Senato della Repubblica. I senatori rimangono senza vincolo di mandato, sia deputati che senatori continuano ad avere le garanzie di cui all’art. 68 Cost., cioè insindacabilità e inviolabilità. Cambia, in Senato, non solo la composizione ma anche la natura dell'essere senatori. L’art. 55 Cost., come revisionato dal disegno di legge, mantiene l'idea che il deputato rappresenta la nazione, mentre il Senato, collettivamente inteso, rappresenta le istituzioni territoriali. Cambia quindi la missione del senatore.

Le modifiche al procedimento legislativo

La norma cardine del procedimento legislativo è l’art. 70 Cost. L’art. 70 Cost. è stato spesso letto come una mera ripetizione dell’art. 55 Cost. ora vigente. L’art. 55 Cost. vigente reca, al comma 1: «Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica» e, al comma 2: «Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione». L’art. 70 Cost. vigente aggiunge poco: «La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere». Collettivamente vuol dire che non è possibile l’approvazione di una legge che non sia approvata nello stesso testo da Camera e Senato. Non esiste alcuna differenziazione nel ruolo di ciascuna Camera nella Costituzione vigente. Il bicameralismo legislativo è assolutamente simmetrico, tanto da essere definito bicameralismo perfetto.

Nella prospettiva di una revisione costituzionale che invece cambia drasticamente la composizione e il ruolo di una Camera, altrettanto cambia l’equilibrio tra le due Camere. Nella Costituzione vigente, il procedimento legislativo è unico e le due Camere agiscono collettivamente. Ai sensi dell’art. 64, comma 2, Cost., ciascuna Camera adotta il proprio regolamento, per cui ci potrebbero essere differenze rispetto alle modalità di organizzazione del lavoro legislativo. Per es. è il caso degli astenuti, che rispetto alla valutazione dei numeri sono regolati in maniera diversa nelle due Camere. Queste differenziazioni non inficiano la natura collettiva del procedimento legislativo.

Nel progetto di revisione questo cambia: abbiamo dei procedimenti differenziati a seconda della materia affrontata e cambia il ruolo delle due Camere. L’art. 70 Cost. come modificato dal disegno di legge di revisione costituzionale, sarebbe molto più lungo. Comma 1: «La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, e soltanto per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui all’articolo 71, per le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, per quella che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di senatore di cui all’articolo 65, primo comma, e per le leggi di cui agli articoli 57, sesto comma, 80, secondo periodo, 114, terzo comma, 116, terzo comma, 117, quinto e nono comma, 119, sesto comma, 120, secondo comma, 122, primo comma, e 132, secondo comma. Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma»; comma 2: «Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati»; comma 3: «Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva. Qualora il Senato della Repubblica non disponga di procedere all’esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere promulgata»; comma 4: «L’esame del Senato della Repubblica per le leggi che danno attuazione all’articolo 117, quarto comma, è disposto nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione. Per i medesimi disegni di legge, la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti»; comma 5: «I disegni di legge di cui all’articolo 81, quarto comma, approvati dalla Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato della Repubblica, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione»; comma 6: «I Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti»; comma 7: «Il Senato della Repubblica può, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati».

Tipi di procedimenti legislativi

• Procedimento legislativo bicamerale: descritto dall’art. 70, comma 1, Cost. come modificato dal disegno di legge di revisione costituzionale. Rimane qui l’avverbio collettivamente per i procedimenti previsti in questo comma 1. Qui l’opinione del Senato non può essere ignorata e Camera e Senato sono assolutamente sullo stesso piano.
• Procedimento legislativo monocamerale: descritto dall’art. 70, commi 2-5, Cost. come modificato dal disegno di legge di revisione costituzionale. Questi commi vedono una netta prevalenza della Camera sul Senato, tanto che è sempre possibile per la Camera affermare la propria decisione anche dinanzi a un diniego o a un’opinione diversa espressa esplicitamente dal Senato. Non sono procedimenti monocamerali in senso proprio, perché il Senato comunque può esprimere un’opinione, ma la Camera può decidere anche in difformità da quello che vuole il Senato.

Procedimenti bicamerali

La differenziazione del ruolo delle Camere ovviamente comporta la differenziazione dei procedimenti legislativi, altrimenti non avrebbe avuto senso la revisione costituzionale. Se il bicameralismo è differenziato, necessariamente avremo procedimenti legislativi diversi. È così in tutti i bicameralismi differenziati. Il Congresso degli Stati Uniti ha un bicameralismo perfetto, nonostante le Camere siano composte diversamente.

All’art. 70, comma 1, Cost. come modificato dal disegno di legge, il riparto per materie viene utilizzato per indicare il riparto delle materie tra procedimenti legislativi diversi. C’è un’elencazione tassativa delle materie (tutte queste materie e solo queste) all’interno delle quali il procedimento legislativo deve essere bicamerale. Sono materie tendenzialmente ordinamentali per le quali si richiede che il Senato agisca in materia assolutamente paritaria con la Camera. Peraltro rimane integrale il meccanismo della navette, cioè quel meccanismo per cui una camera approva e poi il disegno di legge viene inviato all’altra camera e così via finché entrambe le Camere non approvano lo stesso testo. Nelle materie tassativamente indicate nell’art. 70, comma 1, Cost. come modificato dal disegno di legge di revisione costituzionale, il procedimento è esattamente identico al procedimento attuale.

Quali sono invece gli elementi di differenziazione? Dopo aver fatto l’elencazione degli oggetti rispetto ai quali è richiesta la decisione collettiva delle due Camere, lo stesso comma 1 dice: «Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma». Si trova qui un ricettacolo di problemi relativi alla normazione sulla normazione che si porta avanti da decenni in dottrina. Se una legge che ha quell’oggetto e che interviene espressamente ad abrogare una norma approvata secondo quel procedimento, essa stessa dovrà necessariamente seguire quel procedimento. Quelle ultime parole («da leggi approvate a norma del presente comma») non vogliono dire assolutamente nulla. «Solo in forma espressa», cioè attraverso il meccanismo della novella, ossia un atto-fonte che interviene non soltanto a disciplinare un determinato ambito, ma a disciplinare un determinato ambito già disciplinato e che non interviene ad abrogare quella disciplina già esistente per incompatibilità, ma si preoccupa di sostituire le disposizioni. La differenza tra disposizione e norma è che la disposizione è l’enunciato testuale che fa parte dell’atto-fonte; la norma l’oggetto dell’interpretazione della disposizione. L’abrogazione opera tra norme: è ad esito dell’interpretazione che può aversi un’abrogazione, cioè una circoscrizione nel tempo dell’efficacia di una norma. L’abrogazione o modifica espressa vuol dire che si va a individuare la disposizione che viene abrogata o sostituita, cioè vuol dire che la nuova disposizione dirà: “l’art. X della legge Y è sostituito come segue/è abrogato”, dunque dalla semplice lettura della novella è di immediata comprensione il rapporto fra la legge previgente e la legge nuova. Questa clausola di abrogazione o deroga soltanto per via espressa si trova molte volte in molte leggi ordinarie. In molti casi si trova una legge che dice che quella stessa legge può essere modificata solo in maniera espressa. Questo problema si chiama autovincolo legislativo, cioè un atto-fonte che qualifica se stesso come modificabile soltanto attraverso la modifica espressa.

Se interviene una fonte pari ordinata a quella che pone l’autovincolo, successiva e che abroga per ridisciplina, non per modifica espressa, che effetto ne è dell’autovincolo? Qual è l’effetto del contrasto tra queste due norme? Esiste un principio generale che è quello della inesauribilità del legislatore. Per via legislativa, l’autovincolo non produce alcun effetto, nel senso che è abrogato o almeno derogato dalla legge successiva posta dall’organo titolare a modificare quella disciplina. Se invece il vincolo di abrogazione espressa è posto da una fonte costituzionale, il problema cambia radicalmente, perché a questo punto, se c’è una legge bicamerale e una legge successiva la abroga in maniera implicita, si avrebbe in teoria illegittimità costituzionale, perché derogando o abrogando in maniera implicito violerebbe il principio di cui all’art. 70, comma 1, secondo periodo, Cost. per cui la modifica delle leggi ex art. 70, comma 1, Cost. deve avvenire soltanto attraverso l’abrogazione espressa. Qui si ha dunque il problema di vincolo costituzionale, posto da una fonte sovraordinata alla legge che viola la clausola di abrogazione espressa.

Problemi interpretativi

Un problema più sofisticato è quello dell’oggetto proprio. Cosa significa oggetto proprio? Da un certo punto di vista potremmo pensare che oggetto proprio vuol dire che c’è una volontà di avere leggi bicamerali esclusivamente omogenee, ossia limitate a una e una soltanto delle materie di cui all’art. comma 1, primo periodo, Cost. cioè ciascuna legge deve selezionare un titolo di competenza di cui all’art. 70, comma 1, primo periodo, Cost. e non può occuparsi di altro. L’oggetto proprio può essere interpretato in due maniere.

• La prima maniera è che non possa occuparsi di altro nel senso che non può occuparsi di materie non ricomprese nell’elenco di cui all’art. 70, comma 1, Cost., perché è un elenco tassativo, per cui non possono esserci, all’interno delle leggi bicamerali di cui all’art. 70, comma 1, Cost., materie non comprese nello stesso art. 70, comma 1, Cost. Partiamo qui dall’idea di includere, dentro le leggi bicamerali, materie non comprese nell’art. 70, comma 1, Cost. Il problema sarebbe quello di avere, in una legge bicamerale, contenuti che sarebbero dovuti essere rientranti in una fonte monocamerale o almeno disponibile per la sola Camera. Includere in una legge bicamerale un oggetto che bicamerale non è sottrarrebbe alla disponibilità della Camera la possibilità di modificare quella parte se il Senato dissente.
• Problema diverso è se possano esserci nella stessa legge più materie tra quelle di cui all’art. 70, comma 1, Cost., per esempio se sia possibile in una stessa legge trattare i casi di incompatibilità con l’ufficio di senatore e la legge elettorale del Senato.

Procedimenti monocamerali

L’art. 70, comma 2, Cost. ci dà una clausola generale e generale, dicendo che le leggi rientranti in materie ulteriori rispetto a quelle di cui all’art. 70, comma 1, Cost. sono approvate dalla Camera. Se finisse così avremmo un vero e proprio monocameralismo. Andando avanti però capiamo che non è esattamente così e cioè che una legge è approvata dalla Camera — per cui il procedimento deve per forza partire dalla Camera, perché il Senato viene investito solo dopo l’approvazione da parte della Camera — e, dopo che la Camera l’ha approvata, il testo è immediatamente trasmesso al Senato, il quale ha dieci giorni per decidere, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, di esaminarlo. Anzitutto, nel procedimento monocamerale l’intervento del Senato è eventuale e su richiesta, cioè il Senato deve attivarsi, attraverso una minoranza dei suoi componenti, e decidere di esaminare il testo e deve farlo in un termine molto breve di dieci giorni, ricordando anche che il Senato, come previsto dalla riforma, sarà basato sul necessario cumulo di mandato, per cui tutti i senatori, tranne quelli nominati dal Presidente della Repubblica, sono o sindaci o consiglieri regionali. Dal momento in cui il Senato decide di esaminare il testo decorrono altri trenta giorni durante i quali il Senato può deliberare proposte di modifica rivolte alla Camera. La Camera, se non sono approvate queste proposte di modifica, si pronuncia in via definitiva, senza particolari maggioranze, cioè può semplicemente dire di no alle proposte di modifica del Senato.

Qualora il Senato non disponga di procedere all’esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare ovvero se decide di modificare il testo ma dopo trenta giorni non approva le richieste di modifiche ovvero quando la Camera, ricevute le proposte di modifica, deliberi in via definitiva — accettandole o respingendole —, la legge può essere promulgata. Nel sistema generale la Camera decide, informa il Senato e il Senato ha dieci giorni per attivarsi e eventualmente trenta giorni per proporre modifiche. In ogni caso è poi la Camera che decide da sola se accettare quelle modifiche o se non accettarle. Se la Camera approva, il Senato si attiva, propone modifiche, la Camera modifica il testo accettando in maniera parziale le modifiche del Senato, a quel punto sembrerebbe corretto che la Camera ritrasmetta al Senato, perché non è detto che il Senato non possa voler dire che senza tutte le modifiche il progetto di legge rimane inaccettabile, proponendo alla Camera di non proseguire. La legge di revisione costituzionale non specifica nulla al riguardo, ma cercando di interpretare il testo in maniera sistematica verrebbe da dire che bisogna vedere. In realtà si potrebbe anche sostenere che, siccome la Camera è titolare del potere di decisione, decide lei e basta, ma sembra più corretto che, visto che il Senato si è attivato e la Camera ha anche ritenuto di accettare alcune delle sue modifiche, la Camera senta di nuovo il parere del Senato prima di concludere.

Vi sono due subprocedimenti da ricondurre ai procedimenti monocamerali, dai quali differiscono un po’. Il procedimento appena visto si applica alla generalità dei casi, che non sono i casi dell’art. 70, comma 1, Cost. e che non sono i casi che stiamo per vedere.

• Il primo di questi due casi particolari è previsto dall’art. 70, comma 4, Cost. e si applica soltanto alle leggi che danno attuazione all’art. 117, comma 4, Cost. nella nuova formulazione: «Su proposta del Governo [quindi solo il Governo può proporre], la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale». L’art. 70, comma 4, Cost. reca: «L’esame del Senato della Repubblica per le leggi che danno attuazione all’articolo 117, quarto comma, è disposto nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione. Per i medesimi disegni di legge, la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti».