Appunti di Diritto costituzionale 2 - Parte I (16 febbraio/22 marzo 2016) - prof. Consolo G.

M.D.A. Diritto costituzionale 2 - Consolo G., Piccirilli G. Esercitazione - 17.03.2016

La revisione costituzionale

Come cambierebbe la struttura del Parlamento alla luce della riforma costituzionale?

Non ci occuperemo del riparto di competenze, che è uno dei due pilastri della riforma, mentre l’altro

pilastro riguarda la divisione del lavoro legislativo tra Camera e Senato. Uno dei grandi temi della riforma

riguarda il fatto che il Senato diventa eletto dai consigli regionali, quindi le competenze del Senato e il

riparto delle competenze sono argomenti importanti.

La composizione del Senato

Il Titolo I della Parte II della Costituzione è composto di due sezioni: Il Parlamento e La funzione

legislativa. Il Parlamento attualmente ha una struttura bicamerale perfetta/simmetrica: Camera dei

Deputati e Senato della Repubblica, entrambi eletti dai cittadini. A seguito di una riforma costituzionale

del 1963 il numero dei deputati e dei senatori è diventato fisso (630 deputati e 315 senatori + 5 senatori a

vita). Alla fine del XX secolo è stata inserita una disposizione relativa ai deputati eletti dalla

circoscrizione estera. Gli italiani che non risiedono in Italia hanno sempre avuto il diritto di votare, ma

con la necessità di tornare in Italia. Ora il voto dei cittadini italiani all’estero può essere esercitato per

corrispondenza. Il cittadino italiano residente in Italia non si può candidare nella circoscrizione estera, per

cui c’è per l’elettorato passivo della circoscrizione estera il vincolo della residenza all’estero. Nonostante

l’Italicum, i 12 deputati che devono essere eletti dalla circoscrizione estera continuano a essere eletti con

un sistema che sostanzialmente è proporzionale con voto di preferenza.

Dal punto di vista della composizione, la Camera dei Deputati non cambia: resta di 630 deputati, resta la

previsione dei 12 deputati eletti all’estero, resta l’elezione diretta al compimento dei 18 anni. L’art. 56

Cost., relativo alla composizione della Camera dei Deputati, non è interessato dal progetto di revisione

costituzionale. Esso recita, al comma 1: «La Camera dei deputati è eletta a suffragio universale e diretto.

Il numero dei deputati è di seicentotrenta, dodici dei quali eletti nella circoscrizione Estero». Il comma 2

prosegue: «Sono eleggibili a deputati tutti gli elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiuto i

venticinque anni di età». Il comma 3 conclude: «La ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni, fatto salvo

il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, si effettua dividendo il numero degli abitanti della

Repubblica, quale risulta dall’ultimo censimento generale della popolazione, per seicentodiciotto e

distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi

e dei più alti resti». Cambia, invece, in maniera molto significativa la composizione del Senato. Il Senato

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diventa fino a 100 membri, di cui 95 sono senatori elettivi e gli ulteriori 5 possono essere nominati dal

Presidente della Repubblica ma non sono più senatori a vita, perché rimangono in carica per sette anni.

L’art. 59, comma 1, Cost. resta identico: «È senatore di diritto e a vita, salvo rinunzia, chi è stato

Presidente della Repubblica». Il nuovo comma 2, come attualmente previsto dalla legge costituzionale di

revisione, recherà: «Il Presidente della Repubblica può nominare senatori cittadini che hanno illustrato la

Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Tali senatori durano in

carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati». Da questo punto di vista c’è, in una delle

disposizioni finali, una norma che coordina l’esistenza dei senatori a vita del presente Senato con quella

di nomina presidenziale di cui all’art. 59, comma 2, come riformato, Cost. Si dice che il numero di cinque

senatori, previsto dal nuovo comma 2, considera anche la permanenza degli attuali senatori a vita.

Attualmente ci sono cinque senatori a vita: Mario Monti, Elena Cattaneo, Renzo Piano, Carlo Rubbia.

Abbiamo poi due senatori di diritto: Carlo Azeglio Ciampi e Giorgio Napolitano. Nell’art. 40 del disegno

di legge costituzionale vi è una disposizione che reca: «Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 59,

primo comma, della Costituzione, i senatori di cui al medesimo articolo 59, secondo comma, come

sostituito dall’articolo 3 della presente legge costituzionale, non possono eccedere, in ogni caso, il numero

complessivo di cinque, tenuto conto della permanenza in carica dei senatori a vita già nominati alla data

di entrata in vigore della presente legge costituzionale. Lo stato e le prerogative dei senatori di diritto e a

vita restano regolati secondo le disposizioni già vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge

costituzionale», per cui, al momento dell’entrata in vigore della disposizione costituzionale, il Presidente

della Repubblica potrà nominare un senatore ex art. 59, comma 2, come riformato, Cost. e poi potrà

nominare gli altri quando ne decadrà uno dei cinque. I senatori di diritto e a vita rimangono. Se passasse

la riforma, il Senato avrebbe 101 membri: 95 elettivi, 4 a vita e 2 di diritto.

Per quanto riguarda i 95 senatori elettivi, essi sono eletti non più dai cittadini. Difatti, l’art. 58 Cost. viene

abrogato dal disegno di legge di riforma. I 95 senatori elettivi sono eletti dai consigli regionali e la

distribuzione di questi 95 seggi dipende dalla popolazione regionale, ma nessuna Regione può avere

meno di due senatori. Trento e Bolzano, a tutela delle minoranze linguistiche, sono considerate due

circoscrizioni separate, quindi funzionano come circoscrizioni distinte, ciascuna delle quali ha due

senatori. Siccome 95 senatori sono molto pochi, cioè meno di un terzo del Senato attuale, ci sono ben

dieci Province o Regioni autonome che eleggeranno soltanto due senatori: Trento e Bolzano, Valle

d’Aosta, Molise, Liguria, Abruzzo, Basilicata, Umbria, Friuli-Venezia Giulia, Marche. Peraltro, qual è

l’elettorato passivo? Possono essere eletti senatori soltanto i membri del Consiglio regionale e, per

ciascuna Regione, deve essere necessariamente eletto un sindaco dei Comuni di quella Regione. Questo

vuol dire che nelle Regioni che eleggono soltanto due senatori, uno dei due sarà membro del Consiglio

regionale e l’altro sindaco. Quindi, dei 95 senatori, 21 sono sindaci e 74 sono consiglieri regionali. In ogni

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caso sia i consiglieri regionali che i sindaci sono eletti dai Consigli regionali. C’è il requisito del doppio

mandato. Prima era un’incompatibilità addirittura inserita in Costituzione. L’indennità (lo stipendio)

viene, a causa del doppio mandato dei senatori, limitata solo ai deputati. Il disegno di legge di revisione

costituzionale si pone in continuità con la scelta dell’apertura alle autonomie territoriali e non solo alle

autonomie regionali.

L’art. 57, comma 2, come riformato, Cost. reca: «I Consigli regionali e i Consigli delle Province

autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i senatori tra i propri componenti

e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori». Questa disposizione

si può interpretare almeno in due modi diversi.

• La prima interpretazione è che l’art. 57, comma 2, come riformato Cost. identifichi un momento

elettorale unico, dove i Consigli regionali votano contestualmente per tutta la delegazione regionale,

per es. in base a una lista mista composta di consiglieri regionali e sindaci della Regione. Si vota con

metodo proporzionale, si fa la proporzione fra i voti ricevuti dalle varie liste e a valle si distribuiscono

i seggi in base ai voti ricevuti.

• La seconda interpretazione intende l’art. 57, comma 2, come riformato, Cost. come due momenti

elettorali diversi: uno che riguarda solo i consiglieri regionali da eleggere con metodo proporzionale,

uno che riguarda solo i sindaci.

La conseguenza di seguire uno o l’altro dei due metodi, secondo il secondo metodo il sindaco sarebbe

sempre frutto della maggioranza consiliare e si applicherebbe il metodo proporzionale soltanto ai

consiglieri, oltretutto con un problema non indifferente. Sia che si applichi il metodo proporzionale a tutta

la delegazione sia che si applichi solo ai consiglieri regionali, come si applica il metodo proporzionale a

qualcuno che deve eleggere uno o due senatori? Per es., se il Molise dovesse eleggere i suoi due senatori,

avendo la sua maggioranza in Consiglio regionale e dovendo questo votare, come si fa la proporzione su

due? Se, semplificando, ci fossero solo due partiti in Molise, uno di maggioranza e uno di opposizione,

come si determina il voto? Se il risultato fosse 60% e 40% come si deciderebbe? Se invece applicassimo

il secondo metodo, con due momenti elettorali diversi, non avrebbe senso il metodo proporzionale, perché

almeno nelle Regioni piccole con due senatori si tratterebbe di due elezioni uninominali, come tali

impossibili da svolgere mediante il metodo proporzionale. Le scelte da compiere in sede attuativa rispetto

a questo disposto costituzionale sono fondamentali per capire se il Senato va da una parte o dall’altra.

È più plausibile, per Piccirilli, la seconda interpretazione, ma l’interpretazione maggioritaria è la prima.

Il Senato attuale quando cesserà di esistere? Se la riforma elettorale passasse dalla Camera in seconda

deliberazione e dal referendum, cosa succederà al Senato attuale? Porterà a termine la legislatura, perché

l’art. 41 del disegno di legge di revisione costituzionale dice quali sono le disposizioni che entrano in

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vigore immediatamente e quali sono invece le disposizioni che entrano in vigore al termine dell’attuale

legislatura. Passato il referendum costituzionale e approvata la riforma costituzionale, a ottobre la

legislatura proseguirà, si arriverà alla scadenza naturale del 2018 o finirà prima e quando verrà rinnovato

il Parlamento si voterà solo per la Camera dei Deputati con la legge n. 52 /2015 (c.d. Italicum) mentre per

il Senato serve una legge elettorale, prevista dall’art. 57, comma 6, come riformato, Cost.: «Con legge

approvata da entrambe le Camere sono regolate le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei

membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione, in

caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale. I seggi sono attribuiti in ra