Appunti comunicazione pubblica

LA BUROCRAZIA

Una trasformazione avvenuta in passato che ha cambiato il modo di vedere la macchina pubblica si

riferisce alla concezione della burocrazia che è spesso intesa dai cittadini con una connotazione

negativa. Essa nasce per rispondere alle esigenze di una società in continua crescita e con sempre

più bisogni. È una macchina il cui compito dunque è quello di garantire un funzionamento efficace

attraverso la messa a fuoco di attività utili per i cittadini. Tale termine ha una storia molto lunga.

Giddens, Sociologia, 289

Il termine, inventato da Monsieur de Gournay nel 1745, associa la parola bureau (che significa sia

ufficio che scrivania) al termine greco Kratos (dominio, potere).

Burocrazia significa pertanto governo dei funzionari.

Il romanziere francese Balsac nell'ottocento definiva la burocrazia “un potere gigantesco in mano a

dei pigmei”. Questo significato, prevalentemente negativo è arrivato fino ai giorni nostri, dove la

burocrazia è spesso associata all'inefficienza e allo spreco. Secondo questa concezione, la

burocrazia tende a crescere non perché i funzionari si occupano di compiti che prima non avevano,

ma perché è necessario che essi si mostrino costantemente occupati. Così vengono creati compiti

dove non ne esistono e la macchina tende a crescere a dismisura, accrescendo i costi per la sua

gestione.

La burocrazia ha bisogno in ogni momento di auto-alimentarsi al fine anche di aumentare i posti di

lavoro; la burocrazia dunque si basa su un insieme di strumenti razionali in grado di creare una

macchina atta a svolgere tutta una serie di compiti. L'autore che ne individua le caratteristiche è

Weber, uno dei padri della sociologia. Per Weber la burocrazia è un tipo ideale.

É necessario dunque definire un funzionamento che deve valere per tutti.

I caratteri distintivi della burocrazia come forma moderna di organizzazione (Weber, 1922)

− divisione stabile e specializzata dei compiti in vista degli scopi che l'organizzazione intende

perseguire stabilita da regole;

− definizione di una precisa struttura gerarchica (di posizioni articolate);

− competenza specializzata per ogni posizione che implica una preparazione adeguata di chi la

occupa (se c'è un tecnico che deve gestire l'audio mal funzionante di un computer presente

in una aula universitaria deve essere competente e deve conoscere come funziona un

computer oltre a conoscerne tutte le componenti. Se metto un tecnico informatico a gestire

la comunicazione e le relazioni con gli studenti non va bene);

− remunerazione in denaro per le mansioni svolte, pagata dall'organizzazione (la logica della

retribuzione ha come presupposto il fatto che se ricevo il giusto per il lavoro svolto sono

meno “comprabile”. La retribuzione varia da paese a paese e da società e società. I

parlamentari italiani sono molto più pagati di quelli di altri paesi ad esempio).

La macchina burocratica è molto complicata: devono essere innanzitutto identificate le mansioni

che devono essere svolte, poi devono essere selezionate le persone adatte a svolgere quel lavoro ed

infine tali persone devono essere rese competenti. Quella della burocrazia è una concezione che

teoricamente dovrebbe mettere tutti sullo stesso livello cercando di eliminare l'arbitrio nelle

risposte, oltre a cercare di togliere o quanto meno ridurre la diseguaglianza.

La burocrazia non è riuscita a fare tutto ciò in quanto si è sviluppata favorendo ambienti che in

teoria avrebbe dovuto contrastare. I problemi che si devono contrastare a volte sono inaspettati e la

flessibilità può aiutare a gestirli. La razionalità non è più assoluta ma limitata e di breve periodo.

Simon, massimo teorico della razionalità limitata, afferma che la realtà è molto complicata e la

nostra capacità di controllarla è molto bassa. Noi non riusciamo a controllarla, “siamo delle

formichine che comminano in mezzo alle dune di sabbia”.

Perché la burocrazia non è efficiente?

1) Merton (1949) e il formalismo burocratico: la struttura burocratica esercita una pressione

costante sui funzionari che perdono capacità di adattamento e tendono a sviluppare una struttura

della personalità che privilegia “una aderenza puntigliosa alle regole formali” spesso a scapito

dell'efficienza.

Le persone non hanno più la capacità di rispondere in modo flessibile alle esigenze in quanto la

burocrazia rende i compiti il più impersonali possibili. L'eccessivo irrigidimento delle regole tende

a produrre infatti una situazione fortemente ingessata: si è in grado di rispondere soltanto ai

problemi che hanno già una determinata configurazione e quindi una risposta pronta (il burocrate

applica le regole e non si interroga sul senso di esse). In realtà però non esistono soluzioni uniche

per i problemi complessi; può capitare che nasca qualcosa di nuovo da un momento all'altro e non si

hanno le regole per gestire tale situazione solamente perché si tratta di un problema nuovo.

2) Crozier (1963) e i giochi di potere: non esistono soluzioni uniche o perfette per i problemi

complessi, ogni incertezza nella regolamentazione di un ruolo organizzativo comporta un potere

discrezionale. La gestione dell'incertezza è fonte di potere.

I giochi di potere creano disallineamenti in quanto il potere è qualcosa che modifica il

funzionamento razionale delle istituzioni.

Anche le istituzioni cercano di rispondere in maniera trasparente.

→ es: Report “trasparenze svedesi”: tutti hanno uguale diritto di accesso; tu giornalista ad esempio

puoi consultare qualsiasi documento in qualsiasi momento, addirittura prima che il documento

venga consegnato al destinatario; gli archivi sono consultabili liberamente).

Crozier dice che mettere a disposizione la propria conoscenza riduce il proprio potere: anche chi

gestisce la macchina burocratica infatti non è disponibile a metterci a disposizioni le chiavi per

decodificarne il funzionamento perché è come se dicesse che lui stesso non serve.

La comunicazione pubblica è un campo inevitabilmente attraversato da tensioni e non è solo un

campo tecnico. La mancanza di trasparenza e il potere discrezionale nell'interpretazione delle

norme e delle regole fa si che molte figure diventino più importanti di altre e noi cittadini non

possiamo farne a meno. Si produce una macchina ridondante rispetto alle esigenze della

popolazione: effetto non voluto del modo in cui funzionano le cose.

3) Blau (1963) e le relazioni informali: se per Weber la burocrazia è soprattutto basata su

relazioni formali, secondo Blau sono le relazioni informali e la violazione delle regole che a volte

permettono di raggiungere maggiore efficienza.

Blau è un sociologo che ha condotto una ricerca nell'ambito della pubblica amministrazione negli

anni '60, analizzando il lavoro di alcuni impiegati dell'ufficio statale. Sostiene che le competenze

formali (le etichette) in realtà producono degli ambienti molto, forse troppo, ingessati per

funzionare bene. La sua è una osservazione partecipante, sul campo.

Se non sono in grado di far qualcosa gli impiegati dovrebbero, in teoria, rivolgersi alle persone

disposte più in alto gerarchicamente per richiedere delle indicazioni su come risolvere il problema.

In realtà questa cosa non succede. Le persone infatti si rivolgono molto più spesso ai loro pari

grado. Si parla quindi di modello orizzontale e non gerarchico. Per funzionare questo ufficio

sviluppa delle relazioni con coloro che gli impiegati si trovano ad aver vicino. Perché questo?

Si cerca di non far vedere al proprio superiore che non si è in grado di risolvere quel problema, per

paura delle possibili ripercussioni e conseguenze.

Per Blau le organizzazioni funzionano solo se c'è flessibilità. I flussi comunicativi quindi non sono

solo rivolti all'esterno ma, per funzionare nei confronti dell'esterno, devono riuscire a svilupparsi

correttamente prima all'interno di ciascuna organizzazione (riconoscimento della valenza della

comunicazione interna).

Lezione 7

La trasparenza

La concezione di trasparenza chiama in causa il concetto di libertà di espressione e l'avere voce in

capitolo. La trasparenza però risolve veramente tutti i problemi?

Nel modello svedese, analizzato in precedenza, la trasparenza è pressoché totale ma non è detto che

una organizzazione simile sia realmente la migliore anche perché, banalmente, il numero degli attori

coinvolti in Svezia per esempio è decisamente minore (9 milioni di abitanti) rispetto all'Italia o altri

paesi europei. Il problema è che le istituzioni spesso non ci consentono di usare le informazioni di

cui dispongono. Nell'ordinamento italiano per esempio c'è il segreto di stato che rappresenta una

tutela della sicurezza e della privacy. Questa tutela può avere vantaggi e svantaggi.

La trasparenza, la visibilità e l'accessibilità rappresentano però sicuramente un buon punto di

partenza per favorire la comunicazione e gli scambi tra le istituzioni e i cittadini.

La trasparenza evoca un vetro: trasparenza non vuol dire assenza di ostacoli.

Mancanza di risorse, frame cognitivi, razionalità limitata → non è intrinsecamente il modello

burocratico a funzionare male, ma è la comunicazione istituzioni – cittadini che porta ad una

sfiducia reciproca. Il livello di sfiducia infatti è bidirezionale. La fiducia è una risorsa scarsa che si

logora con il tempo e che è difficile da ricostruire: tale ambiente logorato amplifica le difficoltà.

Un ruolo fondamentale nelle relazioni tra cittadini e istituzioni viene giocato dai giornali e dal

sistema mediale in generale, ma il punto fondamentale riguarda la rilevanza delle conseguenze in un

contesto piuttosto che in un altro. L'apprendimento dovrebbe essere reciproco, i cittadini

dovrebbero avere più fiducia nelle istituzioni e queste ultime dovrebbero agevolare il loro

funzionamento, innanzitutto accrescendo la loro fiducia nei confronti dei cittadini stessi.

I problemi sociali sono molto complicati e non possono essere previsti in anticipo per cui serve una

struttura più agile, snella, flessibile e meno ingessata. Questi sono aspetti che, purtroppo, nel

modello burocratico ideale non sono compresi. Il modello infatti presuppone che tutti siano

convinti degli obiettivi che si devono perseguire e questo porta dentro le organizzazioni tensioni e

conflitti che sono talmente rilevanti da impedire di perseguire gli stessi obiettivi.

Le relazioni conflittuali non sono solo interne ma anche tra interno e esterno; il conflitto però non è