Analisi delle politiche pubbliche - il ciclo delle politiche pubbliche

Università degli studi di Trento

Analisi delle politiche pubbliche

Di Luigi Badolati iscritto al corso di laurea specialistica in Metodologia e Organizzazione del Servizio Sociale per l’esame di Analisi delle politiche pubbliche Prof. Gaspare Nevola.

Appunti di analisi delle politiche pubbliche

A.A. 2007/08

Introduzione

Il corso è rivolto all’analisi delle politiche pubbliche in ambito internazionale considerato che il corso normale consideri lo statual-nazionale cioè le politiche in ambito territoriale. L’approccio multidisciplinare considera sia la scienza politica che la sociologia economica. Gli autori collocano questa scienza dal punto di vista sovra nazionale individuando 2 filoni:

• Politics: agire politico proveniente dal conflitto elettorale
• Policy: tipicamente politiche pubbliche, legato alla globalizzazione che ha indotto alcuni autori a definire la global public policy

Tesi degli autori:

• Susan Strange: l’Unione Europea diventa proponitore rispetto allo stato allocatore
• Gaspare Nevola: lo Stato si rafforza
• Sharpf: si avvicina alla tesi del professore

Cenni storici

1648: La pace di Westfalia pone fine alla guerra dei 30 anni e segue il riconoscimento dello Stato-nazione, intesa come unità politica dotata di sovranità propria. Si affermano i seguenti principi:

• Non ingerenza: nessuno ha diritto di intervenire negli affari altrui
• Sistema stato-centrico: l’istituzione centrale è lo Stato, seguono famiglia e mercato

1789: La rivoluzione francese simbolicamente racchiude quella americana (anche quella inglese) che segna la distruzione dell’ancient regime e crea le basi della democrazia rappresentativa. Si affermano i seguenti principi:

• Legittimità (nello Stato tradizionale trascende dal divino, mentre in quello moderno discende dal monarca): la base di ogni decisione appartiene al popolo (le decisioni non solo sono assunte ma anche giustificate)
• Democratizzazione: il potere è la condizione delle decisioni senza legittimità, mentre l’autorità è il potere trasformato in autorità grazie alla legittimità.

1989: Il crollo del muro di Berlino sancisce la fine del mondo separato in due blocchi: il modello capitalista liberista resta unico e la conquista della democrazia perde questo sfidante. Secondo Linz la democrazia diventa l’unico modello su cui organizzare i sistemi di tutti i paesi. Secondo Fukuyama (scrive “La fine della Storia” perché manca la dialettica) il mondo si sta “omogeneizzando” vale a dire che non ci può essere più uno sviluppo storico bensì una variazione su un unico tema. A partire da questa data si afferma un fenomeno di crescente integrazione multidimensionale: sebbene esistano ancora gli stati-nazione, questi si assottigliano sempre di più.

1993: Il trattato di Maastricht riconosce la liberalizzazione dei mercati (la costituzione europea che è stata bocciata in Francia dal referendum perché era un trattato internazionale camuffato da Carta Costituzionale). Agli attori europei sono conferite competenze sempre maggiori in relazione a una serie di affari che prima erano di competenza degli Stati.

2001: Sancisce non la contrapposizione Occidente-Islam, bensì la sfida sulla capacità dello Stato di garantire la propria sicurezza (policies). Ancora una volta lo Stato-nazione si fa carico di offrire, ma non garantire, la sicurezza collettiva (per es. non esistono ancora forze di controllo sociale che non siano controllate dallo Stato). In seguito alla crisi delle compagnie aeree e bancarie in USA sono assunti i primi provvedimenti protezionistici. L’ONU si pone come candidato alternativo allo Stato-nazione come regolatore della politica internazionale. Il trend storico sembra confermare l’indebolimento progressivo dello Stato ma nel 2001 c’è una controtendenza in cui lo Stato riemerge. In realtà c’è un andamento pendolare tra dinamiche omologanti e quelle particolaristiche che dividono il mondo in unità statuali (per es. Francia e Germania hanno superato i parametri di adesione all’euro ma non hanno subito nessun tipo di sanzione dall’UE). In Italia lo Stato è debole e subisce le decisioni altrui (per es. Dal Molin, Alitalia, etc.). Isaia Berlin chiama questa dialettica tra illuminismo e romanticismo vale a dire tra punto di vista universale (cosmopolitismo) e punto di vista differenziato (pluralismo) sancita già dallo Stato moderno.

Capitolo 1. Il ciclo delle politiche pubbliche

Una prima distinzione è fra autoritativo e autoritario. Autoritativo è dotato di autorità (per es. il riconoscimento di legittimità come assenso interno), invece autoritario è chi detiene il potere (per es. il governo). Secondo Robert Dhal e Susan Strange il potere di decidere appartiene a scale politiche e territoriali diverse: Dhal risponde a livello locale, Strange a livello mondiale, in entrambi i casi il potere appartiene a chi è in grado di decidere effettivamente (per es. il potere esecutivo non appartiene al Parlamento bensì alle lobby economiche perché condizionano i processi informali).

Principio di effettualità: il governo può legiferare ma se non è capace di rendere effettive le decisioni, non è un vero governo (per es. il sistema previdenziale vale per tutti i cittadini italiani e l’attore istituzionale reagisce in base alle politiche fiscali).

Attore Politiche istituzionali pubbliche.

Questo meccanismo può sembrare banale ma se prendiamo il caso della politica estera il discorso cambia perché le decisioni ricadono su altri (per es. la guerra in Iraq), non è questo il luogo per discutere se è giusto o sbagliato intervenire perché alcuni irakeni possono essere collaborativi ma resta il fatto che si tratta di un’azione in cui hanno influito attori nazionali e internazionali (per es. ONU).

Domanda. Che cos’è la politica pubblica?

Risposta. È l’insieme delle decisioni che coinvolgono la collettività e che tende a regolare il sistema pubblico.

Le politiche pubbliche hanno tante facce:

• Ha a che vedere con cosa si fa (per es. la legge 328/00 sulla riforma dell’assistenza)
• Ha a che fare con il come si fa (per es. i processi decisionali)
• Ha a che fare col chi (per es. gli attori statuali o privati)
• Ha a che fare col perché (per es. le politiche servono a modificare o a preservare oppure, a metà strada tra i due, a “puntellare” cioè attività di pungolo). Questa dimensione è sottesa ad attori che perseguono interessi di parte.

Secondo Wildawski la politica pubblica è sia un processo che un prodotto, invece secondo Easton consiste in una serie di decisioni e azioni che distribuiscono imperativamente i valori in una data società, in questo senso la politica pubblica è una rete di molteplici micro-decisori (per es. il consiglio comunale che vara un regolamento). Secondo Meny e Thoenig le politiche pubbliche sono il prodotto di un’autorità provvista di potere pubblico e di legittimità istituzionale. Una politica pubblica si presenta come un programma di azione di governo ossia un insieme di decisioni prese nell’ambito di una determinata scala spaziale; l’attore pubblico è tale se esercita funzioni di governo su soggetti e spazi definiti (inteso non solo come campo d’interesse ma anche di competenze). Secondo questi autori la politica pubblica è un organo che si occupa della gestione di beni comuni dove l’attore principale è lo Stato.

Domanda. Chi sono gli attori del policy making?

Risposta. Se pensiamo che a che fare con la politica c’è un solo attore pubblico, ma c’è una seconda scuola di pensiero per cui non c’è un solo attore perché al processo decisionale partecipano in molti (per es. i comitati di quartiere), sembra più convincente la scuola policentrica ma si può giungere a una sintesi in cui nella miscellanea di interessi sia lo Stato ad avere un ruolo imperativo, non coercitivo bensì autoritativo.

• Punto di vista monocentrico: C’è un solo attore che decide
• Punto di vista policentrico: Tutti gli attori sono sullo stesso piano

Nel 1971 non si parlava ancora di globalizzazione, invece nel 1995 ce n’erano più di mille titoli in letteratura. La globalizzazione, per Amartya Sen, è un modo diverso per definire il capitalismo perché implica lo sconfinamento di ogni forma di confine (per es. Marx già parlava di mondializzazione per indicare l’aspetto capitalistico della produzione a livello mondiale). Secondo Immanuel Wollestein l’economia mondiale è il progressivo sconfinamento dell’economia.

Capitolo 2. Globalizzazione e interdipendenza

Non c’è intesa sulla globalizzazione anche se è maggiore l’accezione economica intesa sia come economia materiale produzione sia come culturale e valoriale.

Le 3 domande di Reinecke sono:

1. Domanda. La globalizzazione è un fenomeno reale cioè osservabile oppure una retorica cioè un uso di un linguaggio “ad hoc” per un oggetto semplice?
   Risposta. Sì, è reale (per es. il condono fiscale è stato criticato nel Polo ma è stato utilizzato anche dall’Ulivo come ravvedimento operoso)
2. Domanda. È davvero un fenomeno nuovo?
   Risposta. No, perché non nasce nel 1989 bensì nel 1979 in seguito alla politica congiunta Reagan-Tatcher (per es. un fenomeno congiunturale si sviluppa in seguito ad un altro fenomeno contingente). In questo senso si parla di visione determinista per indicare che la globalizzazione va datata prima del 1979 quando i mutamenti tecnologici avevano influito di più (per es. la crescente influenza dei mercati finanziari, l’esplosione demografica e la scala globale del crimine organizzato)
3. Domanda. La globalizzazione è reversibile o irreversibile?
   Risposta. Per Reinecke è reversibile perché è inserito in un contesto culturale e politico che è intriso di freni e ostacoli che sono:
   • Interni: che tendono al protezionismo economico da non confondere col protezionismo Kolbertiano del 1600 (per es. gli interventi pubblici a favore delle piccole aziende contro la concorrenza cinese)
   • Internazionali: sottende alla tesi di Huntington di apertura a forbice delle religioni e allo scontro tra modelli cosmologici opposti fino a giungere al mondo caotico; accanto a Huntington si schiera Barber che in “Jihad vs McWorld” descrive la guerra fra ideologie contrapposte.

Per Reinecke non bisogna confondere la globalizzazione con l’interdipendenza in quanto possiamo intenderla per mezzo di 2 punti di vista:

• Governance: gli stati nazionali prendono le decisioni per allocare le risorse ed operano in modo congiunto cioè cooperando tra essi
• Government: le decisioni sono prese da un attore sovraordinato che non è scontato possa essere lo Stato bensì l’Unione Europea o l’ONU

Domanda. Che differenza c’è tra governance e government?

Risposta. Nella governance ci sono più attori che lavorano di concerto per raggiungere scopi comuni (l’output è internazionale), invece nel government il processo politico è articolato in tutte le sue funzioni alla fine del quale scaturiscono decisioni valide in maniera imperativa per tutti i partecipanti (l’output è infranazionale). Per es. i vari G7-G8 non servono a decidere un bel niente se non altro per riconoscere...