Schemi e appunto della Durata eccessiva dei procedimenti civili in Italia

PROCEDIMENTI CIVILI IN ITALIA: OFFERTA, DOMANDA

O RITO?

La giustizia civile italiana è in crisi, sebbene negli ultimi quindici anni ci sia

stato un ampio processo di riforma diretto a migliorare le regole processuali,

ampliare la disponibilità di risorse umane e la ridistribuire la presenza degli

uffici giudiziari sul territorio.

Comunque ciò non è stato sufficiente, e l’attuale situazione è stata oggetto di

analisi di taglio economico, organizzativo e di una estesa letteratura giuridica.

L’analisi è organizzata intorno a 3 categorie di fattori che potrebbero aver

inciso negativamente:

- Carenza nell’offerta

- Eccesso di domanda

- Inadeguatezza delle regole processuali

I risultati suggeriscono ad esempio che i contenziosi sono elevatissimi nel

numero a causa della scarsa chiarezza delle disposizioni, della variabilità degli

orientamenti giurisprudenziali e dell’eccessivo numero di avvocati. L’ analisi

risente delle scarse informazioni di carattere comparativo (dovuto al fatto che

gli ordinamenti giudiziari sono molto diversi fra loro) e alla mancanza di

informazioni accurate e affidabili circa il nostro sistema giudiziario.

1. ENFORCEMENT ed efficienza economica; l’Italia nel confronto

internazionale

C’è una stretta relazione fra l norme giuridiche e gli agenti economici: esse

infatti qualificano e proteggono il diritto di proprietà, e disciplinano le condizioni

per lo scambio dei diritti.

qualità

La del sistema giudiziario può essere valutata sotto diversi aspetti: la

durata e la qualità dei giudizi, l’efficienza e le possibilità di accesso alla

giustizia per i cittadini. Misurare questi elementi risulta complesso sia nel

nostro sistema, sia se volessimo confrontare l’ordinamento italiano con quello

di altri Stati per difficoltà metodologiche e mancanza dei dati.

Ci si concentra sulla durata dei giudizi.

Nel confronto internazionale, secondo il Rapporto CEPEJ l’Italia è a un livello

molto basso. Infatti tra i dieci paesi che hanno fornito informazioni sulla durata

media dei procedimenti civili, l’Italia nel 2004 presenta i tempi più lunghi (idem

nelle cause di lavoro). Nell’analisi dei dati però bisogna considerare che solo

alcuni paesi forniscono informazioni circa la durata dei procedimenti civili e che

i metodi di calcolo e gli insiemi considerati (ad esempio il concetto di causa

civile) differiscono fra loro.

Per la Banca Mondiale, i tempi della giustizia in Italia sono superiori a quelli di

tutte le economie avanzate (circa 1210 giorni per risolvere una controversia

commerciale in Italia).

I dati statistici in Italia rendono difficile un’analisi della durata dei

procedimenti . Per quanto concerne la durata effettiva dei procedimenti di

cognizione ( che costituiscono la maggior parte del contenzioso civilistico) i dati

sono disponibili solo fino al 2001 . Dal 2001 questa misura non è stata più

oggetto di rilevazione (dati circa la durata effettiva continuano a essere

disponibili per le cause di lavoro fino al 2005 e per quelle presso la

Cassazione).

A partire dal 2001 usufruiamo solo dell’indicatore della durata stimata non fa

riferimento al periodo di tempo effettivo ma solo per l’appunto stimato e

approssimativo, nel corso del quale la causa rimane nel sistema. Questo

indicatore si riferisce al periodo di tempo necessario affinchè la causa sia

esaurita a prescindere dalla modalità (es sentenza, conciliazione…). È una

stima solo se alcune condizioni sono soddisfatte ( il numero dei procedimenti

pendenti sia stabile, e che il flusso delle cause in entrata e in uscita sia

relativamente simile nel periodo considerato).

Si evince che la durata dei processi dal 1947 a oggi è cresciuta

costantemente. Dati più specifici sono disponibili a partire dal 1990 distinte per

gradi di giudizio e tipologia.

La durata effettiva dei giudizi di primo grado è costantemente cresciuta a

partire dal 1998. La durata stimata è sempre inferiore a quella effettiva, e in

diminuzione a partire dal 2000, ma poi nuovamente cresciuta. La riduzione non

è imputabile a un’effettiva diminuzione dei tempi, bensì a distorsioni tipiche

della formula di calcolo.

Per il grado di appello, la durata (stimata ed effettiva) è in diminuzione, anche

se a partire dal 2001 si registra un aumento.

La durata del giudizio in Cassazione (per cui abbiamo dei dati di durata

effettiva solo dal 2001) è cresciuta dal 1998.

Complessivamente la durata del procedimento ordinario di cognizione è

aumentata ed è particolarmente elevate. Nel saggio ci si sofferma su due dei

fattori riconducibili al fenomeno: offerta (carente) e domanda (eccessiva) e sul

perché le riforme intervenute siano state inefficaci.

2. L’Offerta di giustizia

Attraverso l’analisi sull’offerta di giustizia può verificarsi se l’eccessiva durata

dei processi civili in Italia dipenda dall’inadeguatezza delle risorse (materiali e

umane ) , da una inefficiente collocazione .

Non si segnala una significativa carenza di risorse. Ciò sembra suggerire che il

problema è da rintracciarsi nell’inefficiente allocazione delle risorse.

In primis il numero dei procedimenti conclusi per Euro speso è in Italia inferiore

rispetto a quello degli altri paesi considerati tranne la Svezia.

Inoltre possiamo svolgere un confronto fra i Tribunali e Corti d’Appello in

Italia che mostra l’esistenza di un’elevata differenza circa la produttività sia

degli uffici giudiziari sia dei singoli giudici.

Le inefficienze possono derivare dalla dimensione dei tribunali. Infatti in

Italia la maggior parte die tribunali ha attualmente meno di 20 giudici (mentre

l’ideale sarebbe avere un numero compreso fra i 20 e i 40 giudici ). Ulteriore

problema è l’organizzazione interna e il modo in cui si svolge il processo

(attraverso documentazione cartacea. A tal proposito è stata svolta una ricerca

sperimentale presso il tribunale di Milano relativa al decreto ingiuntivo

mediante procedura telematica. Ed è stata riscontrata la diminuzione della

procedura telematica,

durata del procedimento se si adotta la circa 12 giorni,

contro i 71 giorni della procedura cartacea). Inoltre sarebbe positiva, circa

dell’“ufficio per il processo”.

l’organizzazione interna dei tribunali, l’istituzione

2.1 Gli incentivi ai giudici

I giudici nel loro agire sono mossi Da fattori motivazionali come le prospettive

di carriera e il prestigio professionale. Il giudice ha interesse a manifestare

la propria abilità e competenza per le ricadute positive che una reputazione

molto buona produce sulle prospettive di carriera e di prestigio.

Una struttura di incentivi corretta dovrebbe misurare il prestigio e le

prospettive di carriera tenendo conto della ragionevole durata dei processi,

della qualità del servizio reso , accuratezza e imparzialità.

Mentre la durata e il numero di decisioni sono facilmente misurabili, invece

misurare la qualità è più complesso. Quindi mentre è teoricamente più

semplice incentivare il giudice circa il raggiungimento di obiettivi temporali

(decidi in tempi più stringenti) , è più difficile incentivarlo sulla dimensione

qualitativa (ad esempio per il giudice sarà più conveniente essere più rapido in

fase decisionale impegnandosi di meno, piuttosto che essere più attento nella

fase istruttoria e conseguentemente dedicare meno tempo alla decisoria ).

impugnazioni

Le caratterizzano il nostro e gli altri ordinamenti. Esse

permettono ex post di correggere degli errori, ed ex ante di ridurne la

frequenza. indicatore della qualità

Il tasso di reversal è un dell’operato del giudice. Il

tasso di reversal consiste nella percentuale di sentenze emesse che viene

riformata o annullata nei successivi gradi di giudizio. Esso agisce come

incentivo a una maggiore qualità dell’operato del giudice.

Un altro indicatore di qualità è rappresentato dalla qualità degli atti e

provvedimenti del giudice (sebbene pone problemi nella scelta del criterio

valutativo).

Il numero di citazioni della sentenza da parte di altri giudici o il numero delle

sentenze pubblicate sono indicatori seguiti negli ordinamenti di Common Law e

che non sono facilmente applicabili in quelli di Civil Law a causa della

discrezionalità del giudice. Dare importanza a tali elementi potrebbe indurre il

giudice a perdere tempo nella stesura di sentenze eccessivamente elaborate e

lunghe , oppure a un eccesso di creatività solo per allontanarsi dalla

giurisprudenza consolidata.

Il sistema di progressione di carriera deve prevedere forme di concorrenza.

2.1.1 Gli incentivi monetari e di carriera in Italia

La disciplina della progressione di carriera dei magistrati è stata

regime pre-

recentemente modificata in Italia con la riforma Mastella. Il

riforma sistema a ruoli aperti).

si basava su due livelli: qualifiche e funzioni (c.d.

Il riconoscimento della qualifica conferiva in astratto la possibilità di ricoprire le

funzioni corrispondenti e il diritto di beneficiare del relativo trattamento

economico. Il CSM deliberava al raggiungimento dell’anzianità salvo demerito.

Quindi conferita la qualifica concretamente si andava a ricoprire il posto se

esso era vacante. ll CSM doveva scegliere fra più candidati e la

valutazione doveva essere basata su un giudizio globale dell’attività del

magistrato.

Fu introdotto il sistema a ruoli aperti perché si pensava così a aderire ai principi

di rango costituzionale di cui agli art. 107 Cost (i magistrati si distinguono solo

per le funzioni) e art 101 Cost (i giudici sono soggetti solo alla legge).

Il sistema realizzava una progressione automatica scandita esclusivamente

dall’anzianità. Bastava aver accumulato 28anni di anzianità di servizio per

raggiungere il vertice della carriera.

Tale sistema non prevedeva simili negli ordinamenti degli altri paesi europei.

2.1.2 Gli incentivi reputazionali: effetti sulla qualità e durata delle

decisioni

Sono importanti da considerare anche gli incentivi legati al desiderio del

giudice di accrescere il proprio prestigio professionale e di acquisire una

reputazione.

Sebbene manchino delle statistiche e dati certi a riguardo, possiamo dire che il

prestigio professionale è un fattore motivazionale per i nostri giudici,

soprattutto per quello che godono di una maggiore visibilità.

Infatti secondo un’indagine che tiene conto del decennio dal 1993 al 2003, il

totale degli incarichi extragiudiziari del periodo &egr