Schemi e appunti Diritto amministrativo

8. IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO E LA SUA EFFICACIA

L’efficacia teoria generale dell’efficacia degli atti giuridici.

1. del provvedimento e la

L’efficacia di un atto giuridico indica la sua idoneità a produrre effetti giuridici e allo

stesso tempo le conseguenze che ne derivano.

L’efficacia dell'atto si verifica per regola nel momento in cui esso si perfeziona, cioè quando si

verificano le circostanze previste perché quel determinato atto produca i suoi effetti: inoltre, esso deve

essere riconoscibile come atto di quel tipo specifico.

Il profilo dell’efficacia è separato da quello della validità: in D.A. acquista più significato perché la

fattispecie tipica di esercizio del potere consta di una serie di atti (il procedimento) che culmina in un

atto terminale che definisce la fattispecie stessa e ne produce gli effetti (atto ad efficacia esterna). La

richiede l’intero

validità compimento in tutti i suoi passaggi della vicenda procedimentale, mentre

l’efficacia è collegata al solo provvedimento.

Anche se invalido perché privo di alcuni suoi presupposti procedimentali, è efficace, per cui

dire che l’efficacia

possiamo indica un rapporto di condizionalità tra un fatto ed un effetto.

tipi di efficacia giuridica

Si distinguono tre in teoria generale:

Efficacia costitutiva: si estrinseca in trasformazioni giuridiche in senso tecnico, distinte

e dell’estinzione

nelle figure della costituzione, della modificazione di situazioni giuridiche.

Efficacia dichiarativa: dà luogo a svolgimenti interni di situazioni giuridiche lasciandone

intatto il contenuto strutturale e sostanziale. Di essa se ne distinguono tre figure:

l’atto , pur non producendo alcun effetto in ordine all’esistenza della

Rafforzamento:

-

situazione, produce un mutamento della situazione giuridica di tipo rafforzativo.

Un esempio sono gli atti di iscrizione dei beni pubblici negli elenchi che producono in capo alla

P.A. attribuzioni in ordine alla loro gestione.

l’effetto

Specificazione:

- consiste nella semplice specificazione o determinazione del contenuto della

situazione giuridica. Ciò è necessario nei casi di impossibilità di prevedere in anticipo gli

atteggiamenti che l’interesse giuridico verrà ad assumere nel corso della sua esistenza prima di

giungere alla completa realizzazione.

Un esempio è quello delle obbligazioni pubbliche, cioè quando l’adempimento della P.A.

richiede atti di determinazione e specificazione dei procedimenti di spesa. dell’originaria

Affievolimento:

- opposto al rafforzamento; può essere indicato come la riduzione

efficienza della situazione giuridica.

Un esempio è quello della cancellazione dei beni demaniali dai relativi elenchi.

l’atto

Efficacia preclusiva: ex novo

anziché costituire qualche effetto lo rende incontestabile

nell’ordinamento, se non attraverso rimedi propri e, comunque, immune dalle contestazioni della

disciplina comune.

atti di accertamento

Gli sono un esempio, definiti come quegli atti diretti a rendere giuridicamente

certa una situazione obiettivamente incerta, precludendo ulteriori contestazioni.

l’accertamento ciò che acquista certezza giuridica

Con è la situazione della realtà così come è

stata tradotta nell’atto. Per rimuovere questo valore occorre il procedimento della querela di falso.

Efficacia ed esecuzione:

Il meccanismo dell’efficacia giuridica tende a trasformare i valori in fatti, perché con la

la soddisfazione dell’interesse.

realizzazione del fatto discende

In D.A. questa teorica dell’efficacia assume connotati propri e peculiari in conseguenza del fatto che

gli atti amministrativi sono atti di esercizio del potere. E il potere, come capacità giuridica speciale, è

dalla legge all’autorità

attribuito amministrativa, perché curi determinati interessi della collettività. 63

Dietro gli effetti giuridici prodotti, quindi, ci sono interessi da curare doverosamente, in quanto

fissano un valore nel concreto: ciò comporta che in determinati casi la P.A. ha il potere di portare a

realizzazione, anche coattivamente, il contenuto dispositivo degli atti amministrativi.

L’efficacia si produce nel tempo e nello spazio secondo modalità differenziate:

EFFICACIA NEL TEMPO: rileva nella fissazione del momento in cui gli effetti si producono o in

cui iniziano a prodursi. Quindi, è possibile distinguere:

Atti ad efficacia istantanea:

- in essi gli effetti si producono in un determinato momento, che poi

l’efficacia dell’atto

rappresenta anche il momento in cui si esaurisce;

Atti ad efficacia permanente o durevole:

- in essi gli effetti iniziano a prodursi in un dato

momento e si prolungano nel tempo in modo permanente o fino ad un altro momento.

Qui, il tempo opera non solo come momento ma anche come durata.

Il momento in cui gli effetti si producono, o iniziano a prodursi, coincide di regola con il momento

del perfezionamento dell’atto giuridico, che rappresenta un problema di interpretazione.

Tuttavia, la coincidenza di questi momenti negli atti ad efficacia durevole non sempre si verifica.

non c’è:

In D.A. spesso infatti, si verifica in tre differenti ordini di casi, nei quali si pone

relazione giuridica tra perfezionamento ed efficacia:

diversamente la

Atti recettizi: diventano efficaci nel momento in cui pervengono alla conoscenza del destinatario e, a

volte, è richiesta una vera e propria manifestazione di volontà del destinatario (accettazione). Da

dell’atto.

quel momento si producono o iniziano a prodursi gli effetti

L’art. 21-bis L.p.a. individua la categoria degli atti recettizi in tutti quelli limitativi della sfera

giuridica dei destinatari, a carattere ablatorio. Questi atti devono essere comunicati ai destinatari

affinché acquistino efficacia. La comunicazione avviene direttamente alla persona interessata o, in

caso di irreperibilità, seguendo le modalità di notifica.

Ci sono:

Atti la cui efficacia è sottoposta a termine iniziale o a condizione sospensiva:

dall’atto o

Termine iniziale:

- indica un momento temporale predeterminato dalla legge dal quale gli

E’ un fatto certo

effetti si producono. ma posposto nel tempo rispetto al momento del

dell’atto.

perfezionamento Il termine non opera retroattivamente.

Condizione:

- indica un fatto, naturale o umano, futuro e incerto, possibile e diverso da un mero

gli effetti dell’atto.

fatto temporale, al verificarsi del quale si producono

La condizione opera retroattivamente, salve eccezioni: ciò significa che, una volta avveratosi il fatto

ex tunc,

dedotto in condizione sospensiva, l’efficacia opera dal momento del perfezionamento

dell’atto stesso.

Possiamo avere Atti sottoposti a procedimenti di controllo preventivo: specie di condizione

sospensiva propria del

D.A. Nei casi previsti dalla legge, alcune categorie di atti amministrativi una volta perfezionatisi sono

acclara se l’atto

soggetti ad un successivo procedimento nel quale un organo, come la Corte dei Conti,

è legittimo. Se il procedimento ha esito positivo, cioè la condizione sospensiva si avvera, l’atto

In caso contrario, l’atto

ex tunc.

acquista efficacia non diviene efficace e in determinati casi viene

annullato. 64

del perfezionamento dell’atto,

La regola, che la produzione degli effetti decorre dal momento

retroattività [ si intende l’applicazione degli effetti all’indietro

solleva il problema della

nel tempo nei rapporti verificatosi prima dell’emanazione]:

atto retroattivo è quello che, per legge o per sua propria natura, produce effetti retrotratti

nel tempo. Ci sono categorie di atti che sono retroattivi per natura, come i procedimenti di secondo

grado di annullamento.

Al di là di tali casi, la possibilità, che vengano fissati dai singoli provvedimenti termini retroattivi di

tant’è che

efficacia, incontra molti limiti, non è ammessa rispetto ai provvedimenti ablatori.

in concreto dell’efficacia

Altro problema è quello dei limiti sussistenti in fatto per l’operatività

retroattiva di determinati atti, laddove si va a scontrare con effetti già prodotti.

Sul punto operano due principi di carattere generale:

factum infectum fieri nequit

- (l‘irresistibile forza del fatto compiuto avverso la sua rimozione): si

danno dei fatti in D.A. il cui stesso esistere risponde a un interesse pubblico preminente tale da non

consentirne la rimozione una volta prodottisi: una strada, una volta che sia stata aperta al pubblico,

non può essere rimuovibile dalla sua destinazione per fatti di diritto comune.

principio di buona fede o di affidamento:

- in D.A. ha una portata assai ampia, sì da far presumere la

sussistenza della buona fede in ogni soggetto che ha dato esecuzione ad atti della P.A.: al soggetto in

l’annullamento

buona fede non può essere opposto al fine di rimuovere gli effetti favorevoli che si sono

Quindi l’impiegato,

prodottisi nei suoi confronti. nominato in servizio con atto illegittimo che viene

successivamente annullato, ha diritto al recepimento degli stipendi per il servizio prestato.

La retroattività dell’atto di annullamento trova un limite di operatività insuperabile e deve essere

sostituito con strumenti alternativi,quali il risarcimento del danno.

L’operatività in concreto di questi limiti alla retroattività reale dà luogo alla retroattività obbligatoria:

una sua manifestazione tipica nel D.A. si ha in tutti i casi in cui la realizzazione in concreto di effetti

retroattivi, come quella che viene ad incidere su situazioni organizzative complesse, richiede

adempimenti procedimentali a loro volta complessi da affidare ad appositi organi straordinari.

EFFICACIA NELLO SPAZIO: rappresenta il problema di capire in che ambito territoriale si

producono gli effetti dell’atto. Qui il problema si pone per gli atti a contenuto generale, che

coinvolgono una serie indeterminata di posizioni soggettive la cui individuazione va fatta tenendo

conto proprio dell’ambito territoriale nel quale l’atto è tenuto a produrre effetti.

limite invalicabile all’efficacia

Per gli enti territoriali, il territorio relativo costituisce dei loro atti.

Saranno nulli quelli che prevedono effetti in ordine a persone o beni dislocati al di fuori del

territorio di competenza. In deroga, ci sono determinate certificazioni amministrative.

Per gli organi dello Stato a competenza territoriale limitata, come le prefetture, vale lo stesso

principio degli enti territoriali