Riassunto esame Giustizia amministrativa, Prof. Rota Francesco, libro consigliato Lezioni di giustizia amministrativa, Travi

Travi Lezioni di

17/11/2025 Giustizia

Amministrativa

vanessa largo

UNISANNIO

CAPITOLO I – NOZIONE E FONDAMENTO In Belgio, dopo una fase iniziale di devoluzione delle

DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA controversie anche nei confronti della pubblica

L’evoluzione del diritto amministrativo è segnata amministrazione al giudice ordinario, è stato

dalla costante ricerca di un equilibrio tra l’esigenza successivamente introdotto un giudice speciale. In

della pubblica amministrazione di disporre di Germania, a seguito della riforma del 1960, la

strumenti adeguati, anche autoritativi, per il giurisdizione amministrativa è configurata come

perseguimento delle finalità pubbliche, e la necessità giurisdizione sui diritti in materia di diritto pubblico,

di garantire il cittadino contro comportamenti esercitata da giudici indipendenti inseriti

arbitrari o sacrifici non necessari. Nello Stato di nell’ordinamento giudiziario. In Italia si è passati da

diritto tale equilibrio è ricercato nel principio di un modello ispirato all’esperienza francese a un

legalità, che subordina l’esercizio del potere sistema di giurisdizione unica nel 1865, per poi

amministrativo a regole predeterminate e comporta giungere, dal 1889, a un assetto duale fondato sulla 1

una significativa riserva al legislatore nella disciplina distinzione tra giudice ordinario e giudice

dell’azione amministrativa. La pubblica amministrativo, con una progressiva tendenza

amministrazione, quale soggetto pubblico, è tenuta all’omogeneità delle garanzie.

ad agire per il perseguimento delle finalità Due sono, in termini generali, le questioni che ogni

dell’ordinamento nel rispetto del diritto e senza ordinamento deve affrontare nella costruzione del

ledere interessi giuridicamente riconosciuti ai proprio sistema di giustizia amministrativa: da un

cittadini; quando ciò non avviene, intervengono gli lato, la specificità della pubblica amministrazione

istituti di giustizia amministrativa, che operano in rispetto agli altri soggetti dell’ordinamento;

via successiva e rimediale, assicurando tutela dall’altro, l’esigenza di assicurare una tutela effettiva

laddove il diritto sostanziale sia stato violato. anche nei confronti dell’autorità pubblica. La

Con l’espressione giustizia amministrativa si concezione della pubblica amministrazione come

designano istituti, non tutti necessariamente soggetto speciale si sviluppa in Francia nel contesto

giurisdizionali, diretti a garantire la tutela del del principio della separazione dei poteri, inteso, alla

cittadino nei confronti dell’attività amministrativa fine del XVIII secolo, come distinzione rigorosa tra

già svolta. Essi disciplinano la reazione avverso un funzione amministrativa e funzione giurisdizionale.

atto o un comportamento amministrativo lesivo e si I decreti del 22 dicembre 1789 e del 16 agosto 1790

distinguono dagli strumenti di partecipazione al affermarono che i giudici non potessero interferire

procedimento, quali le memorie presentate ai sensi sull’attività amministrativa né citare gli

dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990, che operano in amministratori per fatti connessi all’esercizio delle

una fase preventiva e sono funzionali al corretto loro funzioni. Tale assetto non comportò, tuttavia, un

esercizio della funzione amministrativa, non alla diniego assoluto di tutela, poiché fu riconosciuto il

rimozione di un vizio già perfezionato. In questa rimedio del ricorso gerarchico e si affermò la

prospettiva, parte della dottrina ha evidenziato il responsabilità dell’amministrazione nei confronti

rapporto tra giustizia amministrativa e controlli dell’assemblea legislativa.

sull’attività amministrativa: entrambi intervengono Il Consiglio di Stato francese operò inizialmente

su un’azione già conclusa e ne verificano la quale organo consultivo del Governo; in materia di

legittimità o, in taluni casi, l’opportunità. La ricorsi, esprimeva un parere che veniva formalmente

differenza risiede nel fatto che i controlli perseguono recepito dal Capo dello Stato. Con il decreto del 1806

un interesse oggettivo alla conformità dell’azione fu istituita al suo interno una commissione del

amministrativa al diritto o a criteri di efficienza, contenzioso incaricata di istruire i ricorsi contro atti

mentre gli istituti di giustizia amministrativa sono delle autorità amministrative centrali e locali,

attivati su iniziativa del cittadino e sono diretti alla composta da consiglieri privi di funzioni di

tutela di un interesse individuale qualificato, che amministrazione attiva, a garanzia di imparzialità.

condiziona lo svolgimento e l’esito del procedimento Nel 1872 si affermò il principio della giustizia

di riesame. delegata, riconoscendo formalmente al Consiglio di

Nel nostro ordinamento la giustizia amministrativa Stato la competenza a decidere i ricorsi senza

si caratterizza per una sua separatezza rispetto agli necessità dell’intervento del Capo dello Stato. In tal

strumenti ordinari di tutela dei diritti nei rapporti tra modo si consolidò un organo dotato dei caratteri

soggetti equiordinati. Tale separatezza, pur comune della giurisdizione, pur distinto dall’ordine

a diversi sistemi continentali, assume configurazioni giudiziario ordinario e non inserito nel relativo

differenti. In Francia si è affermato un sistema di sistema di garanzie.

contenzioso amministrativo nel quale le controversie L’esperienza francese mostra come la nascita di una

tra cittadino e amministrazione sono in larga misura giurisdizione amministrativa sia strettamente

sottratte al giudice ordinario e devolute a un giudice connessa alla necessità di conciliare il principio di

speciale, collocato nell’ambito del potere esecutivo. separazione dei poteri con l’esigenza di assicurare un

controllo di legittimità sugli atti ulteriori controversie era competente il giudice

dell’amministrazione. In questa prospettiva, la ordinario. Il sistema favoriva l’insorgere di conflitti

giustizia amministrativa non rappresenta una positivi e negativi di competenza tra autorità di

negazione del principio di separazione, ma una sua ordini diversi. La legge del 20 novembre 1859

specifica declinazione, che consente il sindacato di disciplinò la soluzione di tali conflitti, attribuendone

legittimità sugli atti amministrativi attraverso un la decisione al re, previo parere del Consiglio di

giudice distinto da quello ordinario, garantendo al Stato, con la possibilità per il rappresentante del

contempo la tutela del cittadino e la funzionalità potere esecutivo di sollevare il conflitto e imporre la

dell’azione amministrativa. sospensione del giudizio. Ai giudici del contenzioso

amministrativo non era riconosciuto un potere

CAPITOLO II – EVOLUZIONE STORICA E generale di annullamento degli atti amministrativi,

STRUTTURA DELLA GIURISDIZIONE ma si ritenevano legittimati a valutarne la nullità o 2

AMMINISTRATIVA inefficacia ai fini della decisione del caso concreto.

L’assetto della giustizia amministrativa italiana trova Il sistema fu oggetto di critiche crescenti, sia per la

le proprie radici nell’ordinamento del Regno di sottrazione al sindacato giurisdizionale di ampi

Sardegna, dal quale l’ordinamento unitario ereditò settori dell’attività amministrativa, sia per la

istituti e criticità, pur in presenza, negli altri Stati mancanza delle garanzie di indipendenza proprie

preunitari, di esperienze significative. In epoca del giudice ordinario. Da un lato si invocava la tutela

napoleonica il modello francese del contenzioso dell’interesse pubblico e la specialità del diritto

amministrativo era stato accolto anche nei territori amministrativo quale giustificazione di un giudice

italiani e, nel Regno di Sardegna, con l’editto del 18 distinto; dall’altro si sosteneva che l’imparzialità

agosto 1831 Carlo Alberto istituì un Consiglio di fosse assicurata soltanto dall’attribuzione delle

Stato con funzioni consultive, articolato in tre controversie al giudice ordinario.

sezioni, prevedendo in taluni casi il carattere Il dibattito culminò nell’approvazione della legge 20

obbligatorio del parere, ad esempio per gli atti aventi marzo 1865, n. 2248, che unificò l’ordinamento

forza di legge, per i regolamenti, per i conflitti tra amministrativo del nuovo Stato. L’allegato D

giurisdizione ordinaria e amministrazione e per il disciplinò il Consiglio di Stato, mantenendone le

bilancio dello Stato. funzioni consultive e attribuendogli competenze

Con il regio editto del 29 ottobre 1847 fu delineato un giurisdizionali speciali in materie quali pensioni,

sistema di contenzioso amministrativo fondato sulla debito pubblico e sequestri di beni ecclesiastici,

distinzione tra controversie riservate nonché il parere obbligatorio su regolamenti generali

all’amministrazione, per le quali era ammesso e sul ricorso straordinario al re, esperibile dopo

soltanto ricorso a un’autorità amministrativa, e l’esaurimento dei rimedi gerarchici. L’allegato E,

controversie di amministrazione contenziosa, all’art. 1, soppresse i giudici ordinari del contenzioso

devolute in primo grado al Consiglio d’Intendenza e amministrativo e attribuì al giudice ordinario la

in secondo grado alla Camera dei Conti, mentre le competenza per tutte le cause relative a diritti civili e

questioni relative alla proprietà restavano attribuite politici, senza eccezioni derivanti dalla qualità

alla giurisdizione ordinaria. La giurisprudenza civile pubblica della parte o dalla natura dell’atto. Le

riconobbe a tali organi carattere giurisdizionale, ma controversie non riconducibili a diritti civili e politici

la loro posizione fu oggetto di contestazioni, specie furono riservate all’autorità amministrativa, con

dopo che lo Statuto Albertino affermò la riserva della possibilità di ricorso gerarchico.

funzione giurisdizionale al giudice ordinario. I In tale sistema si delinearono i limiti esterni della

decreti del 30 ottobre 1859 confermarono il sistema giurisdizione civile, coincidenti con l’ambito delle

del contenzioso amministrativo, articolandolo in controversie attribuite al giudice ordinario, e i limiti

Consigli di Governo quali giudici di primo grado e interni, relativi ai poteri esercitabili nei confronti

nel Consiglio di Stato quale giudice di secondo dell’amministrazione. Il giudice ordinario poteva

grado. sindacare la legittimità dell’atto ma non annullarlo,

In tale assetto non ogni attività amministrativa era revocarlo o modificarlo, potendo soltanto

soggetta a sindacato giurisdizionale, essendo esclusa disapplicarlo ai fini della decisione, con effetti

l’amministrazione economica, vale a dire l’attività limitati al caso concreto. L’amministrazione era

non disciplinata da norme o rimessa a valutazioni tenuta a conformarsi al giudicato, ma mancava uno

discrezionali o tecniche, rispetto alla quale restavano strumento coercitivo idoneo a garantirne

esperibili soltanto ricorsi gerarchici. In alcune l’esecuzione. Si affermò così una tutela fondata sulla

materie specifiche la tutela era affidata ai giudici del distinzione tra diritti soggettivi, devoluti al giudice

contenzioso amministrativo, mentre in altre a giudici ordinario, e altre posizioni soggettive, percepite

speciali, come la Corte dei Conti in materia contabile come interessi, prive di una tutela giurisdizionale

o lo stesso Consiglio di Stato per le pensioni; per le piena.

Nei primi anni successivi emersero le criticità del 1865, istituì presso il Consiglio di Stato una Sezione

sistema: la disciplina sul contraddittorio IV destinata alla “giustizia amministrativa” e le

amministrativo non trovò applicazione effettiva e attribuì una competenza definita, sul piano dei vizi

l’autorità governativa sollevò numerosi conflitti, deducibili e dell’oggetto della tutela, dall’art. 3. La

mentre il Consiglio di Stato propose una lettura Sezione IV venne investita del potere di decidere i

restrittiva dei limiti esterni della giurisdizione civile, ricorsi proposti per incompetenza, eccesso di potere

escludendo la competenza del giudice ordinario in o violazione di legge contro atti e provvedimenti di

presenza di provvedimenti adottati a tutela autorità o corpi amministrativi deliberanti aventi per

dell’interesse pubblico. Tali difficoltà condussero oggetto un interesse di individui o di enti morali

all’adozione della legge 31 marzo 1877, n. 3761, che giuridici, purché non si trattasse di controversie

attribuì alla Corte di Cassazione di Roma la decisione devolute all’autorità giudiziaria né di materie

sui conflitti tra pubblica amministrazione e autorità spettanti a giurisdizioni o attribuzioni contenziose di 3

giudiziaria e sui conflitti di giurisdizione tra giudici corpi o collegi speciali, restando inoltre esclusi i

ordinari e speciali, nonché sui ricorsi avverso le provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio di

sentenze dei giudici speciali per incompetenza o un potere politico. La distinzione tra interessi e diritti

eccesso di potere. La Cassazione decideva a sezioni risultò così ancorata, in via funzionale, alla necessità

unite e, pur introducendo una sede giurisdizionale che la competenza della nuova Sezione non

di controllo, non determinò un mutamento interferisse con quella del giudice ordinario, e la

sostanziale dell’indirizzo restrittivo già affermatosi. tutela degli interessi si realizzò nelle forme

In questo quadro si consolidò l’idea che la tutela del dell’impugnazione del provvedimento, che divenne

cittadino nei confronti dell’amministrazione non al tempo stesso criterio di individuazione della

potesse esaurirsi nella sola disapplicazione dell’atto competenza e punto di raccordo tra attività

illegittimo da parte del giudice ordinario, ma amministrativa e giustizia amministrativa.

richiedesse un sistema capace di garantire un Il ricorso alla Sezione IV produceva l’annullamento

controllo specifico sull’esercizio del potere del provvedimento impugnato e si configurava come

amministrativo, ponendo le basi per le successive tutela successiva, non preventiva, priva di un effetto

evoluzioni del modello duale di giurisdizione. sospensivo automatico, pur essendo riconosciuta la

possibilità, per gravi ragioni e su istanza del

CAPITOLO III – LE FORME DI TUTELA NEL ricorrente, di sospendere l’esecuzione dell’atto o del

SISTEMA DELLA GIUSTIZIA provvedimento. I vizi deducibili erano tassativi:

AMMINISTRATIVA l’incompetenza come difetto dell’elemento

L’esito della riforma del 1865 si rivelò rapidamente soggettivo, cioè insussistenza della competenza a

insoddisfacente perché, pur avendo ricondotto al provvedere in capo all’organo emanante; l’eccesso di

giudice ordinario le controversie in cui si faceva potere come uso gravemente scorretto del potere

questione di diritti, lasciò priva di una tutela incisiva discrezionale in contrasto con principi ritenuti

l’area delle posizioni soggettive che si atteggiavano vincolanti per l’amministrazione, quali

come interessi rispetto all’esercizio di poteri ragionevolezza e imparzialità; la violazione di legge

autoritativi. Si consolidò, nella giurisprudenza sui come contrasto tra elementi del provvedimento o del

conflitti del Consiglio di Stato e della Cassazione, procedimento e una disposizione normativa o altra

l’idea di una tendenziale incompatibilità tra diritto fonte del diritto. La sottrazione degli atti politici al

soggettivo e provvedimento amministrativo: il sindacato della Sezione IV confermava che l’assetto

diritto del cittadino veniva riconosciuto e garantito del 1889 intendeva garantire un controllo di

nei confronti dell’amministrazione soltanto quando legittimità sul potere amministrativo senza

essa agiva iure privatorum, mentre, quando estenderlo alle determinazioni riconducibili a

interveniva un provvedimento espressivo di potere funzioni superiori di governo prive di carattere

pubblico, la posizione del privato risultava legislativo.

normalmente qualificabile come interesse, e la Pur restando incentrata sul sindacato di legittimità,

disapplicazione del provvedimento da parte del la riforma del 1889 non eliminò la riserva alla stessa

giudice ordinario non appariva idonea a colmare il autorità amministrativa, e ai ricorsi gerarchici, del

deficit di tutela. Da qui l’esigenza di un rimedio sindacato sull’opportunità connessa alla

specifico per gli interessi lesi da atti “di imperio”, discrezionalità; tuttavia, in ipotesi particolari, la

affidato a un’autorità dotata di potere di legge attribuì alla Sezione IV un sindacato di merito,

annullamento e quindi collocata fuori dalla logica privo di disciplina puntuale, idoneo a sostituire la

della sola giurisdizione civile delineata dall’allegato decisione amministrativa rappresentata dal

E della legge 20 marzo 1865, n. 2248. provvedimento annullato, e tra tali ipotesi venne

A tale esigenza rispose la legge 31 marzo 1889, n. ricompreso il giudizio di ottemperanza. Si venne così

5992, che, modificando l’allegato D della legge del a delineare uno schema che ricostruiva la tutela del

cittadino secondo una tripartizione: i diritti l’esigenza di definire in modo non agevole i confini

soggettivi attribuiti al giudice ordinario, gli interessi tra interessi e diritti e la necessità, quando le

legittimi devoluti alla Sezione IV e un ambito posizioni risultavano correlate, di instaurare due

dell’attività amministrativa riservato alla stessa giudizi distinti davanti a giudici diversi, con

amministrazione. In tale quadro, la collocazione del particolare evidenza nel pubblico impiego. Il testo

ricorso gerarchico rimase meno definita, ma la legge unico del 1924 introdusse due innovazioni:

del 1889 tracciò un rapporto preciso tra ricorso alla riconobbe al giudice amministrativo la possibilità di

Sezione IV e tutela gerarchica, subordinando conoscere in via incidentale posizioni di diritto

l’ammissibilità del primo alla definitività del soggettivo, con esclusione delle questioni sullo stato

provvedimento, vale a dire all’esaurimento dei gradi e capacità delle persone e della querela di falso,

di tutela gerarchica, e introdusse, inoltre, la regola riservate al giudice ordinario, evitando così la

dell’alternatività tra ricorso straordinario al re e sospensione del processo amministrativo e la 4

ricorso alla Sezione IV. L’impostazione fondata sulla rimessione delle parti al giudice civile; attribuì

distinzione tra posizioni soggettive derivava da una inoltre, in alcune materie tassativamente

determinata lettura del termine “interesse”, che in individuate, tra cui il pubblico impiego, la

astratto avrebbe potuto essere inteso anche in senso cognizione in via principale dei diritti soggettivi al

più ampio, come nozione comprensiva di qualunque giudice amministrativo, realizzando la

pretesa di fatto compatibile con l’ordinamento, ma giurisdizione esclusiva. I caratteri di tale

l’interpretazione che prevalse fu quella funzionale al giurisdizione, come delineata dalla riforma, si

riparto e alla non interferenza tra giurisdizioni. A ricavavano dal criterio di riparto per materie, che

completamento del sistema, la legge 6837/1890 conferiva specialità all’attribuzione,

attribuì alla Giunta provinciale amministrativa una dall’assoggettamento della tutela dei diritti alle

competenza modellata su quella della Sezione IV per regole del giudizio amministrativo, dalla

taluni atti delle amministrazioni locali, prevedendo permanenza della cognizione incidentale su diritti

la proponibilità del ricorso alla Sezione IV contro le non rientranti nella materia esclusiva ma rilevanti

relative pronunce. per la decisione, ferma la preclusione per stato,

La legge del 1889 non risolse espressamente la capacità e falso, e dalla riserva al giudice ordinario,

questione della natura amministrativa o anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, delle

giurisdizionale della Sezione IV, le cui pronunce questioni attinenti ai diritti patrimoniali

venivano denominate “decisioni”. Su tale base consequenziali alla pronuncia di legittimità del

Orlando sostenne la tesi della natura amministrativa, provvedimento impugnato, riserva che dottrina e

aderendo all’indirizzo che identificava la tutela giurisprudenza identificarono nel diritto al

giurisdizionale con la tutela dei diritti, ma prevalse risarcimento del danno conseguente

l’orientamento opposto, accolto anche dalla all’annullamento di un provvedimento incidente su

Cassazione, che riconobbe alla Sezione IV il carattere un diritto soggettivo, riserva superata soltanto con il

di giudice speciale e alle sue decisioni valore di d.lgs. 80/1998 e con la legge 205/2000. La riforma del

sentenze. La discussione fu superata dalla legge 1923 stabilì inoltre che la distinzione tra le sezioni

62/1907, che riconobbe il carattere giurisdizionale giurisdizionali avesse natura interna e che

della Sezione IV, introdusse la distinzione tra sezioni l’Adunanza plenaria divenisse sede di risoluzione

consultive e sezioni giurisdizionali e contemplò dei contrasti di giurisprudenza.

espressamente il ricorso alla Cassazione ai sensi Dopo il testo unico del 1924 la disciplina della

della legge 31 marzo 1877, n. 3761, per le questioni giurisdizione amministrativa e del processo rimase

relative ai conflitti. La stessa legge istituì la Sezione sostanzialmente stabile, mentre, sul piano

V con funzioni giurisdizionali, cui furono demandati organizzativo, intervennero innovazioni non

i ricorsi con sindacato esteso al merito, lasciando alla direttamente determinate dalla Costituzione: il d.l.

Sezione IV i ricorsi nei casi generali con sindacato 642/1948 istituì la Sezione VI giurisdizionale,

limitato alla legittimità, e affidò il coordinamento tra omologa alle sezioni IV e V, e istituì il Consiglio di

le sezioni alle Sezioni riunite, ossia all’Adunanza giustizia amministrativa per la Regione Sicilia,

plenaria, composta dai membri di entrambe. A organo equiordinato al Consiglio di Stato con

seguito della riforma, il regio decreto 642/1907 adottò funzioni consultive e giurisdizionali. L’incidenza dei

il regolamento di procedura dinanzi alle sezioni principi costituzionali emerse in modo più marcato

giurisdizionali del Consiglio di Stato. nella s