Riassunto esame Giustizia amministrativa, Prof. Rota Francesco, libro consigliato Lezioni di giustizia amministrativa, Travi

Travi Lezioni di

17/11/2025 Giustizia

Amministrativa

vanessa largo

UNISANNIO

CAPITOLO I – NOZIONE E FONDAMENTO pur mantenendo una giurisdizione speciale in

DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA materia amministrativa. L’assetto attuale si fonda su

La giustizia amministrativa è il sistema di tutela un equilibrio tra la garanzia generale della tutela

giurisdizionale predisposto per proteggere i cittadini giurisdizionale assicurata dall’art. 24 Cost. e la

contro gli atti illegittimi della Pubblica riserva di giurisdizione al giudice amministrativo

Amministrazione. Il suo fondamento si rinviene nel prevista dall’art. 103 Cost. per gli interessi legittimi e

principio di legalità dell’azione amministrativa, per determinate materie di diritti soggettivi, come

sancito dall’art. 97 Cost., che impone alla pubblica quelle degli appalti pubblici, dell’urbanistica e dei

amministrazione di operare nel rispetto della legge, pubblici servizi.

e nel diritto alla tutela giurisdizionale garantito

dall’art. 24 Cost., secondo cui tutti possono agire in Il fondamento della giustizia amministrativa si

giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi estende anche al piano sovranazionale. L’art. 111 1

legittimi. La funzione della giustizia amministrativa Cost. garantisce il rispetto dei principi del giusto

non è soltanto quella di reprimere gli abusi del processo, imponendo che la decisione sia resa da un

potere pubblico, ma soprattutto quella di ristabilire giudice terzo e imparziale e adeguatamente

la legalità dell’azione amministrativa, assicurando motivata, principi che trovano applicazione anche

un equilibrio tra autorità e libertà: la pubblica nel processo amministrativo. A ciò si affiancano l’art.

amministrazione, pur perseguendo fini pubblici, 6 della CEDU, che riconosce il diritto a un equo

resta soggetta alle norme dell’ordinamento e al processo entro un termine ragionevole, e l’art. 47

controllo del giudice. della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione

europea, che garantisce il diritto a un ricorso effettivo

All’interno di questo sistema assume un ruolo dinanzi a un giudice indipendente. Queste fonti

centrale la distinzione tra diritto soggettivo e hanno inciso sull’evoluzione del processo

interesse legittimo, che costituisce il criterio amministrativo, rafforzandone la funzione di tutela

tradizionale di riparto della giurisdizione. Il diritto effettiva delle posizioni giuridiche dei cittadini.

soggettivo è una posizione giuridica piena, che il

privato può far valere direttamente nei confronti Accanto alla tutela giurisdizionale operano forme di

dell’amministrazione e che trova come unico limite controllo sull’attività amministrativa che non hanno

la legge; la sua tutela spetta, in via ordinaria, al natura giurisdizionale. I controlli interni, come

giudice ordinario. L’interesse legittimo, invece, sorge l’autotutela mediante revoca o annullamento

quando il privato non vanta un diritto perfetto al d’ufficio, e i controlli esterni, come quelli esercitati

bene della vita, ma soltanto l’interesse che la dalla Corte dei conti sulla regolarità contabile e

pubblica amministrazione eserciti il potere in modo finanziaria, concorrono a garantire la legalità e

conforme a legge. In tale ipotesi la tutela spetta al l’efficienza dell’azione amministrativa, ma non

giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 103 Cost., sostituiscono la tutela giurisdizionale. L’art. 113

che attribuisce al Consiglio di Stato e agli altri organi Cost. sancisce infatti che contro gli atti della pubblica

di giustizia amministrativa la giurisdizione per la amministrazione è sempre ammessa la tutela

tutela degli interessi legittimi e, in particolari giurisdizionale, anche nei confronti di atti

materie, anche dei diritti soggettivi. Pur essendo oggi discrezionali, per violazione di legge o eccesso di

mitigata dall’ampliamento delle ipotesi di potere.

giurisdizione esclusiva, questa distinzione conserva

rilievo sistematico, poiché continua a orientare la Un passaggio decisivo è rappresentato dalla

ripartizione delle competenze tra giudice ordinario e codificazione del processo amministrativo, avvenuta

giudice amministrativo. con il d.lgs. 104/2010. Il Codice del processo

amministrativo ha riordinato una disciplina in

Il modello italiano di giustizia amministrativa trae precedenza frammentata, rafforzato le garanzie del

origine dallo Stato liberale ottocentesco, in cui si giusto processo e introdotto una regolazione

riteneva che l’amministrazione non potesse essere organica delle azioni, dei riti, delle misure cautelari

sottoposta al giudizio dei giudici ordinari per evitare e del giudizio di ottemperanza. Il processo

interferenze con la funzione esecutiva. Si affermò amministrativo si presenta così come un processo

così una giustizia amministrativa separata, affidata a autonomo e completo, capace di offrire una tutela

organi propri, fondata sull’idea della giustizia effettiva e non più meramente impugnatoria.

nell’amministrazione, intesa come controllo interno

alla pubblica amministrazione. La giustizia amministrativa è articolata su due gradi

di giudizio. In primo grado operano i Tribunali

Con la Costituzione repubblicana del 1948 si è Amministrativi Regionali, istituiti con la legge n.

affermato il principio di unità della giurisdizione, 1034 del 1971 e competenti per territorio; in secondo

grado interviene il Consiglio di Stato, che svolge la dell’amministrazione veniva investito di una

funzione di giudice di appello e, in alcune ipotesi, di funzione giudicante, con il potere di annullare gli atti

giudice di primo e unico grado. La Corte di amministrativi illegittimi per violazione di legge,

cassazione può intervenire esclusivamente per incompetenza ed eccesso di potere.

motivi inerenti alla giurisdizione, ai sensi dell’art.

111, comma 8, Cost., a conferma della specialità del La tutela giurisdizionale assumeva così un contenuto

sistema della giustizia amministrativa. effettivo, sebbene limitato, poiché il ricorso al

Consiglio di Stato era circoscritto alle materie

CAPITOLO II – EVOLUZIONE STORICA E espressamente previste dalla legge e riguardava

STRUTTURA DELLA GIURISDIZIONE esclusivamente gli interessi legittimi. I diritti

AMMINISTRATIVA soggettivi restavano invece affidati alla cognizione

del giudice ordinario, secondo un modello dualistico 2

Nel periodo preunitario e nei primi decenni destinato a consolidarsi nel tempo.

successivi all’Unità d’Italia vigeva il principio della

separazione assoluta tra potere giudiziario e potere Nel corso del primo Novecento il sistema si

esecutivo, fondato sull’idea che l’attività stabilizzò proprio su questo binomio, con il giudice

amministrativa, in quanto espressione della ordinario competente per la tutela dei diritti

sovranità dello Stato, non potesse essere sottoposta soggettivi e il giudice amministrativo competente

al sindacato dei giudici ordinari. Da questa per la tutela degli interessi legittimi. Con la legge 26

impostazione discendeva il modello della giustizia giugno 1924, n. 1054, furono istituite le Sezioni

nell’amministrazione, secondo cui era la stessa giurisdizionali del Consiglio di Stato e la

pubblica amministrazione a controllare la legittimità giurisdizione amministrativa venne estesa a nuove

dei propri atti, attraverso rimedi interni e organi non materie. Durante il periodo fascista, pur rimanendo

indipendenti. In tale contesto non esisteva un vero formalmente in vigore, la giustizia amministrativa

diritto alla tutela giurisdizionale contro l’azione subì una significativa compressione sostanziale,

amministrativa, poiché il cittadino poteva soltanto poiché la prevalenza del principio di autorità ridusse

sollecitare un riesame dell’atto da parte l’effettività della tutela giurisdizionale e il giudice

dell’amministrazione, mediante strumenti come il amministrativo venne spesso considerato come un

ricorso gerarchico o il ricorso al Re. La dottrina ausiliario del potere esecutivo.

dell’epoca giustificava questo assetto distinguendo

tra atti di imperio, considerati espressione del potere La svolta decisiva si ebbe con la Costituzione

sovrano e quindi sottratti al controllo repubblicana del 1948, che segnò l’abbandono

giurisdizionale, e atti di gestione, riconducibili al definitivo della concezione autoritativa

diritto privato e assoggettabili al giudice ordinario. dell’amministrazione. L’art. 24 Cost. riconobbe il

diritto di tutti ad agire in giudizio per la tutela dei

Un primo superamento di questo sistema si ebbe con propri diritti e interessi legittimi, l’art. 103 Cost.

la legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E, nota come costituzionalizzò la giurisdizione amministrativa

legge abolitrice del contenzioso amministrativo, che accanto a quella ordinaria e l’art. 113 Cost. sancì il

eliminò i tribunali amministrativi preunitari e principio secondo cui contro gli atti della pubblica

attribuì ai giudici ordinari la cognizione dei diritti amministrazione è sempre ammessa la tutela

civili e politici lesi dall’amministrazione. Tuttavia, giurisdizionale, anche quando si tratti di atti

questa apertura rimase parziale, poiché al giudice discrezionali. Venne così affermato in modo pieno il

ordinario non fu riconosciuto il potere di annullare o principio di legalità amministrativa, in base al quale

modificare gli atti amministrativi illegittimi. In base la pubblica amministrazione non è più un potere

all’art. 5 della legge del 1865, il giudice poteva sottratto al diritto, ma un soggetto giuridico tenuto a

soltanto disapplicare l’atto illegittimo nel caso rispettare la legge e assoggettato al controllo del

concreto, all’interno di un giudizio tra privati, giudice.

lasciando intatto l’atto nell’ordinamento. Il potere di

annullamento restava confinato all’interno L’attuazione concreta di questo sistema richiese

dell’amministrazione o affidato al Consiglio di Stato tuttavia un ulteriore passaggio, rappresentato dalla

in sede consultiva, con la conseguenza che la tutela legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei

del cittadino risultava ancora incompleta. Tribunali Amministrativi Regionali. Con

l’introduzione dei TAR si realizzò un sistema a

La vera nascita della giurisdizione amministrativa si doppio grado di giurisdizione, con il TAR quale

colloca con la legge 31 marzo 1889, n. 5992, che istituì giudice di primo grado e il Consiglio di Stato quale

la IV Sezione del Consiglio di Stato con funzioni giudice d’appello. Il TAR divenne il giudice naturale

giurisdizionali. Per la prima volta un organo dell’amministrazione sul territorio, dotato di

competenza generale nelle materie attribuite alla assicura la tutela giurisdizionale contro qualsiasi atto

giurisdizione amministrativa, rafforzando in modo della pubblica amministrazione, anche quando

significativo la prossimità della tutela espressione di discrezionalità. In questa prospettiva

giurisdizionale al cittadino. si colloca il Codice del processo amministrativo

introdotto con il d.lgs. 104/2010, che ha

A partire dagli anni Novanta il legislatore ha sistematizzato le forme di tutela giurisdizionale

progressivamente ampliato l’ambito della attraverso una pluralità di azioni, ciascuna

giurisdizione amministrativa, attribuendo al giudice finalizzata non solo alla rimozione dell’atto

amministrativo anche competenze di giurisdizione illegittimo, ma anche all’ottenimento di un

esclusiva in settori caratterizzati da rapporti comportamento dovuto, di un provvedimento

complessi tra cittadino e pubblica amministrazione, spettante o del risarcimento del danno subito.

come gli appalti pubblici, l’urbanistica, i pubblici 3

servizi e le procedure di evidenza pubblica. Questo La forma tradizionale di tutela resta l’azione di

processo di razionalizzazione ha trovato una annullamento, disciplinata dall’art. 29 c.p.a., che

sistemazione organica con il d.lgs. 104/2010, che ha consente di impugnare i provvedimenti

introdotto il Codice del processo amministrativo, amministrativi lesivi entro sessanta giorni dalla loro

riunendo in un testo unitario le norme processuali, i notificazione o dalla piena conoscenza. Essa è diretta

principi del giusto processo derivanti dall’art. 111 a ottenere l’eliminazione dell’atto amministrativo

Cost. e dall’art. 6 CEDU, nonché la disciplina delle viziato per violazione di legge, incompetenza o

azioni, delle misure cautelari e del giudizio di eccesso di potere, nonché per la violazione di norme

ottemperanza. La codificazione ha sancito il procedimentali o sostanziali, secondo la distinzione

passaggio definitivo da una giurisdizione speciale in tra nullità e annullabilità delineata dagli artt. 21-

senso formale a una giurisdizione pienamente septies e 21-octies della l. 241/1990. In caso di

giurisdizionale, autonoma e completa. accoglimento, il giudice, ai sensi dell’art. 34, comma

1, lett. a), c.p.a., annulla l’atto in tutto o in parte, con

Nell’assetto attuale la giustizia amministrativa si efficacia retroattiva, determinandone l’eliminazione

articola su un sistema strutturato, nel quale i ex tunc dall’ordinamento. L’annullamento non

Tribunali Amministrativi Regionali operano come assume carattere sanzionatorio, ma realizza il

giudici di primo grado, il Consiglio di Stato svolge la ripristino della legalità violata, riportando l’esercizio

funzione di giudice d’appello o, in casi specifici, di del potere amministrativo entro i limiti fissati dalla

giudice di primo e unico grado, mentre la Corte di legge.

cassazione interviene esclusivamente per motivi

inerenti alla giurisdizione, ai sensi dell’art. 111, Accanto a questa tutela demolitoria si è

comma 8, Cost. Accanto a questo sistema restano progressivamente affermata l’azione di condanna,

giurisdizioni speciali autonome, come quella della che consente una protezione per equivalente o per

Corte dei conti in materia contabile e quella adempimento. In base all’art. 30 c.p.a., il giudice

tributaria, oggi affidata alle Corti di giustizia amministrativo può condannare l’amministrazione

tributaria. Il risultato è un modello in cui il giudice al risarcimento del danno ingiusto derivante da un

amministrativo si configura come un giudice a tutti provvedimento o da un comportamento illegittimo,

gli effetti, indipendente e dotato di poteri di dando attuazione al principio di responsabilità della

cognizione ed esecuzione idonei a garantire una pubblica amministrazione, che trova il suo

tutela giurisdizionale effettiva contro gli atti della fondamento nell’art. 2043 c.c. integrato dalla

pubblica amministrazione. disciplina processuale amministrativa.

CAPITOLO III – LE FORME DI TUTELA NEL L’azione risarcitoria può essere proposta

SISTEMA DELLA GIUSTIZIA congiuntamente all’azione di annullamento,

AMMINISTRATIVA realizzando una tutela cumulata, oppure in via

autonoma entro i termini previsti. Inoltre, ai sensi

Nel diritto amministrativo contemporaneo la tutela dell’art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a., il giudice può

del cittadino nei confronti della Pubblica ordinare all’amministrazione di adottare un

Amministrazione non è più limitata alla sola determinato provvedimento quando l’attività è

eliminazione dell’atto illegittimo, ma è orientata a vincolata, sostituendosi alle sue valutazioni nei limiti

garantire una tutela piena ed effettiva, idonea a consentiti dall’ordinamento. In questo modo la

soddisfare concretamente l’interesse sostanziale tutela giurisdizionale non si arresta alla declaratoria

fatto valere. Questo ampliamento della tutela trova il di illegittimità, ma si estende alla soddisfazione

suo fondamento nel diritto di azione sancito dall’art. concreta della pretesa del privato.

24 Cost. e nella previsione dell’art. 113 Cost., che

Una funzione diversa è svolta dall’azione di procedimento, con l’effetto di rendere più rapido ed

accertamento, prevista dall’art. 31 c.p.a., che efficace l’intervento del giudice senza alterare

consente di ottenere una pronuncia dichiarativa sulla l’impianto sostanziale delle azioni previste dal

sussistenza o insussistenza di un rapporto giuridico Codice.

o sull’obbligo della pubblica amministrazione di

provvedere. Attraverso questo strumento il giudice, Nel loro complesso, le azioni disciplinate dagli artt.

ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. b), c.p.a., accerta la 29–34 c.p.a., insieme alla tutela cautelare e

fondatezza della pretesa dedotta in giudizio e, all’ottemperanza, concorrono a realizzare il

qualora riconosca l’obbligo dell’amministrazione di principio di effettività della tutela giurisdizionale,

adottare un provvedimento richiesto, ne ordina assicurando un controllo pieno e concreto sull’azione

l’adozione entro un termine determinato. La tutela amministrativa. Il processo amministrativo si

non è quindi limitata alla rimozione di un atto, ma si configura così come uno strumento capace non solo 4

estende alla verifica positiva della posizione di eliminare l’atto illegittimo, ma di garantire al

giuridica fatta valere. cittadino una protezione sostanziale e completa delle

proprie posizioni giuridiche nei confronti della

Un rilievo centrale nel sistema attuale assume pubblica amministrazione, che opera a tutti gli effetti

l’azione avverso il silenzio, disciplinata dagli artt. 31 come soggetto sottoposto al diritto e alla legge.

e 117 c.p.a., che consente di reagire all’inerzia

dell’amministrazione nei casi in cui la legge imponga CAPITOLO IV – I SOGGETTI DEL PROCESSO

l’obbligo di provvedere entro un termine. In questa AMMINISTRATIVO

ipotesi il giudice accerta l’illegittimità del silenzio,

ordina all’amministrazione di provvedere e può, in Nel processo amministrativo operano due parti

caso di ulteriore inadempimen