Riassunto esame Diritto penale avanzato, Prof. Bonini Sergio, libro consigliato Elementi di diritto penale, parte speciale , Cadoppi, Veneziani

CAPITOLO II - I DELITTI CONTRO L’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA

1. Profili generali e oggettività giuridica

Il titolo II del libro II del codice penale prevede i delitti contro la pubblica amministrazione; il

titolo si suddivide in tre capi:

- delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione;

- delitti dei privati contro la pubblica amministrazione;

- disposizioni comuni ai capi precedenti.

Bisogna innanzitutto capire cosa si intende per pubblica amministrazione: si esclude che vada

interpretato in senso stretto come mera attività amministrativa di diritto pubblico; è meglio

definirla in senso lato, comprendendo anche l’attività legislativa e giudiziaria che svolgono le

istituzioni e gli enti pubblici.

Il legislatore del codice penale, come emerge dalla Relazione, fa riferimento al concetto lato di

pubblica amministrazione come criterio generale di classificazione dei reati de quibus.

Il bene giuridico pubblica amministrazione è estremamente vago: rappresenta il c.d. bene

giuridico di categoria, ossia l’oggetto giuridico generico della tutela penale (in contrapposizione

con l’oggetto giuridico specifico, ossia al vero e proprio bene giuridico sotteso alla singola

fattispecie incriminatrice). 18

Provenienza dell’ordine della P.A.

Si distingue a seconda che l’offesa all’interesse protetto provenga da:

- interno della P.A. (delitti dei pubblici ufficiali);

- esterno della P.A. (delitti dei privati).

È stato notato che questa bipartizione non rispecchia il contenuto dei modelli criminosi

inseriti nei rispettivi capi; infatti alcuni delitti propri di cui al capo I (p.u.) possono essere realizzati

anche da chi non riveste la qualifica di pubblico ufficiale (privati, esercenti un servizio di pubblica

necessità). Un esempio può essere la corruzione, che rappresenta una fattispecie

plurisoggettiva necessaria in cui anche il privato è punibile.

Non è neppure possibile individuare una denominazione comune tra quelli che il codice

comprende tra i delitti dei pubblici ufficiali contro la p.a. da parte di soggetti che esercitano

mansioni pubbliche. Ciò è vero solo in linea tendenziale, in proposito si può citare la fattispecie di

malversazione a danno dello stato (316 bis) in cui il soggetto attivo deve essere per forza

estraneo alla p.a.; e anche il delitto di indebita percezione di erogazioni pubbliche (316 ter),

che persegue chiunque consegue indebitamente contributi, finanziamenti, o altre erogazioni dello

stesso tipo concessi o erogati dallo stato, da altri enti pubblici o dall’UE.

In ogni caso il bene di categoria pubblica amministrazione può essere inquadrato genericamente

tra quei beni di natura collettiva aventi carattere c.d. istituzionale.

Oggetto di tutela del Titolo I

Soprattutto in passato l’oggetto di tutela di questo titolo è stato ravvisato nell’interesse pubblico a

preservare il prestigio dell’ente pubblico, e al regolare il funzionamento della P.A.

Tuttavia oggi l’interprete non può prescindere dall’art.97.1 Cost: Le pubbliche amministrazioni, in

coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la

sostenibilità del debito pubblico.

Questo articolo identifica i valori del principio di buon andamento e dell’imparzialità della P.A.

i quali devono guidare l’interprete sia nell’opera diretta a fare emergere il bene giuridico

specificamente tutelato dalla fattispecie, sia nella esegesi del fatto tipico offensivo del bene

giuridico così individuato.

Un approfondimento nella descrizione del bene giuridico protetto da ciascun delitto contro la

pubblica amministrazione, mira a valorizzare il concetto di interesse tutelato, come criterio

interpretativo che consente di meglio chiarire il significato della norma, anche per mezzo di una

più compiuta percezione del disvalore insito nel fatto tipico.

Uno sforzo diretto a meglio circoscrivere la portata delle singole fattispecie incriminatrici, tenendo

presente lo specifico bene giuridico tutelato, è in questo settore necessario, stante la

tendenziale onnicomprensività della tutela fornita dal Titolo II.

Spesso poi ci si imbatte in delitti che risultano plurioffensivi, in cui il fatto tipico risulta lesivo di

una pluralità di beni giuridici. Per esempio:

- peculato, di cui all’art.314.1 c.p.: Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio,

che, avendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità

di denaro o di altra cosa mobile altrui se ne appropria, è punito con la reclusione da

quattro a dieci anni e sei mesi. Il riferimento all’altruità del denaro e della cosa mobile

rende ricompresi nell'oggetto materiale della condotta appropriativa sia la cosa mobile

della P.A., sia la cosa mobile non appartenente alla P.A. È chiaro che in ipotesi di

peculato avente ad oggetto cose mobili di privati, oltre all’interesse della P.A. viene

tutelato quello del privato, in questo senso si può parlare di delitto plurisoggettivo.

- concussione: riceve indirettamente tutela dalla fattispecie di concussione chi ne è

vittima, ossia il soggetto (di solito privato) che viene costretto (dal pubblico ufficiale o

dall’incaricato di un pubblico servizio) a dare o a promettere indebitamente denaro o altra

utilità allo stesso concussore o a un terzo.

- Rifiuto di atti d’ufficio: art.328.1 Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio,

che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza

pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è

punito con la reclusione da sei mesi a due anni.

Lo specifico bene giuridico tutelato è il buon andamento della P.A., il quale nasce

dall’esigenza di interventi immediati e indilazionati in determinati settori. Alcuni autori,

spingendosi oltre, hanno sostenuto che il legislatore del 1990, riformatore dell’articolo, ha

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considerato direttamente anche alcuni beni giuridici finali per la protezione dei quali il

ruolo della P.A. è fondamentale. In questa ottica il 328.1 non tutela più la generica attività

funzionale della P.A. ma i beni della giustizia, sicurezza pubblica ecc (limitatamente

agli atti doverosi diretti alla protezione di quei beni finali).

Es. medico ospedaliero che deve ricoverare urgentemente un malato, l’eventuale

indebito rifiuto del medico, in questa ottica, va inquadrato nella tutela diretta del bene

sanità.

A seguito di appositi interventi legislativi alcune fattispecie di delitto contro la p.a. Tutelano anche

in modo espresso interessi dell’UE (316 bis, 316 ter, 322 bis).

2. La riforma dei delitti dei pubblici ufficiali attuata con la l.26 aprile 1990 n.86

Tra le riforme di cui è stato oggetto il Titolo II si segnala quella attuata con la l.26 aprile 1990

n.86, di riforma dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione. Le

esigenze che hanno spinto la novella del 1990 sono state molteplici:

a) Potenziare lo statuto penale della P.A. a causa di gravi fenomeni di malaffare nella

gestione della cosa pubblica.

In questo senso si è provveduto ad ampliare l’ambito delle incriminazioni:

- fattispecie proprie che in precedenza potevano essere realizzate solo dal

pubblico ufficiale, sono state estese all’incaricato di un pubblico servizio (es.

concussione);

- introduzione di nuove figure di reato come il peculato d’uso (314.2), la

corruzione in atti giudiziari (319 ter), la malversazione a danno dello stato (316

bis).

b) Arginare il sindacato del magistrato penale sulle scelte politico amministrative, ossia il

fenomeno della c.d. supplenza giudiziaria.

In questa ottica vanno lette le abrogazioni del peculato per distrazione, dell’abuso

innominato d’ufficio, dell’interesse privato in atti d’ufficio; della riformulazione

dell’omissione di atti d’ufficio in chiave più precisa e ristretta; delle nuove definizioni di

pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio.

Per quanto riguarda gli aspetti sanzionatori è stata introdotta una circostanza attenuante ad

effetto comune (323 bis) per mitigare la risposta sanzionatoria per taluni delitti (corruzione,

concussione, malversazione etc).

Le riforme degli ultimi anni

Per reprimere in maniera più efficace le pratiche corruttive si è intervenuti con la l. 190/2012

(legge Severino), la quale oltre ad introdurre una complessa disciplina di controllo

amministrativo, ha modificato molte disposizioni del titolo II. Le più significative hanno consistito

nella riformulazione delle fattispecie di concussione e corruzione, con diversi inasprimenti di

pena, e nell’introduzione delle nuove fattispecie di induzione indebita e traffico di

influenze.

Con la l.3/2019 c.d. spazza corrotti, è stata prevista una causa di non punibilità per coloro che,

prima di avere notizia che nei loro confronti sono svolte indagini, e entro 4 mesi dalla

commissione del fatto, li denunciano volontariamente, fornendo indicazioni utili e concrete per

assicurare la prova del reato e per individuare gli altri responsabili (reati di cui agli

artt.318,319,319 ter, 319 quater, 320, 321, 322, 323).

La riforma ha anche inasprito le sanzioni accessorie della legislazione anticorruzione e ha esteso

la disciplina delle operazioni sotto copertura. 20

3. I soggetti attivi. In particolare: la nozione di pubblico ufficiale e di incaricato di un

pubblico servizio.

Molti delitti contro la P.A. sono reati propri, i cui soggetti attivi devono rivestire la qualifica di

pubblico ufficiale o di incaricato di pubblici servizi.

Nella prospettiva penalistica, il legislatore ha fornito una definizione legale di queste figure.

Formulazione originaria

In base alla formulazione originaria dell’art.357 c.p. erano considerati pubblici ufficiali gli

impiegati dello Stato o di altro ente pubblico i quali esercitassero una pubblica funzione

(legislativa, amministrativa, giudiziaria), e comunque tutti coloro che svolgessero una pubblica

funzione. Mutatis mutandi previsione analoga era quella dell’art.358 c.p. che parlava di “pubblico

servizio” invece che di “pubblica funzione”.

La formulazione originaria del codice rocco fu oggetto di numerose critiche in quanto risultava

poco determinata e tautologica, l’unica nota di sostanza era il riferimento al tipo e alla natura

dell’attività svolta dal soggetto. Nel senso che perdeva d’importanza il fatto che il soggetto

fosse o meno legato da un rapporto di impiego con un ente pubblico, occorreva solo appurare se

il soggetto esercitasse un’attività qualificabile come pubblica funzione o pubblico servizio.

Tuttavia nella prassi c’erano numerose incertezze inter