Riassunto esame Diritto parlamentare, Prof. Martinelli Claudio, libro consigliato Corso di diritto parlamentare (2023), Gianniti, Lupo

CORSO DI DIRITTO PARLAMENTARE

(Quarta edizione - 2023)

Luigi Gianniti – Nicola Lupo Davide Angelini

__________________

Capitolo I – LA POLITICA E I SUOI LIMITI: DIRITTO PARLAMENTARE E

DIRITTO COSTITUZIONALE

1. Una definizione del diritto parlamentare

Con il termine diritto parlamentare si fa tradizionalmente riferimento al complesso di norme che

disciplinano:

1) l'organizzazione interna delle Camere;

2) l'esercizio delle loro funzioni;

3) i rapporti con gli altri organi (costituzionali e di rilevanza costituzionale), le istituzioni e soggetti

terzi.

La definizione (che risale a quella proposta da Vincenzo Miceli nel 1910) può ritenersi tuttora valida. Non

mancano, peraltro, denominazioni simili, che includono almeno in parte le stesse norme. Si parla spesso, ad

esempio, di procedura parlamentare, mettendo così in rilievo come larga parte di queste norme riguardi i

procedimenti attraverso cui le Camere normalmente esercitano le proprie funzioni.

Un discorso opposto si deve fare per denominazioni quali diritto delle assemblee elettive, diritto delle

assemblee rappresentative o diritto delle assemblee politiche, che appaiono più comprensive rispetto a quella

di diritto parlamentare, in quanto includono lo studio di altri organi elettivi o rappresentativi, posti a livello

subnazionale (ad es. i Consigli regionali) oppure a livello sovranazionale e internazionale (ad es. le

Assemblee delle organizzazioni internazionali).

Queste locuzioni presentano il vantaggio di valorizzare la natura elettivo-rappresentativa degli organi oggetto

di studio, e di evidenziare un elemento che si ricava anche dalla definizione che si è prima proposta: ossia

che le leggi elettorali (e la relativa legislazione di contorno) sono da intendersi parte del diritto parlamentare,

visto che è con tali leggi che si disciplina il rapporto tra il Parlamento e il corpo elettorale.

Nell’ordinamento italiano, la nozione di diritto parlamentare può ben essere utilizzata per riferirsi alle regole

che si applicano nelle due Camere in cui si articola il Parlamento repubblicano . Tanto più alla luce della

giurisprudenza della Corte costituzionale (sent. 106/2002), che ha ritenuto la dizione “Parlamento” non

1

estensibile ai Consigli regionali, sulla base di due argomenti:

i. il nomen “Parlamento” non ha un valore puramente lessicale, ma possiede anche una valenza

qualificativa, connotando, con l’organo, la posizione esclusiva che esso occupa nell’organizzazione

costituzionale;

ii. solo il “Parlamento” è sede della rappresentanza politica nazionale (art. 67 Cost), la quale imprime

alle sue funzioni una caratterizzazione tipica e infungible).

QUADRO 1.1. - L'importanza di chiamarsi Parlamento

La Corte, nella sentenza sopra citata, decidendo su un conflitto di attribuzioni sollevato dallo Stato, ha annullato

una delibera del Consiglio regionale della Liguria, la quale stabiliva che, in tutti gli atti dell’Assemblea regionale,

alla dizione costituzionalmente prevista “Consiglio regionale della Liguria” fosse affiancata la dizione

“Parlamento della Liguria”. Tuttavia, nel motivare l'annullamento della delibera, la Corte non ha ritenuto di

accogliere l’approccio suggerito nel ricorso dell’Avvocatura dello Stato, secondo cui potrebbe denominarsi

Parlamento solo un organo partecipe della sovranità, mentre la denominazione Consiglio regionale sarebbe

quella corretta per gli organi rappresentativi di soggetti autonomi, ma non sovrani.

A partire dal 1962 per prassi, e successivamente con l’Atto unico europeo sottoscritto nel 1986, si parla di

“Parlamento europeo”, potendosi quindi parlare anche di un diritto parlamentare dell’Unione europea.

La Corte europea dei diritti dell'uomo ha ritenuto il Parlamento europeo idoneo a essere qualificato come

corps législatif o legislature ai sensi dell’articolo 3 del protocollo n. 1 CEDU del 1950, affermando che tale

organo, pur non essendo ancora dotato di pieni poteri legislativi, costituisce oggi, il principale strumento di

controllo democratico e di responsabilità politica nel sistema comunitario.

In senso analogo la nostra Corte costituzionale ha parlato di una indubbia trasformazione in senso

parlamentare della forma di governo dell'Unione europea (sent. 239/2018), che giustifica la legittimità di una

soglia di sbarramento coerente con l'esigenza di favorire il formarsi di una maggioranza politica

nell'assemblea.

Ha opinato diversamente il Tribunale costituzionale federale tedesco relativamente al Trattato di Lisbona del

30 giugno 2009: sostiene infatti che il Parlamento europeo, anche dopo la riformulazione dell’articolo 14

paragrafo 2 TUE, e contrariamente a quanto la lettera dell’articolo 10 paragrafo 1 TUE sembra pretendere,

non è un organo che rappresenta un popolo europeo sovrano. Il suo disegno istituzionale è quello di una

rappresentanza dei popoli attraverso i contingenti nazionali dei deputati assegnati, non invece di una

rappresentanza dei cittadini dell'Uniuone in quanto unità indistinta secondo il principio dell'eguaglianza del

voto.

2. Il diritto parlamentare come avaguardia del diritto costituzionale

Il diritto parlamentare deve considerarsi, in coerenza con la tradizione francese, una branca del diritto

pubblico e, più specificamente, del diritto costituzionale.

Il legame tra diritto parlamentare e diritto costituzionale è evidente, soprattutto se ci si pone in chiave storica.

Sin dalla fine del ‘700, la rivendicazione di organi denominati “Assemblee elettive” o “Parlamenti” è andata

2

di pari passo con la richiesta di Carte costituzionali. La disciplina di tali Assemblee si configura come un loro

contenuto necessario: ciò in quanto in assenza delle Assemblee rappresentative, le Costituzioni ottocentesche

sarebbero inidonee a raggiungere i loro principali obiettivi, ossia la limitazione del potere assoluto del

Sovrano e la presenza decisiva della classe borghese nella decisione delle questioni ritenute di maggiore

importanza (anzitutto quelle che riguardano i diritti di libertà e di proprietà). Viene dunque naturale che le

Carte costituzionali ottocentesche fissino i caratteri strutturali delle Assemblee rappresentative e ne

definiscano le funzioni fondamentali. È attraverso tali Assemblee, infatti, che si pongono concretamente in

essere quei principi della democrazia rappresentativa (o “democrazia dei moderni)” che le dottrine politiche

avevano teorizzato come l’unica forma di democrazia compatibile con la dimensione dello Stato moderno,

facendo leva sulla cruciale controversa nozione di “rappresentanza politica”.

Il legame del diritto parlamentare con il diritto costituzionale emerge con altrettanta chiarezza se si guarda ai

caratteri contenutistici propri del costituzionalismo e dello “Stato di diritto”: l'art. 16 della «Dichiarazione

dei diritti dell’uomo e del cittadino» del 1789 indica che per l’esistenza di una Costituzione occorrono la

garanzia dei diritti e la separazione dei poteri; ecco allora che i Parlamenti concorrono a quanto sopra sia

attraverso l’esercizio della funzione legislativa, sia ponendosi come limite all’azione del Sovrano e

dell’Esecutivo. Pertanto, nello Stato liberale di diritto si rende necessario un organo rappresentativo dei

cittadini che sia incaricato di disciplinare i diritti dei cittadini medesimi; ed è in tale organo che si individua

il principale limite al potere sovrano.

Una volta inquadrato nel diritto costituzionale, si comprende a maggior ragione come mai appaia

insoddisfacente la lettura del diritto parlamentare come una mera forma di auto-organizzazioe delle

Assemblee parlamentari. Il diritto parlamentare può considerarsi, almeno in potenza, come una sorta di

“avanguardia” del diritto costituzionale. Si è spesso parlato del diritto parlamentare come di una “clinica

costituzionale”, in cui la statica costituzionale può essere confrontata con la dinamica dei fatti politici.

Proprio questi caratteri del diritto parlamentare fanno sì che per il suo studio sia necessario utilizzare spesso

anche approcci di discipline non giuridiche:

 la politica (ad es. riguardo al funzionamento dei sistemi elettorali);

 la storia costituzionale (riguardo agli equilibri della forma di governo e del sistema politico);

 la filosofia politica (nelle regole di base del procedimento legislativo);

 l'analisi economica (applicata al funzionamento delle dinamiche degli organi parlamentari).

Tuttavia, se si guarda al panorma fornito dal diritto comparato, può individuarsi una tendenza di lungo

periodo nel senso sia di una progressiva giuridicizzazione delle regole della vita parlamentare e dello stesso

momento elettorale, affidandone sempre più spesso la tutela al giudice costituzionale, sia di un progressivo

spostamento in avanti della sfera di applicazione dello Stato di diritto, che tende a diventare orami “Stato

costituzionale”. 3

QUADRO 1.2. - La rappresentanza politica e il divieto di mandato imperativo

Ai sensi dell'art. 67 della Costituzione «ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue

funzioni senza vincolo di mandato». Si tratta di una norma del notevole rilievo storico: i parlamentari non sono

semplici delegati, esecutori di istruzioni e privi di iniziativa, ma veri rappresentanti della Nazione. La

rappresentanza di cui i deputati e senatori sono portatori ha dunque, secondo la Costituzione, un carattere

politico generale, che tutela l’esercizio delle loro funzioni libero dai condizionamenti del mandato imperativo.

Proprio perché libera da mandati, l’attività dei parlamentari contribuisce all’unità politica che è il risultato di un

processo di integrazione: in questo senso «ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione».

In una lettura più ampia, l’art. 67 Cost. dovrebbe essere letto e interpretato insieme all’art. 49 Cost.: il rispetto

della volontà del parlamentare si presta a essere inteso come una garanzia del metodo democratico che

dovrebbe governare la vita interna dei partiti.

Il principio costituzionale del divieto di mandato imperativo, se consente limitazioni alla formazione di nuovi

gruppi, o anche la previsione di disincentivi in caso di passaggio di gruppo, non ammette però la possibilità di

revoca o decadenza dei parlamentari in carica; non è nemmeno prevista una forma di attenuazione della

rappresentatività delle Assemblee parlamentari a seguito del mancato rispetto da parte dei membri del

Parlamento di presunti mandati ricevuti dagli elettori o dai partiti che hanno proposto loro la candidatura nelle

rispettive liste elettorali.

3. Il sistema parlamentare euro-nazionale nella Costituzione “composita”

Vi sono norme riguardanti il Parlamento che non si trovano solo nel diritto statale, ma anche nel diritto

dell’Unione europea. Il TUE, come risultante dal Trattato di Lisbona, riserva all’interno del titolo dedicato ai

principi democratici, un apposito articolo (art. 12) all’individuazione dei «poteri europei» dei Parlamenti

nazionali.

Il diritto parlamentare è quindi formato anche da norme UE, e i poteri delle Camere attribuiti dalla

Costituzione vanno pertanto integrati con quelli previsti dall’articolo 12 TUE e dai protocolli n. 1 (sul ruolo

dei Parlamenti nazionali nell’UE) e n. 2 (sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità)

annessi al Trattato di Lisbona.

Gli Stati membri sono inoltre rappresentati: nel Consiglio europeo dai rispettivi Capi di Stato o di governo e,

nel Consiglio, dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro Parlamenti

nazionali e ai loro cittadini. È così che le forme di governo di ciascuno Stato membro diventano non solo

politicamente ma anche istituzionalmente rilevanti per il buon funzionamento dell'Unione.

Ne deriva che le dinamiche politico-istituzionali che si realizzano all'interno di ciascun ordinamento, così

come le tante procedure che assicurano il dialogo tra i diversi ordinamenti, tendono a dare vita a quello che è

stato definito un “sistema parlamentare euro-nazionale”. Un sistema nel quale si moltiplicano i

procedimenti euro-nazionali, che coinvolgono istituzioni europee e Stati membri, regolati dal diritto dell'UE

come dal diritto (costituzionale e, quando del caso, parlamentare) di ciascuno Stato membro.

____

__________________ 4

Capitolo II – LA STORIA DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI

1. Un'evoluzione nel segno della continuità

Se si vuole rintracciare una caratteristica dominante nella storia del diritto parlamentare italiano, questa è

costituita da un'evoluzione nel senso della continuità: si è sempre perferito procedere con innovazioni

parziali e, talvolta, dichiaratamente approvate a titolo provvisorio o sperimentale, secondo una logica

riformatrice di tipo novellistico e incrementale.

Al tempo stesso, però, la disciplina dei regolamenti parlamentari va ad incidere sui rapporti tra Governo e

Parlamento, ossia sul cuore della forma di governo, in attuazione-integrazione della normativa costituzionale

che ne delinea solamente i caratteri fondamentali, nel senso di una forma di governo a debole

razionalizzazione. Da questo punto di vista, il cosiddetto “metodo della continuità” e delle “modifiche

incrementali” che viene applicato ai regolamenti parlamentari determina, oltre il rischio di dare origine a testi

disorganici, mal coordinati e privi di una ben identificabile ratio unitaria, il pericolo di legittimare la

permanenza in vigore di regolamenti parlamentari non in sintonia (o non più in sintonia) con il quadro

delineato dalla Carta costituzionale.

Ecco allora perché non si deve soffermare la propria analisi alla mera ricostruzione storica dei regolamenti e

delle loro modifiche testuali: occorre invece prendere in considerazione la Costituzione, le consuetudini, le

convenzioni e la prassi, oltre alle norme sul Parlamento contenute nella legislazione ordinaria. Insomma, si

può ben rilevare, simmetricamente rispetto a quello che si è detto del diritto parlamentare come di una branca

del diritto costituzionale, che la storia dei regolamenti parlamentari va vista come un capitolo certamente non

secondario della storia costituzionale.

Esemplare è, da questo punto di vista, l’evoluzione del rapporto intercorrente tra i regolamenti parlamentari

(in particolare quello della Camera) e lo Statuto albertino: è noto infatti che lo Statuto albertino delineasse

una forma di governo “costituzionale pura”, mentre nella prassi parlamentare si andò progressivamente

instaurando una forma di governo di tipo “parlamentare”, definita anche “pseudoparlamentare” per

sottolineare l’incertezza che vi regnava in merito alla collocazione della funzione di indirizzo politico.

2. L'epoca statutaria

Nel 1848, a seguito della concessione dello Statuto albertino, la Camera dei deputati e il Senato regio

procedettero all’adozione, in attuazione dell’articolo 61 dello Statuto (ai sensi del quale ciascuna Camera

«determina, per mezzo di un suo regolamento interno, il modo secondo il quale abbia ad esercitare le

proprie attribuzioni»), di un regolamento provvisorio, non elaborato autonomamente, ma preparato dal

Governo (presieduto da Cesare Balbo) sul modello di quello francese del 1839: si trattò pertanto di un lavoro

non originale, bensì frutto di una delibera assunta senza alcuna discussione, e per lo più derivante da una

traduzione letterale di quei modelli (che del resto rappresentavano i punti di riferimento da cui aveva tratto

5

ispirazione pure lo Statuto albertino).

Lo Statuto rivolgeva ampia attenzione alla disciplina strutturale e funzionale del Parlamento: composto

complessivamente da 84 articoli, ne dedicava ben 32 alle due Camere. Di questi, sei articoli (artt. 33-38)

disciplinavano il Senato del Regno, con l’indicazione analitica delle categorie entro le quali il Re poteva

nominare i senatori (che restavano tali a vita); nove (artt. 39-47) riguardavano la Camera dei deputati, della

quale era sancito il carattere elettivo ed era specificata la durata quinquennale (salvo il potere di scioglimento

affidato al Re dall’articolo 9, ma con l’importante aggiunta dell’obbligo di convocare una nuova Camera nel

termine di quattro mesi). I restanti 17 articoli si riferivano alle disposizioni comuni alle due Camere.

Nell’organizzazione del procedimento legislativo, in coerenza col modello francese, il regolamento della

Camera statutaria adottò prevalentemente il sistema degli uffici per l’esame delle proposte di legge, a scapito

perciò dei modelli alternativi:

 quello delle tre letture (proprio dell’esperienza inglese), nel quale l’Assemblea procede a tre tipi di

esame di ciascun progetto di legge:

1) l’esame preliminare, di tipo alquanto generale;

2) l’esame in «comitato generale» sul testo del progetto, che ha luogo secondo regole non

particolarmente stringenti e senza necessità di un’elevata partecipazione di parlamentari;

3) l’approvazione formalizzata e finale in Assemblea;

 quello delle commissioni permanenti specializzate per materia, consolidatosi sin nei primi decenni

dell’800 nel Congresso statunitense, in affiancamento del metodo delle tre letture.

Mentre il Senato regio si diede un suo regolamento definitivo già nel 1850 (revisionato più volte, tra cui nel

1861 e nel 1900), alla Camera la provvisorietà del regolamento adottato nel 1848 si protrasse per bene 15

anni. Per avere un nuovo regolamento della Camera bisogna aspettare il 1863, quando venne adottato un

regolamento al termine di un dibattito piuttosto contrastato (col modello del 1868 si registrò un nuovo

tentativo di introduzione del metodo delle tre letture. Il risultato non ebbe un risultato positivo).

Nel 1863 nacquero diverse commissioni, tra cui la Commis