Riassunto esame Diritto internazionale, Prof. Viterbo Annamaria, libro consigliato Diritto internazionale, Cannizzaro

DINAMICHE SOGGETTIVE IN DIRITTO INTERNAZIONALE

Capitolo 1

STATO

1. Il diritto internazionale come ordinamento di Stati

In diritto internazionale, Stato costituisce una comunità territoriale organizzata politicamente;

una comunità, dotata di una forma di governo che eserciti un controllo effettivo sul territorio. A

parte questo requisito, di puro fatto, l'ordinamento internazionale non pone altre condizioni

per il possesso della qualità di Stato. In particolare, esso non pone alcun requisito che attenga

alla sua forma di organizzazione o al suo regime politico.

Stato come soggetto dell'ordinamento internazionale tende a coincidere con l'organizzazione

politica della comunità territoriale e con l'apparato di governo. Il diritto internazionale imponga

di non riconoscere autonomia esterna alle sfere di competenza assegnate eventualmente sul

piano interno ad altri organi o entità sub-statali. L'azione di tali organi o entità viene attribuita,

sul piano internazionale, allo Stato nel suo complesso.

Nella dottrina classica del diritto internazionale, insomma, lo Stato costituirebbe un'unità giuridica

indifferenziata. La sua articolazione interna, cioè la distribuzione del potere politico fra più organi o

entità territoriali, non ha alcun rilievo sul piano esterno. Questa conclusione emerge, ad esempio,

dall'art. 4, par. 1, degli Articoli sulla responsabilità degli Stati.

2. La sovranità

Connaturato all'esistenza di uno Stato è il concetto di sovranità. Si tratta di un concetto di

carattere essenzialmente politico, che ha delle importanti articolazioni sul piano giuridico. La

categoria della sovranità esprime storicamente la pretesa di autonomia opposta dai moderni

Stati alle precedenti pretese universalistiche. Si tratta di una categoria altamente simbolica che

descrive l'attuale struttura policentrica della comunità internazionale, priva di una forma

stabile di autorità sociale.

Il carattere della sovranità non è un elemento che si aggiunge al carattere statuale di un certo

ente quanto piuttosto un elemento costitutivo della statualità.

È più difficile definire il contenuto concreto del concetto di sovranità. Intesa in senso assoluto,

tale nozione finirebbe infatti con il negare l'esistenza di un ordinamento internazionale, dato

che astrattamente ogni vincolo giuridico posto nei confronti di un ente sovrano costituirebbe

un limite alla sua sovranità. Nello stadio attuale di sviluppo dell'ordinamento internazionale, nel

quale ciascuno Stato è limitato da vincoli di ogni tipo, questo concetto di sovranità finirebbe

però con lo smarrire il suo significato.

È più ragionevole ricostruire il contenuto della sovranità in maniera più limitata. La sovranità

indicherebbe la capacità di un ente di determinare liberamente i fini e gli strumenti della sua

azione politica interna e di concorrere con gli altri soggetti dell'ordinamento alla

determinazione di forme di organizzazione sociale sul piano internazionale. È possibile che la

106

sovranità di uno Stato, assoluta in teoria, risulti in pratica limitata dall'esistenza di vincoli

internazionali che diminuiscano notevolmente la libertà dello Stato in materie determinate.

Nella prassi tradizionale, la sovranità viene solitamente identificata nella capacità di un certo

ente di determinare liberamente gli obiettivi e i mezzi della propria azione.

Secondo i sostenitori della dottrina classica della sovranità, il trasferimento di poteri ad un ente

non costituisce una limitazione di sovranità fintanto che tale fenomeno rimane sul piano

puramente normativo. Dato che gli Stati sono, nell'attuale assetto politico internazionale i

detentori del potere coercitivo, un ente dotato di poteri solo normativi, quale le Nazioni Unite

o l'Unione europea, manca della possibilità di attuare effettivamente le proprie deliberazioni

nei confronti di Stati che non intendono adeguarvisi.

Come si vede, quest'ottica si differenzia notevolmente dal concetto normativo di sovranità per

prendere piuttosto in considerazione una nozione politica, effettuale, di sovranità, secondo la

quale sarebbe sovrano l'ente che dispone del potere di mandare ad effetto le proprie

deliberazioni. Anche questa prospettiva, nella sua assolutezza, non è però del tutto

convincente. Sembra poco persuasivo, infatti, nell'attuale grado di sviluppo dell'esperienza

giuridica, accettare l'idea che l'essenza della sovranità risieda nel potere coercitivo. Alla luce

della complessità dei moderni sistemi giuridici, statali e internazionali, l'idea che la loro

effettività riposi sulla ricerca di un fondamento ultimo, costituito dal potere coercitivo, non

appare del tutto convincente. Si pensi al grado di effettività acquisito da un sistema puramente

normativo, quale quello dell'Unione europea ovvero quella della Convenzione europea dei

diritti dell'uomo, utilizzando le strutture giudiziali e amministrative degli Stati membri, che sono

di fatto divenuti organi dell'ordinamento dell'Unione.

La difficoltà di determinare l'assetto della sovranità nei processi di integrazione sul piano

sovranazionale mostra i limiti della dottrina classica della sovranità, concepita quasi in senso mistico

come l'assolutezza e la mancanza di limitazione del potere politico.

L'esperienza giuridica contemporanea sembra evidenziare la scarsa utilità di un concetto di sovranità

assoluta, quale quello presente nelle prime teorizzazioni di questa nozione. L'assolutezza del concetto

di sovranità sembra incompatibile con i moderni fenomeni di scomposizione della sovranità in una

somma di competenze distribuite tra una pluralità di organi e di livelli di governo.

In situazioni di questo tipo, il tentativo di determinare un ente assolutamente sovrano sembra privo di

senso scientifico. È solo dalla determinazione concreta dell'assetto dei poteri fra enti statali ed enti

internazionali che può venire un'idea, approssimativa e suscettibile di mutare nel tempo, del

contenuto concreto della sovranità.

Nonostante tali incertezze, il principio della eguaglianza sovrana degli Stati rimane

giuridicamente il principio fondamentale attorno al quale si articola l'ordinamento

internazionale. Varie norme internazionali possono essere ricostruite come un corollario del

principio di sovranità, ovvero come il risultato di un processo di combinazione fra tale principio

ed altri principi dell’ordinamento.

Il principio della eguaglianza sovrana degli Stati esprime un carattere strutturale

dell'ordinamento internazionale, dato dalla assenza, in via di principio, di autorità sociale e,

107

quindi, di istituzioni o funzioni centralizzate. Questa circostanza fa sì che esigenze legate alla

salvaguardia delle personalità dello Stato, alla sua integrità territoriale e alla sua autonomia

negli affari interni, assumano, in diritto internazionale, rilievo preponderante.

3. Sovranità e principio di autodeterminazione dei popoli

Il principio di sovranità non è limitato da alcun requisito attinente a criteri di rappresentatività

fra Stato e popolo. È anzi consueto avere, nel panorama delle relazioni internazionali, regimi

privi di una vera legittimazione democratica sul piano interno, o anche formatisi in spregio a

regole democratiche, senza sollevare, tuttavia, apprezzabili reazioni da parte della comunità

internazionale. E pressoché pacifico, in dottrina e nella prassi, che la scelta della forma di Stato

e del regime di governo rientrino nell'ambito degli affari interni di ciascuno Stato. Non solo

quindi il modo con il quale si determina la scelta di un regime non costituisce un elemento per

affermare o per negare la soggettività internazionale di un ente; non vi è nemmeno alcuna

norma generale che imponga requisiti di legittimazione democratica o di rappresentatività.

Il principio della impermeabilità dell'organizzazione politica dello Stato subisce una importante

eccezione data dal principio di autodeterminazione dei popoli.

Art. 1, par. 2, della Carta delle Nazioni Unite indica, fra i fini dell'organizzazione, lo sviluppo di

relazioni amichevoli fra le nazioni fondate sul rispetto del principio dell'eguaglianza dei diritti e

dell'autodeterminazione dei popoli.

Artt. 73 e 75 della Carta piuttosto sembrano delimitare il contenuto originario di tale principio

indicando come esso intendesse stabilire solo un obbligo di sviluppare progressivamente

condizioni che potessero portare all'autogoverno o all'indipendenza dei territori non autonomi.

Tuttavia, soprattutto grazie all'impulso dell'Assemblea generale, si è registrata una impetuosa

tendenza alla decolonizzazione. L'Assemblea generale si è assunta, al di là delle indicazioni

testuali della Carta, il compito di determinare le condizioni di attuazione del principio di

autodeterminazione, trasformando un semplice principio programmatico in un vero e proprio

obbligo di carattere giuridico.

Fra le tappe principali di questo sviluppo, si può ricordare la Dichiarazione di principi sul

riconoscimento dell'indipendenza dei paesi e dei popoli coloniali, adottata dall'Assemblea generale

con la risoluzione 1514 (XV) del 14 dicembre 1960, e la già citata Dichiarazione sulle relazioni

amichevoli fra Stati del 1970.

Il contenuto e la portata del principio di autodeterminazione appaiono piuttosto limitati.

Innanzitutto, la nozione di "popolo" è priva di connotati etnici, storici o culturali. Essa designa,

banalmente, la comunità territoriale dello Stato. Ne consegue che il principio di

autodeterminazione non si applica a suddivisioni interne della popolazione. In secondo luogo, il

principio di autodeterminazione si applica solo in 3 situazioni:

- ai popoli soggetti a dominazione coloniale, dalla cui situazione il principio ha tratto origine;

- ai popoli soggetti a dominazione straniera;

- ai popoli soggetti ad un regime non rappresentativo dell'intera popolazione.

108

Quest'ultima situazione, indicata, peraltro in maniera assai rapida, dalla Dichiarazione sulle

relazioni amichevoli fra Stati, fa riferimento essenzialmente ai regimi di apartheid, i quali,

dichiaratamente, escludevano dalla vita politica una parte, maggioritaria, della popolazione. Ciò

dovrebbe implicare che il principio di autodeterminazione risulta violato dall'esistenza di regimi

fondati sull'esclusione dalla vita politica di uno o più gruppi razziali.

Con questa unica eccezione, in sostanza, il principio di autodeterminazione si limita ad

escludere forme di dominazione esterne di una comunità territoriale. Esso non impone una

alterazione delle strutture statali esistenti al fine di realizzare l'aspirazione all'indipendenza di

minoranze, né il principio di autodeterminazione limita la scelta della organizzazione politica

interna a tale comunità.

1. Prassi chiara nel delineare come un limite all'applicazione del principio di

autodeterminazione sia dato dal rispetto delle sfere di sovranità territoriale esistenti.

La Dichiarazione sulle relazioni amichevoli fra Stati indica come il principio non possa implicare

un limite alla integrità territoriale o all'unità politica degli Stati che non rientrino nelle

fattispecie indicate sopra. Anche recentemente, la prassi diplomatica offre numerosi elementi

di sostegno a questa conclusione.

2. Prassi non fornisce alcun supporto all'idea, talora prospettata in dottrina, della estensione

del principio di autodeterminazione anche ai rapporti politici interni ad uno Stato.

In altri termini, il principio di autodeterminazione non comprende un'articolazione normativa

tesa ad assicurare il diritto alla democrazia sul piano interno.

Nonostante il proliferare di obblighi convenzionali aventi ad oggetto la promozione della

democrazia e nonostante non manchino altre indicazioni a favore di questo metodo nella prassi

più recente, è assai difficile ritenere che il principio di democrazia nei rapporti interni abbia

assunto rilievo di norma generale dell'ordinamento internazionale. Anzi, proprio la circostanza

che gli Stati abbiano cura di inserire obblighi di questo tipo in accordi multilaterali o bilaterali

sembra denotare che essi ritengono che un tale obbligo non esista in virtù del diritto

internazionale generale.

L'applicazione del principio di autodeterminazione comporta un obbligo di concedere

l'indipendenza in presenza di una dominazione di carattere straniero o coloniale, ovvero la

necessità di assicurare la rappresentatività dei gruppi razziali nel regime politico di uno Stato.

L'autodeterminazione può realizzarsi anche attraverso l'integrazione ovvero l'associazione di un

territorio ad un altro Stato esistente. Il compito di stabilire regole applicative e cadenze

dell'autodeterminazione spetta, secondo la prassi, all'Assemblea generale, la quale lo esercita

direttamente o a mezzo di delega all'organizzazione regionale competente. L'Assemblea tende

in genere ad assicurare un ruolo decisivo alla volontà popolare attraverso forme di

consultazione.

La struttura erga omnes del principio di autodeterminazione dovrebbe indicare che ciascuno

degli Stati della comunità internazionale abbia un interesse giuridico al suo rispetto. Di fatto, gli

Stati tendono ad astenersi dal far valere tale interesse se non vi è anche un interesse fattuale

ad agire. Un esempio di azione nell'interesse della popolazione da parte di uno Stato privo di un

109

interesse attuale e concreto potrebbe essere l'azione, più volte menzionata, intentata dal

Portogallo davanti alla Corte internazionale di giustizia contro l'Australia, relativa alla situazione

di Timor Est.

La generale ritrosia degli Stati non direttamente coinvolti a far valere violazioni del principio di

autodeterminazione fa sì che tale principio venga sostanzialmente fatto valere dall'Assemblea

generale, ente esponenziale dell'interesse collettivo della comunità internazionale.

Un certo rilievo, in tale ambito, hanno storicamente assunto anche i Movimenti di liberazione

nazionale, ritenuti comunemente come enti a soggettività limitata (v. infra, capitolo III, par. 1).

La loro soggettività consiste sostanzialmente nel diritto ad essere consultati, qualora

rappresentativi di un popolo, nel processo di autodeterminazione. I Movimenti di liberazione

nazionale tendono anche ad esercitare delle posizioni soggettive derivanti dal principio, quale,

ad esempio, l'obbligo di assistenza e cooperazione che il diritto internazionale pone a carico

degli Stati al fine di far cessare l'illecito.

4. Genesi ed estinzione dello Stato

Secondo l'opinione prevalente, il diritto internazionale non contiene alcuna regola che

stabilisca direttamente i modi di formazione o di estinzione di uno Stato. È semmai l'esistenza

di uno Stato il presupposto per l'applicazione della massima parte delle regole internazionali.

Secondo questa visione, il diritto internazionale generale non disciplina il procedimento di

formazione dello Stato, né quello della sua estinzione, ma si limita a constatarne l'esistenza o la

sua cessazione e a regolarne semmai gli effetti.

Fra i procedimenti che potevano portare alla nascita di un nuovo Stato, taluni hanno perso di

attualità, come la scoperta di un nuovo territorio o la conquista bellica. Oggi i nuovi Stati si

formano in seguito a processi di trasformazione di preesistenti organizzazioni statali.

Il mutamento della forma di governo di una comunità territoriale non dà luogo alla nascita di un

nuovo Stato a meno che non vi sia un radicale sovvertimento dell'intero apparato di governo.

Più frequentemente, nuovi Stati si formano in seguito a dissoluzione ovvero in seguito a

distacchi di porzioni di territorio rispetto ad una o più organizzazioni statali preesistenti. A volte

la formazione di un nuovo Stato costituisce il risultato di un processo consensuale. Talora

invece fa seguito a conflitti interni o internazionali. E soprattutto in tali ipotesi che diventa

importante allora il ruolo del diritto internazionale.

La determinazione di regole internazionali sulla formazione di nuovi Stati è un esercizio

logicamente difficile. Difatti, il diritto internazionale classico tutela con una serie di regole

l'esercizio indisturbato di sovranità degli Stati esistenti. Tali regole dovrebbero infatti

determinare il contenuto e i limiti di un diritto alla secessione. Esse, quindi, confliggerebbero

inevitabilmente con le regole vigenti, che assicurano a ciascuno Stato l'esercizio di sovranità

entro i propri confini. 110

Secondo l'opinione prevalente, le regole di diritto internazionale che disciplinano la formazione

di nuovi Stati hanno un contenuto puramente procedurale. Esse, cioè, determinerebbero solo

le modalità per far valere le esigenze potenzialmente in conflitto: la pretesa di secessione, da

un lato; la pretesa al mantenimento dello status quo, dall'altro. Il diritto internazionale

eviterebbe di concedere tutela ad una delle pretese in contesa rispetto all’altra.

5. La secessione

La secessione implica l’amputazione di una parte del territorio di uno Stato; sia che si formi un

nuovo Stato, sia che sia coniuga a un altro Stato.

L’inesistenza di regole sostanziali comporterebbe che la pretesa secessionista sia indifferente

per il diritto internazionale. Ciascuna minoranza potrebbe chiedere la secessione da uno Stato

e ciascuno Stato a tale richiesta potrebbe rifiutare di concederla.

Il diritto internazionale si limiterebbe a stabilire che le pretese contrapposte, parimenti

legittime sul piano giuridico, non vengano perseguite con metodi contrari al diritto

internazionale. Dal punto di vista sostanziale, invece, vi sarebbe una vera e propria neutralità

giuridica. La