Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Vettori Nicoletta, libro consigliato L'intervento amministrativo sui mercati, Marco Bombardelli

Pubblica amministrazione e regolazione economica

Il modello statale laissez-faire: liberismo economico

Il laissez-faire è un sistema economico in cui i rapporti economici tra gruppi privati di persone vengono in gran parte lasciati all'autonomia delle categorie interessate (self-regulation). Secondo i sostenitori del laissez-faire, lo Stato ha il compito di creare le condizioni essenziali per il funzionamento del mercato. In particolare, realizza le infrastrutture e unifica la legislazione di disciplina dell’economia.

Stato interventista (dirigismo economico)

Il dirigismo economico è una politica economica in cui il governo esercita una forte influenza sui settori produttivi attraverso un sistema di incentivi che indirizzano l'economia verso l'interesse pubblico o generale (over-regulation). In questo modello lo Stato disciplina e controlla l’economia attraverso:

• Il protezionismo: dazi per favorire la produzione nazionale
• Il monopolio: offerta del mercato nelle mani di un solo produttore
• La pianificazione e la programmazione economica: lo Stato disciplina le modalità, le condizioni e gli obiettivi da rispettare

Stato regolatore (neoliberismo)

Questo modello si caratterizza per l'intervento dello Stato attraverso:

• La regolazione a livello amministrativo tramite le autorità tecniche di settore, gli atti amministrativi e le misure regolatorie condizionali (non conformative). In particolare, queste ultime definiscono le condizioni per lo svolgimento delle attività, non i fini per i quali devono essere svolte
• La regolazione condizionale delle attività economiche: lo Stato usa disposizioni che mirano ad incoraggiare o scoraggiare i privati dal compimento di determinate attività (soft regulation → raccomandazioni e linee guida)

La trasformazione del tipo di intervento nell'economia

Negli anni si è assistito a una trasformazione del tipo di intervento nell’economia, in particolare si è passati da uno Stato imprenditore-pianificatore finanziatore a uno Stato regolatore. Si tratta di una regolazione “condizionale” dei rapporti economici e dei mercati che si è realizzata attraverso:

• La liberalizzazione dei mercati: processo e misure dirette a garantire la concorrenza nel mercato (eliminazione delle barriere d’accesso ai mercati e vigilanza antitrust)
• La privatizzazione degli enti pubblici economici: processo giuridico di trasferimento di un soggetto economico dal regime di diritto pubblico a quello di diritto privato. Dal punto di vista giuridico si divide in:
  • Privatizzazione formale: la trasformazione dello status giuridico di un ente pubblico in un soggetto privato (in cui il principale azionista rimane lo Stato). L’obiettivo di tale tipo di privatizzazione è quello di applicare allo Stato le regole giuridiche che riguardano il privato (in realtà lo Stato è avvantaggiato perché è salvato dal fallimento)
  • Privatizzazione sostanziale: l’effettiva dismissione delle quote azionarie pubbliche, ovvero la cessione del controllo dalla mano pubblica a quella privata. Con questo tipo di privatizzazione l’ente pubblico diventa, anche dal punto di vista sostanziale, un privato (operano con le stesse logiche e accettando i medesimi rischi)
• L’esternalizzazione (o outsourcing): procedura con cui una pubblica amministrazione conferisce ad un soggetto terzo (esterno), in tutto o in parte, lo svolgimento di:
  • Un’attività strumentale all’esercizio di funzioni pubbliche primarie (la pulizia dei locali, il servizio di mensa nelle scuole o negli ospedali)
  • Un servizio pubblico: questo tipo di esternalizzazione pone un problema di controllo maggiore e un dubbio di ammissibilità e legittimità (es. servizi socio-educativi; prestazioni sanitarie; trasporto urbano; distribuzione energia elettrica etc.)

Con l’esternalizzazione, l’amministrazione ha comunque il compito di controllare il modo con cui il servizio viene erogato: lo Stato regolatore non opera, ma regola e controlla.

Le relazioni tra istituzioni pubbliche e mercati

Le relazioni tra istituzioni pubbliche e mercati trovano le loro coordinate di riferimento in alcuni principi, ricavabili dalla nostra Costituzione e nei Trattati UE. Tali principi riguardano in particolare quattro punti:

1. L'affermazione della libertà di iniziativa economica privata: l'art. 41 Cost. prevede che l'iniziativa economica privata è libera. In particolare, l’attività economica deve avere un fine economicamente rilevante. Lo stesso art. 41 Cost. prevede che l'iniziativa economica privata non possa “svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”
2. Il riconoscimento della proprietà pubblica e privata: l'art. 42 Cost. prevede che i beni economici appartengono allo Stato, ad enti pubblici o privati
3. L'individuazione di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza: l’art. 117 Cost. disciplina la tutela della concorrenza (introdotta nel nostro ordinamento nel 2001 in base a quanto stabilito dal diritto europeo). L'art. 3 TUE sancisce, all’interno dell’Unione, uno spazio di libera circolazione delle persone e instaura un mercato interno basato sulla crescita economica fortemente competitiva e su un elevato livello di tutela dell'ambiente. Inoltre, per realizzare l'instaurazione di questo mercato, l’art. 119 TFUE stabilisce regole di concorrenza che riguardano i comportamenti delle imprese e la condotta degli Stati membri
4. L'attribuzione alle istituzioni pubbliche di intervenire per finalità di interesse generale: l'art. 42 Cost., prevede che la proprietà possa subire dei limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e che in determinati casi (previsti dalla legge) possa essere espropriata per motivi d'interesse generale

I diversi tipi di intervento pubblico

In base alle coordinate di riferimento, la regolazione delle istituzioni pubbliche si distingue in:

• Economica (proconcorrenziale): diretta a creare situazioni potenzialmente concorrenziali in contesti in cui la concorrenza non si attiva spontaneamente (es. monopoli reali) e a correggere le esternalità negative dei processi economici
• Sociale: diretta a contrastare le diseguaglianze anche mediante la prestazione di servizi sociali (istruzione, sanità, assistenza sociale abitazione, ...)
• Vigilanza a tutela della “concorrenza”: diretta a contrastare i comportamenti degli operatori economici (pubblici e privati) che possono falsare a proprio favore il confronto competitivo

Le istituzioni della regolazione

I modelli

Le istituzioni della regolazione si dividono in tre modelli:

1. Istituzioni propriamente politiche: organi politici eletti dai cittadini e legittimati a definire le priorità e gli interessi (indirizzi politici). Tali organi sono di livello nazionale (es: Governo, Parlamento) e di livello europeo (Governo, Parlamento, Commissione europea). Tali istituzioni per svolgere le loro attività si avvalgono di enti strumentali che vengono definiti generalmente enti pubblici non territoriali (es: Agenzia delle Entrate)
2. Autorità amministrative indipendenti: introdotte con lo Stato regolatore, le autorità indipendenti sono organi statali che, in condizioni di autonomia rispetto agli altri poteri pubblici, svolgono un ruolo di garanzia di alcuni diritti fondamentali, regolano settori dell'amministrazione pubblica e applicano norme in modo quasi giurisdizionale (es: ANAC, CONSOB). Anch’esse si dividono in nazionali ed europee
3. Istituzioni globali: organizzazioni di carattere internazionale (ONU)

Le istituzioni politiche

L’art. 114.1 Cost. recita: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”. Gli enti elencati da tale articolo (detti anche territoriali) sono tutti elettivi, cioè sono organi politici eletti e legittimati dai cittadini ad assumere le decisioni politiche (principio democratico). In diritto quando si parla di territorialità si fa riferimento al collegamento popolo e territorio. Nell’articolo 114, l’ordine con cui le istituzioni vengono elencate segue il principio di sussidiarietà verticale: ad esempio il Comune, essendo a diretto contatto con il cittadino, dovrebbe essere capace di esprimere al meglio le sue esigenze.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e lo Stato sono enti:

• Necessari: hanno carattere e rilievo costituzionale (possono essere eventualmente aboliti solo tramite Referendum)
• Ad apparenza necessaria: ciascun cittadino ha diritto ad essere residente in uno degli enti
• A competenza generale: hanno delle funzioni ampie (non settoriali) che riguardano la pluralità delle esigenze dei cittadini e del territorio

Gli organi dello Stato

• Il Presidente della Repubblica: è un organo di garanzia che non partecipa all’indirizzo politico. Come Capo dello Stato egli verifica il corretto funzionamento dell'ordinamento costituzionale e rappresenta simbolicamente l'unità della popolazione.
• Il Parlamento: è l’organo legislativo dello Stato ed è formato da due Camere: la Camera dei Deputati (Montecitorio) e la Camera dei Senato (Palazzo Madama). Il sistema bicamerale è di tipo paritario, poiché le due Camere sono elette a suffragio universale diretto e hanno pari funzioni. Le uniche differenze riguardano la composizione e l’elettorato: per quanto riguarda la Camera dei Deputati, i membri elettivi sono 400 membri, mentre, nella Camera del Senato abbiamo 200 membri elettivi, cui si aggiungono i Senatori a vita. Gli organi fondamentali delle due Camere sono: il presidente, la conferenza dei capigruppo, i gruppi, le giunte e le commissioni. Il Parlamento svolge una funzione normativa, di indirizzo, di informazione e di controllo.
• Il Governo: è l'organo costituzionale responsabile di promuovere e attuare l'indirizzo politico dello Stato. Gli organi del Governo sono il Presidente del Consiglio, i singoli ministri ed il Consiglio dei ministri.
• La Corte costituzionale: è l’organo di giustizia costituzionale che:
  • Controlla e garantisce la costituzionalità delle leggi e degli atti aventi forza di legge
  • Dirime i conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato (es: conflitto tra Parlamento e Magistratura)
  Essa è composta da quindici giudici che sono nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature (tre dalla Corte di Cassazione, uno dal Consiglio di Stato ed uno dalla Corte dei conti). Il giudizio di legittimità costituzionale può avvenire attraverso un giudizio:
  • In via incidentale: la questione di costituzionalità viene sollevata dal giudice nel momento in cui deve applicare una legge e sorge un dubbio sulla sua costituzionalità
  • In via principale: può essere promosso dallo Stato quando contesta la costituzionalità di una legge regionale (per le materie di competenza) e dalle Regioni quando contestano la costituzionalità di una legge statale. Non esiste la possibilità di accesso diretto da parte dei singoli individui
• La Corte dei conti: rappresenta il giudice contabile dello Stato e svolge funzione:
  • Di controllo: svolge controlli amministrativi
  • Giurisdizionale: giudica la responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici e il corretto uso del denaro pubblico (giudizi contabili)
• La Magistratura ordinaria: è composta dalla Corte di Cassazione (Roma), Corte d'Appello (capoluogo di regione) e Tribunale (civili e penali distribuiti sul territorio)
• La Magistratura amministrativa: composta da un organo centrale che è il Consiglio di Stato (organo di secondo grado) e da tribunali amministrativi regionali (TAR). Il Consiglio di Stato svolge una funzione giurisdizionale e una funzione consultiva nei confronti del Governo. Entrambe le magistrature hanno propri organi di autogoverno il CSM (Consiglio Superiore della Magistratura) per la Magistratura ordinaria e il CGA (Consiglio di Giustizia Amministrativa) per la Magistratura amministrativa, i quali garantiscono l'autonomia e l'indipendenza dei magistrati. Nello specifico il CSM adotta tutte le decisioni relative alla carriera e allo status dei magistrati.

Tra gli organi descritti quelli di maggiore interesse (nel diritto amministrativo) sono il Parlamento ed il Governo, i quali determinano la disciplina legale delle attività economiche. Inoltre, il Governo svolge un intervento diretto a livello amministrativo tramite una pluralità di interventi (direttamente o indirettamente).

Istituzioni politiche nazionali

Vengono definite istituzioni politiche quelle istituzioni che vengono legittimate dai cittadini (tramite elezioni) a determinare l'indirizzo politico della nazione. Gli enti politici sono caratterizzati da un modello organizzativo che prende il nome di modello organizzativo politico-burocratico. Tale modello comporta l’interazione tra:

• Funzione politica: svolta da organi di indirizzo politico e di controllo
• Funzione burocratica: svolta da organi amministrativi e di gestione (uffici dirigenziali)

In tale modello vi è un rapporto di distinzioni di funzioni (e non un rapporto gerarchico): il Ministro (organo politico) definisce le priorità e il dirigente (organo burocratico) delinea la soluzione migliore per realizzarle. Gli articoli che definiscono i principi fondamentali di tale organizzazione sono l’art. 95 Cost, che definisce l'apparato amministrativo dello Stato, e l’art. 97 Cost, che disciplina le amministrazioni in generale. Tale modello ricorre sia a livello statale che a livello di amministrazione locale.

Ad esempio, l’amministrazione dello Stato (art. 95 Cost) si compone di:

• Presidenza del Consiglio: ha al vertice il Presidente del Consiglio dei Ministri ed è strutturata in dipartimenti. La presidenza è coordinata da un Segretario generale e presso essa operano:
  • Ministri senza portafoglio (es. Ministero della funzione pubblica): ministri che non hanno né un apparato amministrativo di riferimento né potere di spesa
  • Conferenze permanenti: organi di accordo tra Stato e Autonomie locali
• Ministeri (Ministro e Dicastero): è l’organo politico e si avvale di una serie di uffici di collaborazione:
  • Uffici di diretta collaborazione (gabinetto, ufficio legislativo, segreteria tecnica): definiscono le priorità, gli interessi e i programmi da realizzare e sono di nomina fiduciaria (vengono scelti dal Ministro)
  • Sottosegretario (o viceministro): è un organo politico appartenente alla forza politica del ministro
  • Dipartimenti o direzioni generali: rappresentano il livello amministrativo e attuano le azioni necessarie per realizzare gli obiettivi previsti

  Le strutture amministrative di vertice di ciascun ministero possono essere organizzate alternativamente in dipartimenti o direzioni generali: la struttura prevede un ministro (che definisce le priorità politiche), i dipartimenti (che a loro volta si dividono in organi dirigenziali generali →Ufficio del Capo Dipartimento e in organi dirigenziali non generali) e gli uffici interni. Nei ministeri in cui sono previste come vertice amministrativo le direzioni generali può essere nominato un segretario generale. Questo opera alle dirette dipendenze del ministro e coordina l’attività amministrativa. I Ministri indirizzano e controllano gli obiettivi (art. 4, co. 1, e 14 d.lgs. 165/2001) mentre i dirigenti adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi (art. 4, co. 2, 15 e 16 d.lgs. 165/2001).

• Ministri senza portafoglio: Ministri privi di un apparato organizzativo autonomo e di autonomia di spesa.

Regioni, province, città metropolitane e comuni

Regioni, Province, Città Metropolitane e Comuni sono Enti territoriali dotati di autonomia politica che esercitano funzioni attribuite dalla Costituzione (art. 117 Cost.). Il Governo, rispetto a tali organi, svolge un ruolo di coordinamento, vigilanza e può in determinati casi (previsti all’art. 120 Cost.) esercitare poteri sostitutivi.

Nel dettaglio gli enti territoriali:

• Hanno potestà normativa
• Svolgono funzioni proprie nell’interesse della comunità che rappresentano
• Hanno poteri di autogoverno: i membri degli organi di governo sono scelti, direttamente o indirettamente, dalle comunità di riferimento con elezioni

L’organizzazione di Regioni ed Enti Locali segue il c.d. modello organizzativo politico-burocratico che distingue tra:

• Organi politici: Presidente Regione, Sindaco, Consigli, giunte ecc., cui spettano le funzioni di indirizzo politico
• Organi amministrativi di gestione cui spettano le funzioni di amministrazione e di gestione

Enti pubblici strumentali (non territoriali)

Gli enti pubblici strumentali si possono classificare in base alla tipologia di attività svolta, alla struttura organizzativa e ai rapporti strutturali con uno degli enti pubblici territoriali. Quest’ultima classificazione è la più interessante e distingue tre tipologie principali:

1. Enti strumentali: svolgono funzioni strumentali all'attività degli enti territoriali (es: l’INPS svolge funzioni strumentali all’esercizio delle funzioni del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali). Essi si dividono in:
   • Enti pubblici non economici: svolgono attività strumentali di tipo organizzativo e sono soggetti al potere di direzione e di vigilanza da parte del Ministero di riferimento che esercita tale potere mediante:
     • La nomina dei titolari degli organi di amministrazione e di controllo