Economia e gestione delle utilities

Economia e gestione delle utilities

IL RUOLO ECONOMICO DELLO STATO

Lo Stato può agire come regolatore o come erogatore diretto di servizi. Inoltre, è accettato (sdoganato) che

lo Stato possa intervenire in campo economico, ma bisogna capire quando e come ciò sia legittimo.

Abbiamo delle visioni opposte:

- Mussolini: “Tutto nello Stato, niente al di fuori dello Stato, nulla contro lo Stato” → visione

totalitaria, annullamento delle libertà individuali.

- Clarence Thomas (giudice Corte Suprema USA): “Il governo non deve dire alle persone come vivere

la propria vita” → visione liberale e contraria al ruolo invasivo dello Stato.

*Il prof. Amenta concorda con Clarence Thomas: lo Stato è un meccanismo collettivo, ma i politici

(individui) hanno incentivi personali; quindi, vi è il rischio che non agiscano davvero per il bene comune. *

Stiglitz ci dice che le caratteristiche dello Stato sono due:

- Appartenenza universale → nascere in un Paese comporta automaticamente l’appartenenza allo Stato

(atto involontario).

- Potere coercitivo → lo Stato impone regole e sanziona chi non le rispetta.

Da queste caratteristiche deriva la responsabilità fiduciaria dello Stato, cioè deve garantire occupazione ed

equità (vincoli forti su licenziamenti e redistribuzione) [VINCOLI DI NATURA OCCUPAZIONALE] e

privilegiare l’equità rispetto all’efficienza [VINCOLI DI NATURA EQUITATIVA].

Le conseguenze della responsabilità fiduciaria sono due:

- la prima è che mentre gli scambi sul mercato avvantaggiano sempre entrambi i contraenti (poiché lo

scambio è volontario), nel caso dello scambio con lo Stato ciò non sempre accade perché tale

scambio non sempre è volontario.

- la seconda conseguenza è che questa responsabilità fiduciaria comporta problemi nella scelta della

leadership. Infatti, lo Stato sceglierà sempre leader che sapranno privilegiare l’equità all’efficienza.

Quando lo Stato (soggetto pubblico) può intervenire nel mercato?

Secondo gli economisti neoclassici (i quali sostengono che l’equilibrio del mercato si determini attraverso le

forze interne del mercato a seconda dello spostamento della curva di domanda e della curva di offerta), ci

sono tre casi in cui il mercato fallisce (fallisce perché̀ ottiene un equilibrio di mercato in cui non minimizza i

costi e l’utilità non viene ripartita tra gli operatori del mercato nel miglior modo possibile) e in cui lo Stato

deve intervenire.

I fallimenti dell’economia di mercato sono:

- beni pubblici: un bene pubblico è un bene che ha le caratteristiche di non rivalità e non escludibilità,

in termini di consumo. Un classico esempio è l’illuminazione stradale (anche chi non paga usufruisce

del servizio e in questi termini avviene il fallimento del mercato perché l’equilibrio non si

determinerà).

- esternalità: possono essere positive, negative, di consumo e di produzione. Le esternalità sono effetti

involontari e indiretti di un’attività volontaria e diretta.

Tipico esempio di esternalità negativa di consumo è il fumo passivo: io fumo e determino la quantità

ottimale di sigarette da fumare, che rappresenta il mio equilibrio di mercato, sulla base del costo

monetario che sostengo e sulla base del costo personale che incide sulla mia salute e sulla base del

beneficio che ne ottengo in termini di soddisfazione. Tuttavia, quando io fumo volontariamente

succede che involontariamente avveleno anche chi mi sta intorno. Questo costo sociale non viene

però introdotto nel modello della mia utilità; se fosse introdotto la quantità di sigarette da fumare

sarebbe inferiore. Lo Stato potrebbe intervenire con la tassazione pigouviana ad esempio.

- monopoli: il monopolio è una forma di mercato dove c’è un solo soggetto che produce e che vende a

più soggetti. In caso di monopolio c’è una parte di utilità prodotta che non viene appropriata né dal

produttore né dal consumatore. Questa si chiama perdita secca del monopolio, e il monopolio va

combattuto perché non è efficiente, perché crea questa perdita.

Stiglitz e altri economisti fanno una critica a questo approccio perché dicono che non sono solo questi i

fallimenti dell’economia di mercato e quindi non sono solo questi i casi in cui lo Stato deve intervenire,

bensì i fallimenti dell’economia del mercato sono pervasivi, sono tanti.

Lo Stato può intervenire in due modi:

- in maniera diretta: produce direttamente e fornisce beni e servizi

- in maniera indiretta: controllo indiretto e regolamentazioni. Lo Stato entra e lascia i privati liberi di

agire ma ne regolamenta le attività.

I vantaggi dello Stato nel correggere i fallimenti del mercato sono:

- Potere di tassare: tassazione pigouviana

- Potere di proibire

- Potere di punire

- Vantaggi nei costi di transazione: riesce a fare le cose spendendo meno.

- Riduzione problemi di free riding (coloro che usufruiscono di un servizio senza pagare)

- Gestione efficiente di mercati con imperfezioni informative.

Fallimenti dell’economia pubblica: lo Stato, pur intervenendo per correggere i fallimenti del mercato, può

generare nuovi problemi:

- La relazione fiduciaria pone dei limiti alla politica occupazionale (difficoltà a licenziare).

- L’attività di redistribuzione può generare rendite e iniquità.

- La mancanza di competizione nel settore pubblico porta ad inefficienze.

Quindi, chi deve guidare la società? Secondo Stiglitz, i governi devono intervenire quando i mercati

falliscono, guidati dagli economisti che ne analizzano modalità ed effetti. La risposta estrema è che nessuno

deve guidare la società, per non compromettere la libertà individuale.

In conclusione, possiamo affermare che lo Stato interviene per correggere i fallimenti del mercato, ma la sua

natura (universalità e coercizione) comporta vincoli e limiti. Serve trovare un equilibrio tra equità ed

efficienza, evitando che l’intervento pubblico diventi inefficiente o oppressivo.

I SERVIZI DI INTERESSE GENERALE: L’ANALISI CONCETTUALE E IL PROCESSO DI

INTEGRAZIONE EUROPEA

Le Utilities sono delle società che operano in un’industria nella quale esiste un monopolio naturale, il quale

comporta la possibilità/necessità che sia una sola impresa a gestire un determinato prodotto o ad erogare un

determinato servizio.

Appunto perché vi è una sola impresa autorizzata ad operare, è importante che lo Stato intervenga a

regolare, per far si che il monopolio non venga esercitato a discapito dei consumatori e dei cittadini. Quindi

possiamo parlare di Utilities ogni qualvolta ci troviamo di fronte ad un servizio che è meglio che sia erogato

da una sola impresa e che quindi è fortemente regolamentato dallo Stato per evitare comportamenti

opportunistici da parte di quest’unico soggetto monopolista autorizzato ad operare. Parliamo di gas, acqua,

energia elettrica, trasporto pubblico, igiene ambientale ecc.

Si tratta di attività di produzione e di erogazione di particolare rilevanza o essenziali per gran parte della

à

popolazione definizione di servizio pubblico.

Si tratta di imprese che hanno un’elevata rilevanza sociale ed economica. Sono dei servizi considerati

essenziali perché sono importanti per la crescita del paese e per lo sviluppo stesso dell’individuo. Questo è

un concetto definitorio aperto. Appunto perché̀ le utilities operano in settori particolarmente importanti, vi è

la necessità che queste siano regolate tramite l’intervento dello Stato, che può̀ essere diretto o indiretto.

In genere i servizi pubblici sono dei “servizi a rete” nel senso che hanno una distribuzione capillare (es: gas;

energia elettrica ecc.) e in quanto tali rappresentano un monopolio naturale e ciò fa si che siano dei settori in

cui operano le utilities e in cui è necessario l’intervento dello Stato. (O per la modalità di erogazione o per

l’importanza del bene erogato sono considerati utilities).

Aspetti caratteristici delle Public Utility:

- Rilevanza numerica degli utenti: di solito sono imprese che hanno a che fare con molti utenti;

- Presenza di infrastrutture a rete, che collega tutti gli utenti;

- Presenza di monopolio naturale o legale per alcune attività;

- Regolamentazione dello Stato;

- Importanza di vari stakeholder (soggetti che hanno interesse nell’impresa).

Monopolio Naturale

Definiamo monopolio naturale quella condizione per cui la produzione di un bene/servizio può essere svolta

in maniera più efficiente quando è un solo soggetto a produrla; quindi, le condizioni del mercato sono tali

per cui la compresenza di più soggetti rende meno efficiente la produzione di questo bene/servizio. Ci

troviamo in una situazione in cui il monopolista è il più efficiente possibile.

Si ha monopolio naturale quando osserviamo una curva dei costi medi di lungo periodo sempre decrescente.

Significa fondamentalmente che ci sono delle economie di scala, ovvero i costi medi tendono a diminuire

all’aumentare della produzione.

Nel caso delle utilities i costi fissi per la costruzione delle infrastrutture (che sono altissimi) fanno si che i

costi di gestione diventino poi bassissimi, perché i costi vengono distribuiti su tantissimi soggetti. Quindi

questa curva non sale più (è discendente). Nella situazione in cui la curva dei costi medi è decrescente in

ragione delle economie di scala su costi fissi molto ingenti, il monopolista finisce con l’avvantaggiare non

solo sé stesso ma anche i consumatori.

Monopolio naturale temporaneo

In ragione di innovazione tecnologica o superata una certa quantità io non sostengo più costi, non ho costi

aggiuntivi, per cui la curva dei costi medi di lungo periodo diventa piatta, cioè costante.

In questo caso può anche esservi spazio per la concorrenza. In ragione di questo possiamo dire che il

monopolio naturale può essere temporaneo.

Monopolio naturale permanente

Il monopolio naturale permanente è un caso raro perché ci troveremmo sempre nella parte discendente della

curva. Quando invece la curva si appiattisce è perché cambiano le condizioni tecnologiche e i costi fissi

diventano meno rilevanti e quindi all’aumentare del volume la curva non scende più. In D1D1 ci sono le

condizioni per un mercato competitivo mentre prima ci sono le condizioni per un monopolio naturale.

I servizi di interesse economico generale sono servizi di base forniti dietro pagamento (corrispettivo), come i

servizi postali, acqua, gas, energia elettrica, e sono soggetti alle norme in materia di concorrenza e mercato

interno europeo.

Tuttavia, sono possibili deroghe a tali norme qualora sia necessario per garantire l’accesso dei cittadini ai

servizi di base. I servizi non economici, quali la polizia, la giustizia e i regimi previdenziali previsti dalla

legge, non sono soggetti a una normativa europea specifica nè alle norme sul mercato interno e la

concorrenza. I servizi sociali di interesse generale sono quelli che rispondono alle esigenze dei cittadini più

vulnerabili, e si basano sui principi di solidarietà e accesso paritario.

Essi possono essere sia di natura economica che non economica. Ne sono esempi i sistemi previdenziali, i

servizi per l’occupazione e l'edilizia sociale. I servizi universali sono servizi offerti a tutti gli utenti (es:

l’acqua). In questi servizi devono essere garantite l’accessibilità, la continuità, la qualità e l’efficacia della

prestazione.

Le utilities vengono regolarizzate a livello europeo tramite il libro bianco sui servizi di interesse generale

(maggio 2004) è un libro in cui si da un quadro complessivo in cui devono operare le utilities:

- Consentire alle autorità pubbliche di operare nell’interesse dei cittadini

- Realizzare gli obiettivi del servizio pubblico nell’ambito dei mercati aperti e competitivi

- Garantire la coesione e l’accesso universale alle persone

- Mantenere un elevato livello di qualità e sicurezza

- Garantire i diritti dei consumatori e degli utenti

- Controllare e valutare l’efficacia delle prestazioni

- Rispettare la diversità dei servizi e delle situazioni

- Aumentare la trasparenza

- Garantire la certezza giuridica

Tale libro afferma di tendere verso l’armonizzazione per migliorare l’efficienza e anche di tendere verso la

concorrenza (sempre per il discorso dell’efficienza).

Tutto ciò come si ottiene? Come fanno le autorità pubbliche (lo Stato) a garantire che le imprese coinvolte

nella gestione di questi servizi rispettino questi principi?

Il tema è quello della regolamentazione. La regolamentazione può essere erogata su più livelli: a livello

comunitario, a livello nazionale e a livello locale. Quella comunitaria, tramite il discorso sulle fonti del

diritto, assume una prevalenza rispetto alla normativa nazionale.

La regolamentazione avviene perché molte attività economiche hanno un’elevata rilevanza strategica,

sociale e competitiva. Le scelte di regolazione (se regolare o mone, quando e come regolare) sono nelle

mani dei soggetti politici. I costi fissi dei servizi sono differenti anche in base alle caratteristiche del luogo

nel quale viene erogato.

[Cassa depositi e prestiti → è una società che ha l’incarico di gestire tutto il risparmio postale italiano. È

gestita da una società dello Stato che investe questo risparmio, restituendo poi soldi alle poste.]

LA REGOLAMENTAZIONE (STIGLER E TIROLE)

Il primo a condurre degli studi sulla regolamentazione delle utilities fu Stigler. In uno studio del 1962

analizza le utilities del settore elettrico e dimostra come la regolamentazione, almeno nel settore elettrico

(oggetto della sua analisi), risulti essere inutile ed inefficace sul prezzo dell’energia.

Abbiamo infatti detto che lo Stato interviene ove vi siano esternalità o monopoli naturali. Ma le utility non

sempre si trovano nella condizione di monopolio, perché inevitabilmente nel lungo periodo si creano

situazioni di concorrenza (ad esempio ci possiamo riscaldare sia col gas che con l’elettricità), quindi la

concorrenza stessa consente di avere prezzi più bassi.

Un’altra motivazione che Stigler dà è quella legata all’asimmetria informativa tra regolatore e regolato: il

regolatore è un soggetto esterno alla società quindi ha a disposizione solo le informazioni che la società gli

fornisce. Quindi, Stigler conclude che il regolatore debba intervenire con la regolazione di prezzo solo

quando il monopolio ha un potere esorbitante; quando non è così non vale la pena regolare perché la

regolazione non riesce ad essere efficace.

Nel 1971, in un altro saggio, Stigler si occupa del rapporto tra regolatori e regolati e mette in evidenza come

possano crearsi delle relazioni che fanno sì che quella regolamentazione diventi inefficace (si pensi alle

motivazioni e agli incentivi personali).

Stigler evidenzia la cattura del regolatore da parte dei regolati: mette in evidenza la possibilità che il

regolatore, che dovrebbe mettere regole imparziali e dovrebbe essere inflessibile, viene in realtà catturato

per incentivi personali da parte di coloro che devono essere regolati, e quindi non si cura più dell’interesse

generale.

Questo articolo è considerato un attacco allo Stato, il quale viene considerato come una minaccia. Lo Stato,

infatti, è una potenziale risorsa o minaccia per ogni industria nella società, perché può aiutare o distruggere

un vasto numero di industrie.

Quali sono le politiche principali che un’industria cerca dallo Stato?

- Sussidi diretti in denaro;

- Controllo sull’entrata di nuovi rivali/concorrenti: ogni industria che ha abbastanza potere politico

utilizza lo Stato per cercare di controllare l’ingresso di competitori nel loro settore, chiedendogli

protezione attraverso l’introduzione di barriere all’entrata;

- Potere di controllo su prodotti complementari e prodotti sostituti;

- Controllo coercitivo dei prezzi: imposizione di tariffe.

Stigler evidenzia anche 3 limitazioni ai benefici politici:

- La politica ammette automaticamente nuovi potenti attori nel circolo dell’industria protetta: infatti,

la politica cercherà sempre più consenso e questo in qualche modo impone una concorrenza anche

nell’accaparrarsi i benefici politici;

- Le salvaguardie procedurali hanno comunque un costo: infatti, il pubblico ti dà i sussidi o ti scherma

(ti protegge) dall’arrivo di concorrenti ma ti impone comunque dei costi, come ad esempio, un

vincolo di assunzione o il divieto di licenziare.

- La distribuzione del controllo tra le imprese dell’industria stessa.

Quindi, il ragionamento di Stigler in questo saggio è che per tutte queste ragioni il regolato riesce a catturare

il regolatore, quindi, il regolatore non agirà più nell’interesse pubblico, bensì nell’interesse dell’industria.

Un altro economista ad effettuare studi sulla regolazione è Tirole. È possibile considerarlo come il

successore di Stigler. Tirole ha chiarito come regolamentare settori in cui vi sono poche ma potenti industrie.

Dice che purtroppo la concorrenza è raramente perfetta, i mercati falliscono ed il potere di mercato (definito

come l’abilità delle imprese di alzare il prezzo in modo sostanziale sopra i costi o di offrire bassa qualità)

dev’essere tenuto sotto controllo.

Tirole afferma che gli economisti hanno, nel corso del tempo, costituito un meccanismo di regolazione caso

per caso, a seconda del tipo di mercato o secondo le regole della ragione, discostandosi sempre più da regole

rigide, automatiche che proibisc