Diritto pubblico - parte seconda

ISTITUZIONI PUBBLICHE, POTERI PUBBLICI E ENTI PUBBLICI

Il termine istituzione ha una pluralità di significati, in termini generali, le istituzioni sono le

regole del gioco in una società o più formalmente i vincoli elaborati dagli uomini per

confermare le interazioni umane; vale a dire l’infrastruttura entro quale si realizzano le

interazioni tra le persone.

Intese come sistemi di regole che strutturano le relazioni sociali, le istituzioni risultano,

coincidenti con gli ordinamenti normativi.

Nell’istituzione vi è un elemento regolativo.

Lo stesso stato è un'istituzione sociale che regola le forme di esercizio dell’autorità

politica.

Ciò che manca nella suddetta definizione è un soggetto quel gruppo possa essere riferito.

Per apparato, indichiamo un parametro è l’insieme di macchine destinate a

comprendere una funzione o un insieme di funzioni analoghe, strettamente coordinate.

Questa soggettivazione delle istituzioni sociali implica un’idea di autorità è già sappiamo che

l’apparato di governo della principale delle situazioni sociali di cui ci siamo occupati nella

prima parte, lo Stato, si concentra il massimo dell’autorità.

L’espressione istituzione pubblica viene impiegata per descrivere le organizzazioni che

fanno riferimento allo Stato e più in generale organizzazione che persegue i fini

pubblici.

E inoltre vediamo come in questo elenco di situazioni ciò che non compare è quella più

utilizzata da giuristi per far riferimento all’organizzazione nell’ambito del diritto ovvero quello

di persona giuridica.

Inoltre il codice civile dedica un titolo alle persone giuridiche senza darne un avere propria

definizione l’unica cosa che dice è che le province e comuni nonché gli enti pubblici

riconosciuti come persone giuridiche godono dei diritti secondo le leggi e gli usi

osservati come diritto pubblico.

Per il codice civile ci sono delle persone giuridiche pubbliche, tra cui sono inclusi i comuni e

le province.

La personalità giuridica designa l’idoneità di diventare titolari di diritti e di doveri ed è la

base della capacità giuridica.

Una persona giuridica è dunque un soggetto di diritto come lo sono anche le persone fisiche.

Il termine più impiegato per prenotare le persone giuridiche è quello dell’ente pubblico.

Lo Stato non è una persona giuridica in senso stretto o meglio lo è, soltanto nei rapporti

internazionali ovvero nei rapporti con i vari Stati.

Inoltre bisogna fare una distinzione tra Stato-persona e Stato-comunità.

Lo Stato vediamo che come apparato è una sintesi verbale per indicare un aggregato di

organizzazioni con caratteristiche fra di loro diverse.

Vi sono ipotesi in cui la corte costituzionale è chiamata a risolvere dei conflitti di attribuzione

tra lo Stato è uno più ragione, la stessa corte costituzionale ha stabilito che lo Stato viene

individuato non come persona giuridica ma come sistema ordinamentale, costituito da organi

ed enti distinti in rapporto di strumentalità con lo Stato per l’esercizio di tipiche funzioni

unitaria.

Alcune di queste situazioni inoltre vediamo che vengono chiamate come organi costituzionali

perché in essi secondo la costituzione, risiede la funzione di direzione politica dello Stato:

parlamento, governo, presidente Repubblica e la corte costituzionale.

Renderla dal governo ci sono più apparati: la presidenza del Consiglio dei Ministri e dei

singoli ministeri; il parlamento si compone a sua volta di organi come la camera dei deputati

e il Senato della Repubblica e così via.

La magistratura viene considerata come un corpo a parte.

La costituzione considera le norme sulle funzioni giurisdizionali parte di un ordinamento

giurisdizionale e costituisce un organo di rilievo costituzionale, il consiglio superiore della

magistratura, a cui spetta il compito di garantire l’autonomia e l’indipendenza dei singoli

giudici.

Per organi di rilievo costituzionale si intendono quelli previsti dalla costituzione che non sono

direttamente da questa disciplinati, in quanto non aventi funzioni di direzione politica dello

Stato.

Allora l'organizzazione e il loro funzionamento sono disciplinati dalla legge ordinaria.

Si usa il termine “poteri pubblici” per individuare la classe delle situazioni pubbliche che

più direttamente curano gli interessi generali delle persone in relazione ad un determinato

ambito territoriale.

Essi in quanto istituzioni a fini generali, godono di autonomia politica.

Per riferirsi ai pubblici poteri si usa anche il termine livelli di governo mentre dal punto di

vista dell’ordinamento giuridico italiano i pubblici poteri sono, i comuni, le province, le città

metropolitane, le regioni e lo Stato è l’Unione Europea.

I primi quattro livelli identificano anche persone giuridiche vengono detti enti pubblici

territoriali.

I pubblici poteri coesistono due diversi tipi di apparati: quelli politici che hanno il compito di

decidere i fini da perseguire ovvero l’indirizzo politico; e quelli del secondo tipo hanno il

compito di dare la tua azione a tali indirizzi.

E organi costituzionali sono invece apparati politici.

Per Stato-persona ci si riferisce all’apparato dello Stato formato dagli organi

costituzionali con le relative strutture amministrative.

Queste ultime consentono allo Stato di essere presente in tutto il territorio della Repubblica,

lo Stato-persona e quindi il governo centrale, non inclusivo degli altri poteri pubblici, in

particolare degli enti pubblici territoriali.

Per Stato-istituzione intendiamo il complesso dei poteri pubblici repubblicani.

Lo Stato dal punto di vista giuridico è l’ordinamento giuridico statale italiano.

GLI ENTI PUBBLICI

Gli enti pubblici sono creati dalla legge come strumenti per il perseguimento dei fini

pubblici specifici omogenei per i quali si assume occorra un certo grado di specializzazione

e di autonomia dei poteri pubblici di riferimento.

Abbiamo una tabella allegata la quale gruppo di sette gruppi di enti pubblici in base agli

specifici fini che giustificano la loro creazione: di previdenza e assistenza obbligatoria, di

assistenza generica, di promozione economica, proposte e servizi di pubblico interesse,

proposte di attività sportive turistiche del tempo libero eccetera, alcuni degli enti elencati

nella tabella sono stati poi soppressi, lo stesso è accaduto con le fondazioni bancarie.

Certe delibere più rilevanti e i bilanci degli enti pubblici devono essere approvati dal

ministero vigilante.

Degli organi direttivi fanno spesso parte rappresentanti del ministero dell’economia delle

finanze come revisore dei conti inoltre vediamo che gli atti di indirizzo indicano in genere

finalità e obiettivi.

Un tipo particolare di istituzioni statali sono le agenzie, strutture che svolgono in piena

autonomia attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, esse sono sottoposte

poteri di indirizzo e di vigilanza di un ministro, non hanno personalità giuridica, ad eccezione

delle agenzie fiscali che hanno personalità giuridica di diritto pubblico.

La categoria degli enti pubblici strumentali non esaurisce la galassia delle istituzioni

pubbliche con personalità giuridica, a questi vanno aggiunti gli enti strumentali a livello

regionale locale nonché gli enti pubblici economici, le autonomie funzionali e le autorità

indipendenti.

Nel primo gruppo rientrano le aziende sanitarie locali e le aziende speciali comunali che

erogano servizi a carattere economico.

Inoltre queste ultime rientrano anche nel gruppo degli enti pubblici economici, soggetti

pubblici che svolgono attività d’impresa, poiché la loro parabola è strettamente legata

all’evoluzione dell’intervento pubblico in economia.

La Rai-radiotelevisione italiana è una società per azioni, alla quale è affidata la

concessione generale del servizio pubblico radiotelevisivo.

Altro esempio sono la società gruppo ferrovie dello Stato italiano, partecipato al 100% dal

ministero dell’economia delle finanze.

Tra gli enti che hanno una “autonomia funzionale” nei confronti dei poteri pubblici sono le

università statali, gli istituti scolastici le camere di commercio, industria e artigianato;

la cui attività di interesse generale tutelata in quanto libertà dalla costituzione in un modo

che prescinde dall’indirizzo politico delle maggioranze di governo.

Le università, la cui autonomia, si basa su forme di auto organizzazione e autogoverno, le

camere di commercio, svolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese,

il sistema camerale soggetto alla vigilanza del ministero per lo sviluppo economico.

Dal 2000 le istituzioni scolastiche, sono enti pubblici espressione di autonomia funzionale.

LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI

Diversa è la natura delle autorità amministrative indipendenti, con questo termine, si

indica un gruppo di apparati pubblici dove la caratteristica comune è una estraneità al

circuito dell’indirizzo politico e in particolare l’indipendenza del governo.

La più antica è la Consob, istituita nel 1974, ho un organo collegiale composto da un

presidente quattro commissari.

L’incarico del presidente dei commissari dura sette anni e non è rinnovabile; il modello

generale di questo genere di istituzioni si rinviene, nell’autorità garante per la concorrenza e

il mercato la cosiddetta antitrust.

Questa autorità opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio di valutazione.

I componenti dell’organo di vertice, che restano in carica per sette anni, non possono essere

confermati, e sono nominati con atto cosiddetto Duumvirale, da presidente della camera del

Senato.

I componenti dell’autorità non sono scelti dal governo, ma dalla seconda e terza carica dello

Stato (il presidente del Senato e quello della camera dei deputati).

Essi devono possedere doti di elevata professionalità per dedicarsi in via esclusiva a

contrastare i componenti anticoncorrenziali delle imprese.

Il modello dell’autorità indipendenti è stato impiegato anche per finalità non direttamente

connesse al controllo e regolazione dei mercati, come accade per il garante per la

protezione dei dati personali e dell’autorità nazionale anticorruzione, istituita al fine di

prevenire la corruzione, promuovere la trasparenza e la cultura della legalità nel settore

pubblico.

Nel caso del garante, si è rotta la regola dell’autorità antitrust, poiché il collegio solerti dice è

costituito da quattro componenti, due letti dalla camera dei deputati e dal Senato della

Repubblica.

Nel caso dell’Anac si adotta, la regola prevista per l’autorità di regolazione dei servizi di

pubblica utilità.

Il comune denominatore delle autorità indipendenti riguarda proprio che “operano in

maniera autonoma e con indipendenza di giudizio e valutazione”, e con assenza di

poteri di indirizzo e controllo del governo sulla loro attività.

Proprio per questo carattere il quale acceso un dibattito sulla legittimità costituzionale di tali

autorità.

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Il termine pubblica amministrazione non ha ancora un preciso significato giuridico.

La funzione amministrativa può essere distinta dalla funzione legislativa e da quella

giurisdizionale, ma anche dalla funzione di governo intesa come individuazione dell’indirizzo

politico in quanto funzione essenziale applicativa ed esecutiva di leggi e regolamenti.

Per pubblica amministrazione si intende l’insieme formato da ministeri altri apparati ai vari

livelli di governo aventi lo scopo di realizzare gli obiettivi fissati da pubblici poteri.

Un elenco delle amministrazioni pubbliche italiane, secondo voi “per amministrazioni

pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, compresi gli istituti e scuole di

ogni grado e ordine e le istituzioni educative”.

Va sottolineato che gli enti territoriali, che sono pubblici poteri, allo stesso tempo

sono inclusi nell’elenco delle pubbliche amministrazioni.

Il Comune come un ente cui è riconosciuta una (relativa) autonomia politica, sia piuttosto

riguardo alla natura del suo potere pubblico.

LA STRUTTURA IL FUNZIONAMENTO DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE. ENTI,

ORGANI, UFFICI

L’importanza della nozione di ente-persona giuridica, consiste nel fatto che grazie al loro

essere trattate come persone tali organizzazioni possono entrare in rapporti giuridici con

qualunque altra persona.

Ogni istituzione pubblica possiede un disegno organizzativo dei propri apparati, la cui entità

di base detta ufficio.

Ogni ufficio è affidato allo svolgimento di determinati compiti nell’ambito di attribuzioni a

ciascuna istituzione.

Queste attribuzioni sono i poteri che le norme giuridiche conferiscono alle diverse

situazioni, in altre parole, attribuzione l’ambito degli interessi pubblici, l’indicazione

delle finalità, che le norme giuridiche affidano la cura di un soggetto pubblico di una

determinata “materia” o politica pubblica.

L’attribuzione di un centro potere decisionale all’uno all’altro istituzione pubblica da luogo a

problemi di competenza.

Spesso, per intendere come autorità pubblica attribuito un certo potere, si dice che lo Stato è

competente a legiferare sulla previdenza sociale, cioè sui trattamenti pensionistici.

Lo Stato è competente sulle pensioni ciò significa che il potere di legiferare sulle pensioni

attribuito allo Stato in via esclusiva e sottratto tutti gli altri soggetti dell’ordinamento.

Competenza, significa che un ente può intrattenere rapporti giuridici, la tecnica è quella di

individuare, gli uffici abilitati a compiere atti giuridici ossia atti che abbiano rilevanza

all’esterno dell’ente.

Per atto giuridico si intende una manifestazione di volontà, capace di produrre effetti

giuridici. in termini generali una competenza è una capacità giuridica.

Gli uffici sono anzitutto fatti di persone fisiche e occorrono una o più persone per compiere

un atto e quindi ciò e come si dice “esprimere la volontà dell’ente”.

Gli uffici che siano composti di uno o più persone o che siano macchine, qui ho segnato la

competenza comprata che hanno rilevanza all’esterno dell’organizzazione, sono chiamati

organi.

L’organo parlamentare è competente a legiferare sulla previdenza sociale, politica pubblica

riservata allo Stato.

In altre parole, il ministero dello sviluppo economico attribuita la materia dei brevetti e

marchi, il dirigente responsabile dell’ufficio Italiano brevetti e marchi-organo del

ministero-alla competenza rilasciare la concessione del brevetto, il Comune attribuzione in

materia di assunzione e gestione di servizi pubblici, il consiglio comunale organo di indirizzo

politico del Comune ha la competenza ad adottare i programmi e gli atti di indirizzo per la

gestione degli stessi.

la competenza deriva da una norma.

Le nozioni di attribuzione e di competenza, hanno conseguenze giuridiche sul versante dei

rapporti con i privati che si collegano in qualche modo al principio di legalità.

Quanto alle funzioni amministrative, e sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne

l’esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base

di principi di sussidiarietà, differenziazione dell’adeguatezza.

La disposizione fa riferimento ai livelli di governo, ad esempio per stato qui si intende

qualunque istituzione pubblica carattere nazionale.

CONSIGLIO UE E PARLAMENTO UE

Al consiglio e il parlamento spetta l’adozione di regolamenti, direttive e decisioni, vale a

dire gli atti normativi vincolanti che compongono il diritto dell’Unione Europea.

Il consiglio è l’istituzione che rappresenta gli Stati.

Inoltre è possibile che per prendere decisioni il consiglio si unisca in veste di conferenza

intergovernativa degli Stati membri in quanto tali e non in quanto istituzione Ue.

Il consiglio è l’istituzione in seno alla quale gli Stati procedono al coordinamento delle

politiche economiche nazionali, qualificate dal TUE come “questione di interesse

comune”, e alla sorveglianza reciproca delle prime attività finanziarie di bilancio relazione

rispetto dei parametri stabiliti per l’adesione all’unione monetaria.

Su proposta della commissione del consiglio approva, insieme al parlamento europeo, il

bilancio dell’unione; conclude gli accordi internazionali nome dell’Unione Europea previa

approvazione, qualora richiesta dal trattato, del parlamento.

Le decisioni del consiglio, dipendono dall’iniziativa della commissione, si articolano in diversi

procedimenti descritti minuziosamente nel TFUE a seconda del differente grado di

partecipazione del parlamento.

In origine, la potestà legislativa era affidata in via esclusiva al consiglio, a causa della

mancata partecipazione all’elaborazione degli atti normativi dell’unica istituzione

direttamente rappresentativo della volontà del potere.

Il diritto Ue era il prodotto della volontà dei governi statali e non del parlamento.

A seguito della successiva modifica dei trattati istitutivi il ruolo del parlamento è cresciuto.

Il parlamento europeo, rappresenta un elemento di rilievo nella definizione della natura del

fenomeno dell’integrazione europea.

La sua presenza contribuisce, a qualificare la comunità prima in maniera originale rispetto a

tutte le altre organizzazioni internazionali.

IL parlamento europeo, non ha ancora assunto nel sistema Ue un ruolo che possa definirsi

politicamente centrale poiché la supremazia è tuttora degli Stati m