Diritto internazionale pubblico

Diritto internazionale pubblico

Introduzione

Nozioni generali

La definizione generale di diritto internazionale si attiene a quella di un ordinamento che disciplina i rapporti tra gli Stati. Tuttavia, una simile accezione rischia di non corrispondere alla realtà effettiva della comunità internazionale. Infatti, pur nascendo come diritto rivolto agli Stati, ad oggi il diritto internazionale investe una pluralità di enti diversi dagli Stati che si affiancano a questi ultimi come nuovi destinatari dell’ordinamento internazionale (organizzazioni internazionali governative, non governative, imprese, ecc.). Hanno, ad esempio, assunto una serie di diritti, come il diritto per l’investimento ad ottenere riparazioni in ottica monetaria, per chi risulta vittima di violazioni, e doveri che permettono loro di operare sul piano internazionale senza doversi confrontare con i diversi ordinamenti interni.

Peraltro, la società internazionale è una società variegata, formata da una serie di stratificazioni che partono da una matrice diversa da quella a cui siamo abituati a pensare ponendoci in ottica di ordinamenti interni degli Stati. In quanto ordinamento primitivo e radicalmente diverso dagli ordinamenti statali singoli (sotto, ad esempio, il profilo della mancanza di un legislatore comune), considerare l’ordinamento internazionale affine a questi ultimi fa sorgere una serie di dubbi che si consolidano nel pensiero di Louis Henkin, uno dei più influenti giuristi in ambito di diritto internazionale: «Almost all nations observe almost all principles of international law almost all the time». Secondo questa linea di pensiero, il diritto internazionale, benché fragile, è costituito da una serie di regole seguite per mera convenienza, poiché capaci di orientare il comportamento dei soggetti a cui si rivolge. Questo implica che gli Stati seguano i precetti del diritto internazionale spontaneamente e le eventuali violazioni caratterizzano un’eccezione. In tal senso, appunto, non si potrebbe parlare propriamente di ordinamento, bensì di convenienza.

Anche nel suo funzionamento, l’ordinamento internazionale è strutturato in maniera diversa rispetto ai singoli ordinamenti, in primo luogo in ordine alla mancanza della classica tripartizione dei poteri. Facendo tuttavia un passo indietro, è bene sottolineare che, per comprenderne il funzionamento bisogna, prima, risalire alla sua nascita, a tutti quegli avvenimenti storici che ne hanno condizionato il sorgere.

Seppur in antichità sia nato un prototipo di diritto internazionale che fonda le sue radici nelle relazioni e trattati instaurati tra gli Stati dell’epoca (Grecia, Roma, ecc.), il diritto internazionale come ordinamento in sé ha una data di nascita che si riconduce ai Trattati di Vestfalia del 1648. Collocandosi al termine della Guerra dei Trent’anni, i Trattati di Vestfalia hanno cambiato la considerazione dell’autorità europea, concretizzando un’accezione sovrana dei singoli Stati; non, dunque, assoggettati ad un’autorità superiore, bensì collocati su un piano di parità e reciproca sovranità inviolabile. La Pace di Vestfalia segnò la decadenza della Spagna, accrebbe la potenza di Svezia e Francia e riconobbe l’indipendenza delle Province Unite dalla Spagna e della Confederazione svizzera dall’Impero; ratificò la fine delle guerre di religione in Europa, allargando l’ambito della libertà di coscienza. Sul piano politico, allentando i vincoli tra signori feudali e Corona imperiale, indebolì il sistema politico-sociale del Sacro romano impero, imperniato sulla preponderanza asburgica in Germania. La Francia ottenne il riconoscimento del possesso dei vescovati di Metz, Toul e Verdun; in Alsazia sostituì la propria giurisdizione a quella austriaca, ottenendo il confine del Reno e l’indebolimento dell’Impero; in Italia ebbe il dominio di Pinerolo. Alla Svezia fu attribuita la Pomerania Anteriore, mentre il resto della regione andò al nuovo elettore del Brandeburgo, Federico Guglielmo. Dopo una lotta quasi secolare, infine, la Spagna accettò la secessione delle Province Unite (ex Paesi Bassi spagnoli). Le Paci di Vestfalia delusero i Savoia (che ebbero tuttavia Alba, Torino e altre terre del Monferrato), i Gonzaga, Venezia e il papa, il cui nunzio non firmò il trattato, considerato lesivo degli interessi cattolici.

Nell’ultimo secolo si sono, tuttavia, verificate una serie di crisi (si pensi alle due Guerre) che hanno mutato questa considerazione debole del diritto internazionale, rafforzando, grazie al consolidarsi di determinati obblighi stringenti, l’emergere di un ordinamento «superstato». Si ricordi la nascita dell’«organizzazione internazionale» nel 1919 che si preponeva l’obiettivo di mantenere la pace tra gli Stati; una pace, purtroppo, lesa dalla Seconda Guerra mondiale, al termine della quale fu deciso di non rivedere l’accordo stipulato. Al contrario, venne fondata una nuova organizzazione cosiddetta ONU, tuttora operante. A tal proposito, nell’assetto internazionale vigente si sono concretizzati e rafforzati contenuti a cui gli Stati non riescono e non possono sottrarsi. Pur non avendo prestato consenso in modo esplicito, nel considerare, ad esempio, valori che la società internazionale considera come fondamentali e la cui protezione risulta, di conseguenza, significativa per la società stessa, questi Stati si ritrovano a dover aderire ad obblighi e norme la cui violazione farebbe, a priori, innescare meccanismi di tutela rafforzata, sul piano della responsabilità internazionale. Queste norme sono cosiddette imperative, cogenti; si parla proprio di jus cogens erga omnes che opera in relazione a tutti gli Stati, che, appunto, aderiscano o meno alla loro vigenza, perché posti nel più ampio interesse di un gruppo internazionale che verrebbe collettivamente leso in caso di violazione.

Questo spiega il motivo per cui, con l’evolversi della comunità internazionale e la necessità di dare ad essa un assetto più stabile, centrale, nel discorso internazionale, sia il discorso relativo alla natura completa dell’ordinamento giuridico in questione; si cerca, a tal proposito, di colmare il più possibile le lacune che possono verificarsi in ordine ai provvedimenti adottati. Di regola, ciascun ordinamento aspira alla coerenza e alla completezza, all’idea che vi siano modi stabili per ricavare la regola applicabile a qualsiasi situazione fattuale. L’ordinamento internazionale si affianca a questi obiettivi e, grazie anche a un meticoloso lavoro di codificazione stimolato dalle Nazioni Unite che volevano porre chiarezza e rigidità in quello che era l’ordinamento confuso del 1920 (soprattutto in ordine al regime della responsabilità), ci troviamo a confrontarci con un regime molto completo. Abbiamo così consolidato un assetto coerente di norme primarie che regolano i comportamenti degli Stati e norme secondarie che si occupano di responsabilità internazionale in materia di violazione delle norme primarie; sono inoltre emerse norme cosiddette terziarie che ambiscono a fondare una serie di meccanismi di accertamento del diritto, di soluzione delle controversie avanzata.

Il diritto internazionale tutela e promuove un sistema di valori

Abbiamo prima introdotto il concetto secondo cui esistono alcuni valori fondamentali, il cui obbligo di osservanza permea negli Stati a prescindere dall’espressione del loro consenso. A ciò si riferisce la risoluzione 2625/1970 delle Nazioni Unite «Dichiarazione relativa ai principi di diritto internazionale, concernenti le relazioni amichevoli e la cooperazione fra gli stati, in conformità con la carta delle nazioni unite» in cui sono illustrati i valori protetti dal diritto internazionale.

Questa risoluzione è fondamentale poiché adottata all’unanimità in un momento di grandi tensioni interne all’Assemblea. Si ricorda che le Nazioni Unite sono nate nel 1945 con 50 stati fondatori, a cui si sono poi affiancati, a seguito della decolonizzazione, una pluralità di nuovi Stati che si affiancavano ai vecchi Stati madre. L’atto non è vincolante, ma l’adozione unanime è indicativa del fatto che i principi che esso riafferma sono principi avvertiti come essenziali per una ordinata convivenza internazionale. In particolare, figura:

• Divieto dell’uso della forza; A ciò si segnala la risoluzione del marzo 2022 per condannare gli atti della Russia (141/192 favorevoli).
• Soluzione pacifica delle controversie;
• Divieto di intervento negli affari interni; Ora, invece, grazie a determinati momenti di crisi, è emerso come sia legittimo e necessario che gli altri Stati possano «mettere bocca» nel modo in cui uno Stato attui i diritti umani, garantendone la loro portata fondamentale. C’è linea secondo cui la sovranità non può essere assoluta.
• Obbligo di cooperazione (diritti umani);
• Parità di diritti e autodeterminazione dei popoli;
• Uguaglianza sovrana tra stati;
• Buona fede nell’eseguire gli obblighi previsti dalla carta Onu e dal diritto internazionale;

Alcune crisi, tra cui il conflitto in Ucraina, dimostrano che vi siano principi conggenti. Questo sistema di valori evolve con il rafforzarsi della società internazionale e, soprattutto, a seguito di situazioni di crisi stringenti, implementando nuovi valori e obiettivi tra cui si aggiunge la tutela dei diritti umani e lo sviluppo sostenibile da un punto di vista sociale ed economico. Restano, però, aperte tensioni e questioni di conflitto tra norme e valori inerenti a ciò.

• Principio dell’eguaglianza sovrana degli Stati / presenza di blocchi egemoni (in spiegazione alla decisione Russa, come reazione alla decisione dell’Ucraina di fuggire dall’influenza Russa per avvicinarsi all’Occidente);
• Diritto individuale alla riparazione per crimini internazionale / immunità degli stati e dei loro organi;
• Diritto di emigrare / ottenere protezione della persecuzione, diritto degli stati di controllare i loro confini;
• Divieto di ricorso alla forza armata / responsabilità di proteggere;

La personalità giuridica internazionale

Soggetti di diritto internazionale

È persona giuridica in ambito internazionale un ente che è titolare di situazioni giuridiche soggettive come diritti e obblighi, oneri, facoltà. Quando parliamo di soggettività giuridica internazionale ci collochiamo in ottica analoga a quella dello studio della personalità giuridica all’interno dello Stato, ma la struttura particolare dell’ordinamento internazionale (dapprima raccolta attorno ai semplici rapporti tra Stati) ci porta a dover constatare che le persone giuridiche a cui si rivolge il diritto internazionale siano diverse da quelle del diritto interno:

• Gli Stati che restano il protagonista principale del diritto internazionale, con accentramento di competenze quali creazioni di norme e risoluzioni di controversie; solo se gli Stati lo permettono gli altri soggetti possono intervenire. Per esempio, questi individui possono rivolgersi a giurisdizioni internazionali per far valere i propri diritti nei confronti degli Stati e questo è possibile solo perché gli Stati lo hanno previsto, accettando di poter essere convenuti in giudizio. Non è quindi possibile mettere sullo stesso piano Stati e soggetti sotto indicati.
• Le organizzazioni internazionali che per prime, nell’ambiente internazionale, si sono affiancate agli Stati.
• Individui, imprese, il cui processo di riconoscimento è stato molto più lungo rispetto al percorso di riconoscimento che ha caratterizzato le organizzazioni internazionali.
• La Santa Sede, in relazione al ruolo che ha esercitato nell’assetto internazionale pur non avendo più, dalla Breccia di Porta Pia, un territorio vaticano, riconosciuto poi a seguito dei Patti Lateranensi. Si noti come la Santa Sede abbia potere di concludere Concordati, nonché strumenti equiparati al trattato; e ha anche potere in ambito di decisioni delle Nazioni Unite, per l’influenza che può apportare (si pensi al conflitto dei missili di Cuba).
• La croce rossa (associazione di diritto svizzero) o le federazioni sportive internazionali, le quali sono accomunate dal fatto di essere associazioni costituite sulla base di diritto di singoli Stati, ma svolgono ruolo significativo in ambito internazionale. In particolare la croce rossa ha promosso le famose convenzioni di Ginevra, ratificate da 194 paesi, che le hanno permesso determinate competenze (ad es. visitare i campi di prigionia) sulla base di neutralità. Le quattro Convenzioni di Ginevra del 1949, i due Protocolli aggiuntivi del 1977 e quello del 2005 costituiscono la base del diritto internazionale umanitario, infatti sono le più ratificate dai diversi Paesi. Essi proteggono in primo luogo le persone che non partecipano o non partecipano più a un conflitto armato.
• Per quanto riguarda i popoli (intesi come contrapposti allo Stato che su di essi esercita autorità), i movimenti di liberazione nazionale, i gruppi terroristici, la loro partecipazione in quanto protagonisti del diritto internazionale è controversa e piuttosto discussa.

Lo Stato come soggetto internazionale

Non abbiamo un processo di costituzione degli Stati formalizzato come quello che potremmo avere in diritto interno per la costituzione di una società dotata di personalità giuridica autonoma. È tuttavia importante la Convenzione di Montevideo (concluso dai paesi latino-americani) sui diritti e gli obblighi degli Stati del 1933 che, al suo art. 1, ha tentato di definire che cosa si intende per Stato: «Lo Stato dovrebbe possedere le seguenti caratteristiche: una popolazione permanente, un territorio definito, un governo e la capacità di intrattenere relazioni con altri Stati.»

La possibilità per l’apparato di governo di esercitare la propria sovranità sulla comunità territoriale, quindi un controllo effettivo sulla comunità territoriale, e l’indipendenza sono elementi costitutivi della persona Stato, cioè senza i quali non si può dire di essere difronte a uno Stato. In particolare, ciò che è importante è la presenza di apparato di Governo che eserciti un controllo assoluto che, quindi, prevede un esclusivo uso di giurisdizione esecutiva, legislativa e dei giudici: solo lo Stato può applicare coercizione all’interno dello Stato, con tassativa esclusione della possibilità di interventi di altri apparati statali, tranne che non ci sia un controllo specifico (come per operazioni congiunte di polizia o di meccanismi di assistenza giudiziaria). Facciamo un riferimento ai governo in esilio. Ci sono situazioni in cui l’apparato statale di uno Stato viene spazzato via da un conflitto e parte dell’apparato governativo si rifugia in un altro paese, come il governo De Gaulle durante il secondo conflitto mondiale che è stato ospitato a Londra. Sempre in ambito di controllo effettivo si rileva la situazione della Palestina i cui tentativi di appellarsi alla Corte Internazionale di Giustizia sono vani, in quanto solo gli Stati possono rivolgersi ad essa e non è chiaro se la Palestina sia uno Stato, proprio perché la Palestina ha solo una parziale incidenza sul territorio in termini di esercizio coercitivo dell’autorità.

L’indipendenza è, invece, quel requisito di tipo formale per cui un dato ente non è inquadrato in un apparato sovraordinato, ad esempio di natura costituzionale. Questa lettura ci consente di escludere che le regioni italiane o i cantoni svizzeri e gli Stati federati in America siano Stati in senso pieno di diritto internazionale. Queste unità decentrate sono e restano tali anche laddove esercitano competenze non di poco conto. Ad esempio, i cantoni svizzeri e le regioni italiane hanno competenze in materia di gestione del potere estero, di conclusione dei trattati.

Esistono situazioni in cui benché sia presente il requisito formale d’indipendenza, l’ente territoriale non si considera Stato. Il Kosovo ne è un esempio. Fino agli anni 2000 era un paese della Serbia ed era una regione con ampio decentramento sotto la Repubblica socialista di Jugoslavia, ma aveva un ampio grado di autonomia che è stata revocata sotto il regime di Milosevic. Il Kosovo si poi è autoproclamato indipendente dalla Serbia e ciò è stato riconosciuto da una cinquantina di paesi, ma il suo statuto internazionale non è molto pacifico perché la regione del Kosovo è stata soggetta a un’amministrazione internazionale per un lungo periodo di tempo dopo la guerra del Kosovo del 1999; le Nazioni Unite hanno sottoposto il Kosovo a questo regime speciale, ma senza revocare il dubbio sul diritto della Serbia a mantenere la propria integrità territoriale. La dichiarazione d’indipendenza è avvenuta dopo anni di diplomazie, ma le autorità autoproclamate del Kosovo possono esercitare controllo sul territorio solo grazie al sostegno internazionale che ha riconosciuto il Kosovo, senza il quale l’ente non potrebbe avere grado di autonomia di cui oggi gode.

Situazioni simili di Stato fantoccio si verificano anche in altri contesti, come quella di Cipro del nord. Anche qui, l’esistenza e autonomia di Cipro del nord non potrebbe esistere senza il supporto della Turchia. Lo stesso accade con la Transnistria, o le repubbliche separatiste del Donbass che per molto tempo sono state repubbliche sedicenti indipendenti, la cui statualità è stata ed è tuttora piuttosto controversa, in quanto l’asserita indipendenza in questione è di facciata. Si rileva come la responsabilità delle attività poste in essere da questi enti cada, secondo la Corte Europea, su quegli enti che li sostengono, come la Turchia per quanto riguarda Cipro del nord.