Diritto costituzionale dell'economia – Appunti completi

Diritto costituzionale dell’economia

Prof. Carlo Padula

A.a. 2023-24

Università di Padova

Corso di laurea in Giurisprudenza (sede di Treviso)

Appunti completi di tutte le lezioni

Lezione 1 25/09/2023

Modulo 1: le costituzioni e i diritti fondamentali

Ripasso

Fonti del diritto e norme giuridiche

Le norme giuridiche si distinguono dalle norme di altro tipo (ad es. norme morali o religiose) perché sono assistite da una sanzione che può essere applicata anche con la forza. Non bisogna tuttavia fare un’inversione logica per cui, se manca la previsione di una sanzione, la norma non è giuridica 1. Al contrario, una norma è assistita da una sanzione (e quindi può essere fatta valere dinnanzi un giudice) se è giuridica.

Negli ordinamenti occidentali contemporanei le norme giuridiche sono quelle stabilite dalle fonti del diritto.

Fonti del diritto: atti e fatti abilitati a produrre norme giuridiche. Le fonti del diritto sono quelle previste come tali dall’ordinamento.

Tipi di norme giuridiche

• Norme sostanziali (o norme-precetto), cioè quelle che dicono ciò che si deve fare e ciò che non si deve fare.
• Norme strumentali (o norme-sanzione), cioè quelle che prevedono la sanzione;
• Norme sulla produzione giuridica, cioè quelle che individuano le fonti del diritto.

L’art. 1 disp. prel. c.c. è una norma del 1942 che individua alcune fonti. Essa è in parte superata da:

• Costituzione;
• Leggi regionali;
• Fonti UE.

Quindi, le norme sulla produzione giuridica sono anzitutto contenute nella Costituzione, la quale si occupa in linea di massima delle fonti primarie.

Le fonti primarie sono solo quelle previste dalla Costituzione. Una fonte primaria non può istituire un’altra fonte primaria, cioè una fonte con sé concorrenziale.

La Costituzione contiene norme sostanziali (che riconoscono numerosi diritti), norme strumentali (ad es. quelle sulla Corte costituzionale) e norme sulla produzione giuridica (ossia quelle riguardanti le fonti primarie leggi e atti aventi forza di legge).

Il problema sorge per le fonti secondarie, cioè i regolamenti. Infatti, la Cost. dice ben poco sui regolamenti: si limita a dire che il Pres. della Repubblica emana i regolamenti e a ripartire il potere regolamentare tra Stato, regioni ed enti locali (art. 117 Cost.). Di conseguenza, le fonti secondarie sono essenzialmente regolate dalla legge.

1 Cioè non è la presenza di una sanzione che ci dice che si tratta di una norma giuridica.

La legge che ci interessa a tal proposito è la l. 400/1988, il cui art. 17 disciplina il potere regolamentare. Il problema è che tale legge è una legge ordinaria; dunque, può essere derogata da leggi successive.

Il ns. ordinamento è pieno di leggi, sia statali sia regionali, che prevedono atti ministeriali che si chiamano standard/criteri e la cui natura è incerta: non si sa se sono atti normativi o atti amministrativi. Il problema nasce dal fatto che il potere esecutivo ha sia potere normativo che amministrativo.

• Criterio formale: le norme giuridiche sono quelle prodotte dalle fonti del diritto; le fonti del diritto sono quelle previste come tali dall’ordinamento (cioè dalle norme sulla produzione giuridica). 2 Siamo però di fronte a un caso (le norme di natura incerta di cui si è appena detto) in cui il criterio formale non risolve i problemi.
• Nel caso di atti di natura incerta si ricorre quindi al criterio sostanziale, secondo cui è atto normativo ciò che ha un contenuto di natura normativa. I criteri sostanziali sono:

• Generalità: un atto è generale quando si rivolge a una serie indeterminata di persone;
• Astrattezza: un atto è astratto quando è suscettibile di applicazione in una serie indeterminata di casi;
• Novità: sussiste quando un atto costituisce prescrizioni prima inesistenti, modifica le disposizioni vigenti oppure le abroga. Ad esempio, se un decreto ministeriale innova rispetto alle norme precedenti, siamo spinti a considerarlo un atto normativo, altrimenti siamo spinti a considerarlo un atto amministrativo.

Definizioni

Organizzazione: un insieme di persone unificato da norme che definiscono

• Gli scopi dell’organizzazione;
• I criteri di appartenenza all’organizzazione;
• I mezzi da utilizzare per il conseguimento degli scopi dell’organizzazione.
• Gli organi che hanno il potere di agire per conto dell’organizzazione.

Da ciò nasce un’unità che è diversa dalla somma dei singoli individui, ossia un’unità sociale. Se poi quest’unità sociale ha anche personalità giuridica, allora si ha un nuovo soggetto di diritto. Vi sono:

• Organizzazioni private, create dai privati per perseguire i loro scopi (nel limite del lecito);
• Organizzazioni pubbliche (= enti pubblici), create dalle comunità per perseguire fini di interesse pubblico (cioè la conservazione del benessere della comunità stessa). Gli enti p.ci più importanti sono lo Stato, le regioni, le province e i comuni.

Quand’è che una comunità diventa Stato? 3 Una comunità, stanziandosi su un certo territorio, si organizza con determinate norme, attribuendo i poteri pubblici (legislativo, esecutivo, giurisdizionale) a certi organi: se questi organi, individuati da queste norme (che sono le norme della Costituzione), riescono ad esercitare i predetti poteri in modo effettivo all’interno e con indipendenza verso l’esterno, 4 allora nasce lo Stato.

Sovranità: potere non soggetto a vincoli giuridici.

L’unico potere sovrano nel nostro ordinamento è il potere costituente, perché tutti gli altri poteri sono vincolati dalla Costituzione. Quindi, la sovranità di cui all’art. 1 Cost. non è una piena sovranità, in quanto è soggetta ai limiti della Costituzione. La sovranità ex art. 1 è piuttosto la titolarità dei poteri p.ci (ci dice che tutti i poteri p.ci devono trovare la legittimazione del popolo).

2 In altre parole, criterio formale è norma giuridica quella che risulta dalla fonte prevista come tale dall’ordinamento. Si tratta quindi di guardare il “nome” della fonte, o meglio la procedura seguita per la sua emanazione.

3 Anni fa la Lega Nord voleva la secessione della c.d. Padania: se avesse creato una Costituzione che attribuiva i vari poteri pubblici a diversi organi sarebbe diventata uno Stato? Dipende dalla circostanza se quegli organi sarebbero stati in grado di esercitare i poteri p.ci in modo effettivo all’interno e con indipendenza verso l’esterno.

4 In modo effettivo all’interno = con un’osservanza media degli atti pubblici da parte dei consociati.

Costituzione

Articolo 1

“L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro.

La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.”

In realtà, l’unico potere pienamente sovrano è il potere costituente, cioè quello che dà origine all’ordinamento statale. I titolari del potere costituente si vedono a posteriori, non a priori. Il potere costituente si riconosce in base all’effettività. 5 Il potere costituente non è un potere giuridico, perché non è (e non può) essere previsto e regolato da altre fonti, questo perché è il potere che dà origine all’ordinamento. La Costituzione non può fondarsi a sua volta su altre norme: essa è frutto di un potere di fatto che viene individuato con il criterio dell’effettività. La Costituzione è effettiva (quindi, di regola, viene rispettata) perché contiene principi considerati giusti dalla grande maggioranza 6 dei consociati.

La sovranità appartiene al popolo: lo Stato è lo strumento per mezzo del quale il popolo esercita tale sovranità. Quest’ultima è esercitata anche attraverso le regioni, gli enti locali, l’UE, i partiti politici.

• Stato in senso ampio: comunità stanziata in un certo territorio e organizzata, tramite le norme della Costituzione, nelle varie istituzioni. 7 Quindi, la comunità si organizza nello Stato in senso stretto (cioè nello Stato ente pubblico) e negli altri enti p.ci previsti dalla Costituzione. Lo Stato in senso ampio si chiama anche Stato-ordinamento, perché esso si organizza proprio attraverso delle norme. Infatti, lo Stato in senso ampio sorge quando una comunità, attraverso delle norme (che sono delle norme della Cost.), si organizza in istituzioni (cioè in enti pubblici) che riescono ad esercitare i poteri p.ci con supremazia e indipendenza.
• Stato in senso stretto: Stato inteso come ente pubblico.

La distinzione tra Stato in senso ampio e in senso stretto risulta espressamente dalla Costituzione (artt. 5 e 114).

Costituzione, articolo 5

“La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.”

5 Il potere di fare le leggi è un potere giuridico, perché previsto e regolato dalla Cost. Anche il potere di fare i regolamenti è un potere giuridico, perché previsto e regolato dalla legge e, in minima parte, dalla Cost. Al contrario, il potere di fare la Cost. non è un potere giuridico, perché non si può risalire indietro all’infinito: la norma fondamentale (= la Cost.) non può fondarsi a sua volta su altre norme.

6 Dal p.d.v. del giurista, ai fini dell’effettività, il fatto che una costituzione sia stata imposta con la forza non rileva.

7 In altre parole, Stato in senso ampio = comunità che, attraverso la Cost., crea lo Stato in senso stretto.

Costituzione, articolo 114

“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.

Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.”

“Repubblica” = Stato in senso ampio. “Stato” = Stato inteso come persona giuridica, uno tra i diversi enti pubblici territoriali che compongono lo Stato in senso ampio.

Quindi, la sovranità di cui all’art. 1 Cost. non è una sovranità vera e propria. La sovranità vera e propria è quella dello Stato in senso ampio.

Supremazia e indipendenza attengono all’esercizio dei poteri pubblici, che sono poteri costituiti. Quindi, esse sono indici di riconoscimento della sovranità (cioè dimostrano che la comunità, attribuendo i poteri a quegli organi, ha esercitato il potere costituente, tanto da essere considerata comunità sovrana).

Concetto di costituzione

Il concetto neutro di costituzione racchiude le norme fondamentali per l’organizzazione e per il funzionamento dello Stato. Non necessariamente queste norme si trovano in un atto specifico che si chiama Costituzione. Infatti, esiste la c.d. costituzione con la “c” minuscola, intesa come insieme delle norme fondamentali per l’organizzazione e per il funzionamento dello Stato, ed esiste la Costituzione con la “c” maiuscola, che si ha quando dette norme sono racchiuse in un atto scritto e solenne appunto chiamato Costituzione. La Costituzione con la “c” maiuscola manca, ad esempio, in Regno Unito, dove le norme costituzionali risultano da consuetudini e leggi varie. La costituzione con la “c” maiuscola si ha ovunque ci sia uno Stato. 8

Esiste poi un altro significato di costituzione che allude al contenuto di essa. Tale significato risulta in modo chiaro dall’art. 16 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino (1789).

Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino, articolo 16

“Ogni società in cui la garanzia dei diritti non è assicurata, né la separazione dei poteri stabilita, non ha una costituzione.”

Questa affermazione è considerata il manifesto del costituzionalismo. Il costituzionalismo è quel movimento politico-ideologico che afferma la necessità di Costituzioni che limitino il potere politico.

Quindi, in questo secondo significato, la costituzione è un insieme di norme che limitano il potere politico della maggioranza. Questa limitazione si traduce nelle norme che garantiscono i diritti e la separazione dei poteri (come d’altro canto risulta dalla ns. Cost.). 9

8 Infatti, di solito, le Costituzioni si scrivono dopo eventi storici traumatici.

9 Separazione dei poteri orizzontale: separazione tra i diversi organi dello Stato in senso stretto; separazione dei poteri verticale: separazione dei poteri tra Stato, regioni, province e comuni.

La ns. Costituzione è legge fondamentale in due sensi:

• Per il contenuto delle norme, che sono appunto norme fondamentali sull’organizzazione e il funzionamento dello Stato e anche norme fondamentali sul funzionamento dei diversi rami del diritto (perché la ns. Cost. contiene le norme di base del dir. penale, tributario, civile);
• Nel senso che è gerarchicamente superiore alle altre fonti. La superiorità gerarchica della Costituzione è strumentale a garantire la rigidità della stessa. Infatti, porre limiti al potere politico con un atto che può essere derogato dalle leggi della maggioranza non avrebbe senso. Ci sono state costituzioni che formalmente sancivano la superiorità della costituzione stessa rispetto alle leggi, ma mancava il sindacato di costituzionalità: in pratica erano equivalenti alle costituzioni flessibili.

• Separazione orizzontale dei poteri: separazione tra potere legislativo (Parlamento), esecutivo (Governo) e giudiziario (magistratura). È funzionale a garantire la libertà.
• Separazione verticale dei poteri: separazione tra Stato, regioni, province e comuni. Serve a far sì che una quota di affari pubblici sia gestita in base ai propri autonomi indirizzi dalle diverse comunità stanziate sul territorio.

Diritti fondamentali

Quali sono i dir. fondamentali che ci spettano? La Cost. ne elenca alcuni, ma ce ne sono molto altri che non sono espressamente riconosciuti da essa. Sorgono quindi continue questioni riguardanti l’esistenza o meno di certi dir. fondamentali. Ne sono esempi il dir. delle coppie omosessuali alla regolazione giuridica della loro convivenza e il dir. all’autodeterminazione dell’uomo che ha dato il consenso alla procreazione medicalmente assistita (questi due dir. emergono da due importanti sentenze della Corte cost.).

Prima tappa: Bill of Rights (1689)

Il Bill of Rights costituisce il fondamento consuetudinario dei diritti (approccio storicistico). Non è una vera e propria Costituzione, è un documento costituzionale che ha carattere pattizio.

Nel 1600, in Regno Unito, sorse un conflitto tra re Carlo I e il Parlamento (Camera dei comuni + Camera dei lord). Questo conflitto è sorto soprattutto dalla pretesa del Re di imporre nuove tasse senza il consenso delle camere. Le camere si opposero a ciò e il Re reagì sciogliendo la Camera dei comuni (aveva il potere di sciogliere solo la camera bassa). Poi, quando il Re aveva nuovamente bisogno di soldi (specialmente per imprese belliche), egli convocava nuovamente la disciolta camera. Le camere si opposero a queste imposizioni invocando il common law (quest’ultimo è basato su norme consuetudinarie comuni a tutto il Regno, considerate patrimonio tradizionale della comunità). Quindi, quando il Re violava queste consuetudini considerate patrimonio tradizionale della comunità, le camere si opponevano che queste norme, essendo appunto patrimonio tradizionale della comunità, potessero essere cambiate solo con il consenso dei rappresentanti della comunità (cioè delle camere stesse). C’è quindi questo fenomeno per cui l’invocazione delle consuetudini (che sono fonti non provenienti dalle camere) ha portato a una rivendicazione, da parte delle camere, delle proprie prerogative.

Si è poi giunti a uno scontro in ragione del quale il Re ha governato per 11 anni senza Parlamento (1629-1640). Non appena il Parlamento è stato riconvocato, le camere hanno subito cercato di opporsi al Re ed è scoppiata la guerra civile, che ha portato all’esecuzione capitale di re Carlo I.

Successivamente, c’è stata la seconda rivoluzione, chiamata bloodless perché è avvenuta quasi senza spargimenti di sangue, che ha portato al Bill of Rights.

Il Bill of Rights è una dichiarazione di diritti che le camere hanno chiesto al Re di accettare: sono le camere stesse che dettano i principi (al contrario della Magna Carta del 1215, dove era il Re a dettare i principi).

Nel documento, le camere rivendicano i loro “antichi diritti e libertà” (qui emerge il fondamento consuetudinario dei diritti, noto anche come approccio storicistico).

• Viene affermata la supremazia della legge del Parlamento sul potere esecutivo del Re (nel documento vengono ricordati gli abusi del precedente re Giacomo II).
• Si afferma l’impossibilità di imporre tributi senza il consenso del Parlamento (principio no taxation without representation).
• Si affermano altri principi come la libertà personale e la libertà di eleggere la Camera.

A fronte dell’accettazione da parte del Re di questi principi, le camere incoronano il Re. Ciò porta alla conseguente fine di quella che era considerata la legittimazione divina del potere regio.

Il caratter