Accesso agli atti

L'accesso agli atti, dice l'articolo 25, ha origine da una istanza, cioè il soggetto che vuole

un documento lo chiede tramite istanza che deve essere motivata e deve essere rivolta

all’amministrazione che ha firmato il documento e che lo detiene stabilmente. Queste

informazioni sono necessarie perché in assenza di ess, l'amministrazione non può dare i

documenti perché ripeto si tratta di un diritto esercitabile non da tutti ma da alcuni. Non si

devono per forza richiedere solo i documenti che promanano dall’amministrazione: non

devo chiedere nel caso di concorso solamente i verbali ma posso chiedere tutti i

documenti detenuti dalla pubblica amministrazione ai fini del concorso.

Questa coppia di accesso procedimentale può essere utilizzata in molteplici ipotesi.

L'articolo 24 contiene le soluzioni prima di dare accesso: l'accesso agli atti non è un diritto

incondizionato, è un diritto che trova delle indicazioni: possono essere fissate o da norme

ad hoc oppure che si rinvengono dallo stesso articolo 24 che stabilisce una prima ipotesi di

accesso che forse oggi è quella più importante: ci dice che non sono ammissibili istanze di

accesso preordinate a un controllo generalizzato dell'operatore delle pubbliche

amministrazioni. Vuol dire che io cittadino non posso andare al comune e dire “voglio

accedere a tutti i documenti relativi al settore edilizio per vedere se c'è qualcosa”; non lo

posso fare perché se così facessi cercherei di operare un controllo generalizzato della

pubblica amministrazione- questo è incompatibile con quello che dicevo prima: l'accesso

agli atti è un accesso che statuisce da una legittimazione da una posizione differenziata.

Perché si è deciso di limitare l'accesso agli atti ed evitare le forme di controllo

generalizzato? L'amministrazione dovrebbe occuparsi sempre e comunque di dare risposte

a domande generiche fatte solo per creare problematiche piuttosto che per effettive

finalità e specifiche. Da qui quindi l'idea di evitare la possibilità di un accesso agli atti

totalizzante che consentisse un accesso così.

L'articolo 24 ci indica poi che l'accesso agli atti è escluso per i documenti coperti del

segreto di stato, che è opponibile anche alla autorità giurisdizionale, salvo per la Corte

costituzionale. E poi non è consentito in riferimento al procedimento tributario. Non è

consentito per acquisire documenti relativi ad atti normativi della PA; non è consentito per

acquisire informazioni di carattere psico-attitudinale.

Inoltre, si può venire a creare una contrapposizione tra il diritto di accesso e la

riservatezza, perché possono esserci documenti che contengono dati riservati. Il rapporto

che si viene a creare viene superato dal principio di proporzionalità. Bisogna di un po'

operare per capire, tra questi due interessi quale è prevalente. È possibile che si trovino

soluzioni mediane rispetto al bianco e al nero, cioè, ad esempio, io ti do accesso nel

momento in cui l’informazione riservata perde la sua rilevanza, oppure occultando solo le

parti ad essa relative. Per esempio, io faccio un accesso al curriculum della professoressa

Giannelli e c’è il suo indirizzo di residenza, un dato sensibile che per me non ha nessuna

rilevanza, dunque si occulta quel dato.

Se il diritto di accesso viene esercitato per tutelare una posizione giuridica soggettiva per

un futuro ipotetico giudizio, tra l'altro, si parla di accesso difensivo, in questo caso, la

riservatezza viene superata dal diritto di accesso. Deve essere data prevalenza alla

possibilità che si acceda ai documenti, perché è un accesso finalizzato alla tutela in

giudizio. Detto questo, fatta l’istanza, la pubblica amministrazione ha 30 giorni di tempo

per pronunciarsi su questa istanza. Se la pubblica amministrazione non si pronuncia, si

avrà un silenzio-diniego, vale a dire un silenzio significativo che è uguale al rigetto

dell’istanza. Quindi se dopo 30 giorni si ha ancora silenzio della pubblica amministrazione,

l’istante può proporre opposizione come se avesse ricevuto un rigetto.

SOGGETTI: L’istanza di accesso si può presentare ovviamente alla pubblica

amministrazione, ma cosa si intende per pubblica amministrazione? Ai senti e per effetto

della disciplina, ce lo dice l'articolo 22, co.1, lettera E. Per pubblica amministrazione si

intendono tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla

loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. Per

esempio, il concessionario che gestisce il servizio di trasporto pubblico è la pubblica

amministrazione. Per cui potrei chiedere di accedere alla documentazione relativa al

progetto di realizzazione di una pensilina, che è un progetto pubblico che è in grado di

essere pubblico.

Quindi, anche i soggetti formalmente privati possono essere considerati come pubblica

amministrazione ai sensi e agli effetti della disciplina.

Forse l'ultima cosa che posso dire è che quando la amministrazione riceve un'istanza deve

necessariamente avviare un procedimento, procedimento nel quale deve coinvolgere il

controinteressato che è il soggetto portatore di un interesse opposto.

Il diritto amministrativo è stato molto influenzato dalla legge Severino (anticorruzione:

190/2012), la quale ha introdotto una nuova disciplina dell’accesso agli atti. Questo perché

esiste una Commissione greco che si occupa di studiare il livello di attenzione dei diversi

ordinamenti degli stati membri del Consiglio d’Europa, rispetto al tema dell’anticorruzione,

individua un difetto nel nostro sistema, dato dalle eccessive limitazioni previste in materia

di accesso agli atti.

Sulla base di questa critica mossa dalla commissione greco si pensò con la legge Severino

di introdurre una delega al potere, chiamando il governo a introdurre una nuova disciplina

di accesso agli atti. Non si trattava di una disciplina che si sostituisse alla 241 del 90, ma

che si sommasse.

In attuazione di questa delega venne adottato il dlgs n. 33/2013, che introdusse la prima

forma di accesso civico.

Questa forma di accesso civico è una forma diversa da quella che noi oggi troviamo nel

decreto 33 del 2013, che è stato fortemente rimaneggiato da un’altra riforma avvenuta nel

2016, in particolare con il dlgs n.97/2016.

Quindi quando si parla di accesso civico bisogna dire che ne esiste uno anteriforma e uno

post riforma.

Si stabilì che l’accesso civico consistesse in una serie di documenti soggetti a un obbligo di

pubblicazione sulla sezione amministrazione trasparente di tutte le PA.

In questa sezione devono essere pubblicati documenti che la legge stabilisce essere

oggetto di pubblica visione.

L’accesso civico contenuto nella visione primogenita del dlgs 33/2013, era un accesso che

costituiva una risposta in caso di inadempimento da parte della PA all’obbligo di

pubblicazione di documenti sul sito dell’amministrazione trasparente.

Quindi si era pensato di introdurre uno strumento di trasparenza calata dall’alto, cioé la

legge dice che bisogna pubblicare l’atto, l’amministrazione inadempiente non lo fa e il

privato può chiedere di accedere a quell’atto senza che abbia un interesse, perché la legge

afferma che tutti hanno interesse che quel documento sia reso pubblico.

Questa riforma non venne ritenuta soddisfacente perché si disse che il problema della

trasparenza calata dall’alto è duplice:

- Da un lato ci sono una serie di documenti che é interesse siano pubblicati;

- Dall’altro il problema è che si impone alla PA un’attività complessissima di individuazione

dei documenti.

Per cui si riformò questa disciplina con il dlgs 97 del 2016, da qui l’accesso civico post

riforma, che si configura come diritto di chiunque di accedere ai dati e ai documenti delle

pubbliche amministrazioni.

Oggetto dell’accesso diventano anche i documenti ulteriori rispetto a quelli oggetto di

pubblicazioni; si passa dalla trasparenza calata dall’alto alla reactive transaparency, il

tutto seguendo un’impostazione assimilabile a quella presente negli Stati Uniti dove esiste

il cd. Free of Information Act, con cui si afferma che i documenti della PA sono di proprietà

dei privato. Quindi si consente di accedere in modo generale.

Da noi è stato fatto in un’ottica di anticorruzione, di prevenzione della corruzione.

Questi 2 accessi agli atti: accesso agli atti di prima generazione e di seconda generazione,

oggi coesistono perché oggi l’accesso agli atti serve per ottenere la pubblicazione del

documento (quindi com’era prima della riforma), ma a questa possibilità si aggiunge anche

quella di ottenere l’ostensione di documenti non oggetto di pubblicazione.

L’art.1 dlgs 33 del 2013 è inequivoco, perché dice che la trasparenza di un testo é una

necessità totale degli atti, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini.

L’accesso non è più finalizzato a ottenere una tutela della posizione del singolo, ma a

ottenere una visione di tutti i documenti in possesso della PA. Questo é l’accesso civico.

Il c.3 art 5 d.lgs. 33 del 2013 pone una differenza con l’accesso della 241 del 1990 e ci dice

che l’accesso civico, sia di prima generazione sia di seconda generazione, non è

sottoposta ad alcuna limitazione quando la legittimazione soggettiva è del richiedente.

L’articolo 22 della legge del ‘90 ci dice che qui non vi è una legittimazione e lo si capisce

ancora di più perché il comma 3 della teoria civica dice anche che le istanze di accesso

non richiedono la motivazione, l'accesso classico impone, come abbiamo visto, la

motivazione.

DIFFERENZA ACCESSO CIVICO E CLASSICO : La differenza tra l'accesso civico e

l'accesso classico la si individua se si va a vedere la disciplina dell'articolo 5 bis del decreto

del 2013 che indica le limitazioni all'accesso civico. Perché io fin qui vi ho rappresentato le

migliori cose possibili, ma in realtà poi abbiamo delle limitazioni. Le limitazioni dell'accesso

civico sono tentate a farci capire che ci sia un buon accesso classico. Queste limitazioni

non si incontrano con le classi dell'accesso classico.

L'articolo 5 bis ci dice, ci dice che l'accesso civico, è rifiutato se il diniego è necessario per

evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a:

a) la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico;

b) la sicurezza nazionale;

c) la difesa e le questi