L’attuazione della politica di coesione europea attraverso l’utilizzo dei fondi: il caso Pozzuoli

A mia nonna Rosa

A mia nonna Rosa, amore, per l’incondizionata dolcezza, per l’innata che esserci stata. Grazie, con tutto l’Amore ho.

Indice

• Capitolo 1
• L’Europa: tra centri e periferie
• 1) Il sogno comune dell’integrazione europea
• 1.1)
• 1.2) Le divergenze del XXI secolo regionale dell’Unione Europea
• 1.3) La politica
• 1.4) Il sud Italia nel quadro europeo degli ultimi anni
• Capitolo 2
• 2) Fondi Strutturali Europei
• 2.1) Evoluzione e ambito di competenza dei Fondi Europei
• 2.2) Fondi Europei di Sviluppo Regionale
• 2.3) Programmazione
• 2.3.1) Programmazione 2014/2020
• Capitolo 3
• 3) Comune di Pozzuoli: esempio virtuoso di periferia
• L’area flegrea: la svolta della cooperazione
• 3.1) Pozzuoli e
• 3.2) Dall’instabilità politica alla riqualificazione del centro città: Pozzuoli nei primi dieci anni del 2000
• 3.3) Un’attenzione maggiore alle periferie: programmazione 2014-2020
• 3.4) Il progetto MAC: riqualificazione urbana per il quartiere di Monteruscello

Introduzione

L’Unione Europea è contraddistinta da gravi disparità sociali ed economiche interne.

Nell’Atto Unico Europeo del 1986 viene sancita la politica di coesione che si esplica e si concretizza attraverso l’erogazione dei Fondi Europei.

Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo di coesione, infatti, sono lo strumento attraverso cui si mira a ridurre il divario fra le diverse regioni e il ritardo delle regioni meno favorite.

La mia tesi inizia con l’esposizione dei passaggi chiave della nascita e lo sviluppo sia dell’Unione che della politica di coesione: dal primo accenno alla politica regionale nei Trattati di Roma costitutivi della CEE del 1957, alla creazione della direzione generale della Politica regionale della Commissione europea del 1968, all’istituzione del Fondo di Sviluppo Regionale avuta nel 1975 e per arrivare all’Atto Unico Europeo in cui si integrano i fondi con la politica di coesione generale enunciando dei principi chiave da seguire: la previsione di una programmazione pluriennale, l’orientamento strategico da seguire per gli investimenti, l’attenzione alle regioni più povere ed arretrate e il coinvolgimento di partner regionali e locali.

Vi segue poi un’analisi più approfondita dei Fondi, e in particolar modo del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, analizzando lo sviluppo storico dell’istituto ma anche tutte le sue fasi applicative.

Dall’approfondimento della nozione di regioni più povere ed arretrate e dalla previsione del coinvolgimento dei partner regionali e locali, nasce la terza parte del mio elaborato.

Il testo ha l’obiettivo di comprendere in che modo una piccola periferia della città metropolitana di Napoli, Pozzuoli, attraverso il corretto utilizzo dei fondi possa riuscire a raggiungere standard di vita elevati come una delle città più ricche europee, come la regione centrale del Lussemburgo 1.

Lo scopo della tesi è dimostrare che una programmazione a lungo termine accompagnata da una stabilità politica, grazie ai vari strumenti che l’Unione Europea fornisce, rende possibile la realizzazione del sogno della coesione europea, nonostante gli attuali esistenti divari.

Con questo lavoro, infatti, si vuole dimostrare che lì dove i Governi locali agiscono nel rispetto dei doveri istituzionali, il sistema Europa fornisce tutti gli strumenti necessari alla crescita, al contrario dove la mala politica prende il sopravvento non c’è alternativa che restare una isolata periferia.

Riconoscendo che nelle Amministrazioni un cambio di tendenza è sempre possibile, così dove anni di mala gestione hanno portato importanti ritardi nello sviluppo territoriale, una giusta cooperazione tra le varie amministrazioni territoriali potrebbe essere una via d’uscita dal “circolo vizioso”.

Dati consultabili nel registro annuale regionale dell’Eurostat del 2021 sul sito ec.europa.eu.

Capitolo 1

L’Europa: tra centri e periferie

Il sogno comune dell’integrazione europea

1.1. L’Europa si configura come il progetto politico più ambizioso di sempre.

All’indomani della fine della Seconda Guerra Mondiale, il continente europeo era totalmente devastato ed appariva necessaria una ricostruzione.

Il “progetto europeo” risentiva della forte spaccatura tra l’Europa Occidentale, sotto l’influenza americana rappresentate di un’ideale democratico e capitalista, e l’Europa Orientale, sotto l’influenza sovietica portatrice di un’ideale sociale e comunista.

Tale dicotomia diplomatica, economica, politica e sociale ha avuto come conseguenza nel mondo la cosiddetta Guerra Fredda, “Fredda” 3 perché la tensione risultata, durata circa mezzo secolo, non si è concretizzata mai in un conflitto militare diretto, è stata un'ostilità che non sembrava più risolvibile attraverso una guerra frontale tra le due superpotenze, dato il pericolo per la sopravvivenza dell'umanità era rappresentato da un eventuale ricorso alle armi nucleari.

Ma nel frattempo su scala continentale, la suddetta situazione, ha limitato “l’applicazione dei progetti europeisti alla sola parte occidentale” 4.

Il 5 giugno 1947 il segretario di Stato americano George Marshall annunciò, in un discorso tenuto all’Università di Harvard, il prossimo lancio del Piano per la ripresa dell’Europa, l’European Recovery Plan, destinato a essere ricordato, dal nome del suo propugnatore, come Piano Marshall 5. Il Piano entrò in vigore il 18 aprile 1948 ed ebbe durata quadriennale.

2 Giorgio Napolitano, Europa, politica e passione, Milano, Feltrinelli, 2016, p 5.

3 L’espressione, in inglese cold war, fu coniata dal giornalista americano W. Lippmann.

4 G. Luise, Storia istituzionale dell’Europa unita, Giappichelli, Torino, 2018, p 2.

5 D. Vanadia, La rinascita dell’Europa: il Piano Marshall, 2017, p 2.

Lo scopo del Piano non era solo economico, ma anche e soprattutto strategico. Si trattava di rimettere in piedi l’Europa occidentale prima che i sovietici e i comunisti europei, facendo leva sulle disastrose condizioni del continente e delle sue classi lavoratrici in particolare, riuscissero a incrementare il consenso. Allo stesso tempo, Washington intendeva spingere gli europei a collaborare fra loro, mettendo da parte le antiche rivalità, in vista della creazione di un fronte comune contro l’URSS.

Gli economisti si sono divisi sul valore e sull’efficacia economica a lungo termine del Piano Marshall. Non vi è invece alcun dubbio sul suo effetto geopolitico: quell’iniziativa aprì le porte al Patto Atlantico, un trattato difensivo contrario alla guerra firmato da Stati Uniti, Canada e vari paesi dell'Europa occidentale firmato nel 1949 6, e fu alla base del processo di integrazione europea, sancito dalla nascita delle Comunità europee. Fu la prima pietra nel processo di edificazione dell’Europa occidentale a guida americana, pilastro della strategia di Washington nel contenimento dell’URSS 7.

Conseguentemente la firma del Patto Atlantico, il primo passo in quanto alla cooperazione fu fatto nell’ambito della sicurezza, il 4 aprile 1949 fu costituita la NATO, ossia un’alleanza intergovernativa per la sicurezza tra stati.

Lo scopo della NATO resta ancora oggi, garantire la sicurezza e la libertà dei Paesi membri attraverso mezzi politici e militari. Dal punto di vista politico la NATO promuove i valori democratici consentendo ai membri di consultarsi e collaborare in materia di difesa e sicurezza per evitare conflitti e mantenere i rapporti diplomatici stabili. Dal punto di vista militare la NATO si impegna a risolvere pacificamente le controversie, nel caso in cui si fallisca con il tentativo diplomatico 8 ha il potere militare di intraprendere operazioni di gestione delle crisi.

6 C. Sforza, No alla guerra questo vuole il Patto Atlantico, Roma, 1949, p 25.

7 Caracciolo e Roccucci, Storia contemporanea Dal mondo europeo al mondo senza centro, Mondadori, Milano, 2017, p 342.

8 www.nato.int

Solo un mese dopo la costituzione della NATO, precisamente il 5 maggio 1949, la cooperazione europea inizia a caratterizzarsi anche in termini sociali e culturali con la nascita della prima istituzione comunitaria: il Consiglio d’Europa; il quale ha il compito di garantire la democrazia, i diritti umani e lo Stato di diritto, e a tal proposito qualche anno dopo, nel 1953, entrerà in vigore la Convenzione europea dei diritti dell’uomo 9.

In questi anni c’è stata la redazione di un testo considerato fondante dell’Unione europea: il Manifesto di Ventotene, un documento per la promozione dell'unità europea scritto da Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi nel 1941 durante il periodo di confino presso l'isola di Ventotene, nel mar Tirreno, per poi essere pubblicato da Eugenio Colorni, che ne scrisse personalmente la prefazione, nel 1944.

Il Manifesto di Ventotene prefigurava la necessità per l'ideologia europeista di istituire una federazione europea dotata di un parlamento e di un governo democratico con poteri reali in alcuni settori fondamentali, come economia e politica estera.

Il Manifesto propugna ideali di unificazione dell'Europa in senso federale, fondandosi sui concetti di pace e libertà kantiana 10 e sulla teoria istituzionale del federalismo hamiltoniano 11.

Gli estensori del Manifesto sostenevano che era necessario creare una forza politica esterna ai partiti tradizionali, inevitabilmente legati alla lotta politica nazionale, e quindi incapaci di rispondere efficacemente alle sfide della crescente internazionalizzazione. Era necessario cioè un movimento che sapesse mobilitare tutte le forze popolari attive nei vari paesi al fine di far nascere uno Stato federale, e con “organi e mezzi sufficienti per far eseguire nei singoli stati federali le sue deliberazioni dirette a mantenere un ordine comune, pur lasciando agli stati stessi l'autonomia che consenta una plastica articolazione e lo sviluppo di una vita politica secondo le peculiari caratteristiche dei vari popoli” 12.

9 Per il testo integrale: European Treaty Series - No. 5, Human Rights (Convention), 4.XI.1950.

10 Per “libertà kantiana” s’intende la teoria del filosofo Kant, il quale considerava la libertà come condizione principale dell’azione morale.

11 Alexander Hamilton fu uno dei padri fondatori del federalismo statunitense, egli si batté il rafforzamento del potere federale, per l'istituzione di una banca nazionale e per la creazione di un unico sistema monetario.

Questa forza politica nacque poco tempo dopo, nell'agosto del 1943: il Movimento Federalista Europeo.

Secondo gli autori, Altieri e Spinelli, con l'avvento dell'era totalitaria lo sviluppo della civiltà moderna aveva subito un arresto. Un'Europa libera e unita, invece, avrebbe rappresentato inevitabilmente la premessa per il potenziamento di questa civiltà; la riforma della società, volta a far riprendere immediatamente in pieno il processo storico contro la disuguaglianza e i privilegi sociali, doveva passare attraverso la rivoluzione europea, necessariamente socialista “cioè dovrà porsi l'emancipazione delle classi lavoratrici e la realizzazione per esse di condizioni più umane di vita” 13.

Viene data la direttiva che deve essere seguita per formare una vita economica europea liberata dagli incubi del militarismo o del burocratismo nazionale; direttiva che si sostanzia nell'abolizione, limitazione, correzione o estensione caso per caso della proprietà privata. Il contenuto di tale direttiva viene dettagliato all'interno del Manifesto ed espresso in cinque punti definiti come cambiamenti necessari “per creare intorno al nuovo ordine un larghissimo strato di cittadini interessati al suo mantenimento, e per dare alla vita politica una consolidata impronta di libertà, impregnata di un forte senso di solidarietà sociale” 14.

12 Senato della Repubblica, Ufficio delle Informazioni parlamentari, dell'archivio e delle pubblicazioni del Senato, Per un'Europa libera e unita. Il manifesto di Ventotene, Le manifeste de Ventotene, The Ventotene manifesto.

13 Senato della Repubblica, Ufficio delle Informazioni parlamentari, dell'archivio e delle pubblicazioni del Senato, Per un'Europa libera e unita. Il manifesto di Ventotene, Le manifeste de Ventotene, The Ventotene manifesto.

14 Ivi.

Gli eventi fino al 1949 avevano contribuito nonostante qualche difficoltà, alla costruzione delle prime fondamenta del colosso europeo ma il punto di partenza del processo d’integrazione europea 15 si rinviene nella Dichiarazione Schuman, un discorso tenuto a Parigi il 9 maggio 1950 da Robert Schuman, Ministro degli esteri francese.

È il primo enunciato politico ufficiale in cui compare il concetto di Europa intesa come unione economica e politica tra i vari Stati del continente.

La dichiarazione prospetta il superamento della rivalità storiche tra Francia e Germania, legata anche alla produzione di carbone e acciaio, grazie alla realizzazione di un'Alta Autorità per la messa in comune e il controllo delle riserve europee di tali strategiche materie prime. Questo trovò realizzazione poco meno di un anno dopo, con il Trattato di Parigi, il 18 aprile 1951, con cui fu creata la Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA). Mettendo in comune la produzione di acciaio e carbone tra le nazioni più potenti del continente, si sperava di poter evitare future guerre.

I primi Stati ad aderire furono Francia e Germania, in quanto diretti interessati dall’aspetto economico dell’operazione ma anche e soprattutto nell’assetto post seconda guerra mondiale risultava necessario controllare il possibile riarmo della Germania, la quale non godeva della fiducia di nessun paese, il terzo paese ad aderire fu l’Italia, che venne considerata per la posizione geografica strategica e i paesi del Benelux (Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo) perché il loro sistema di cooperazione fosse d’ispirazione al funzionamento della comunità, dando la possibilità di creare un mercato comune.

Al Titolo II del Trattato di Parigi, istitutivo della CECA, designa gli organi che in seguito alla ratifica si costituirono e le loro relative funzioni.

“Gli organi della Comunità sono: un’Alta Autorità, assistita da un Comitato Consultivo; un’Assemblea Comune, denominata “l’Assemblea”; un Consiglio speciale dei Ministri, denominato “il Consiglio”; una Corte di Giustizia denominata “la Corte”” 16.

15 A. Morganti, La costruzione dell’Europa unita. Storia, radici, prospettive, Il Cerchio editore, Rimini, 2015, p 33.

16 Art 7 Trattato di Parigi, per la versione integrale: eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:11951K/TXT&from=EN

All’Alta autorità, composta da nove membri nominati in base alla loro competenza generale, fu assegnato il compito di assicurare il raggiungimento degli obiettivi prefissati dagli accordi.

L’Assemblea, composta dai rappresentati degli Stati membri, deteneva delle funzioni di controllo.

Al Consiglio fu assegnata la funzione più ardua, “la mediazione tra l’Alta Autorità e i Governi nazionali responsabili della politiche economiche dei rispettivi paesi” 17.

La Corte, invece, doveva assicurare il rispetto delle norme enunciate dal Trattato.

Successivamente all’istituzione della CECA, il 25 marzo 1957 vennero firmati, a Roma, due trattati: il trattato che istituì la Comunità economica europea (CEE) e il trattato che istituì la Comunità europea dell'energia atomica (EURATOM) che prendono il nome di Trattati di Roma.

La CEE doveva essere una base di lancio decisiva per le nuove istituzioni europee.

Il Trattato istitutivo prevedeva la creazione di un mercato unico per gli Stati firmatari e un sistema doganale libero all’interno e con un’unica linea di protezione esterna.

“Appare chiaro che l’intento del Trattato non era solo quello strettamente doganale. La Comunità doveva mirare ad un riavvicinamento delle istituzioni politiche tra gli Stati membri”. L’obiettivo era all’Unione politica tra i popoli. 18

17 Art 26 Trattato di Parigi.

18 G. Luise, Storia istituzionale dell’Europa unita, Giappichelli 2018, p 31.

La struttura istituzionale prevista per la CEE prevedeva: il Consiglio, la Corte, l’Assemblea e la Commissione. Quest’ultima va a sostituire quella che nella CECA viene definita Alta Autorità.

L’EURATOM nasce con il compito di “sviluppare la ricerca nucleare, promuovere norme di sicurezza comune, controllare l’uso dei materiali per l’uso pacifico del prodotto” 19. Tali obiettivi richiedevano risorse troppo elevate rispetto a quelle possedute dal neonato ente, in più il segreto militare sulle procedure rendeva infattibile il perseguimento degli obiettivi.

I Trattati, inoltre, prevedevano una disposizione specifica per l'elezione diretta dei membri dell’assemblea, di cui Robert Schuman fu il primo Presidente eletto, attuata poi solo nel 1979 21.

Durante gli anni Sessanta l’integrazione europea rallentò a causa politica del generale De Gaulle che rallentava il processo.

Charles De Gaulle è stato un militare e politico francese, protagonista della guerra di liberazione dal nazifascismo e due volte Presidente della repubblica francese tra i