Interventi e decisioni strategiche per l'attuazione della politica di coesione europea 2021-2027

Tesi di Master di II livello in ‘Management delle amministrazioni pubbliche’

Interventi e decisioni strategiche per l’attuazione della politica di coesione europea 2021 - 2027

Candidato Relatore

Dott. Vincenzo Tomaino Prof. Luca Albino

Anno Accademico 2022-2023

Abstract

La politica di coesione rappresenta la principale politica d’investimento dell’Unione Europea.

Le strategie di sviluppo degli Stati Membri, seguono gli orientamenti della politica di coesione europea e si basano sugli Accordi di Partenariato. Con l’Accordo di Partenariato, ogni Stato membro negozia con la Commissione europea le priorità di investimento e l’articolazione delle risorse in programmi. Con la delibera del Cipess (Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile) nr. 78 del 22 Dicembre 2021 è avvenuta l’approvazione della proposta di accordo di partenariato 2021 – 2027 e definizione dei criteri di cofinanziamento pubblico nazionale dei programmi.

Attraverso i fondi strutturali europei vengono finanziati i programmi regionali e nazionali con una gestione condivisa tra Stato membro e Commissione europea. Le risorse provengono per la maggior parte dai Fondi strutturali, però ai fini della politica di coesione sono necessarie anche le risorse aggiuntive provenienti dal confinamento nazionale posto a carico per la programmazione 2021-2027. In Italia le risorse aggiuntive provengono dal fondo di rotazione e dal Fondo di sviluppo e coesione.

Cohesion policy is the main investment policy of the European Union. The development strategies of the Member States, are made by guidelines of the European cohesion policy and are based on the Partnership Agreements. With the Partnership Agreement, each member state negotiates with the European Commission the investment priorities and the articulation of resources into programs. With the resolution of CIPESS (Interministerial Committee for Economic Planning and Sustainable Development) Number 78 of 22 December 2021, the proposed the Partnership Agreement 2021 – 2027 is approved.

Through the European Structural Funds, regional and national programs are financed with shared management between the member state and the European Commission. Most of the resources come from the Structural Funds, however, for the purpose of cohesion policy. additional resources are formed bu co-financing of national funds (for Italy the “Rotation fund” and the “Development and cohesion fund”).

Indice

• Indice..................................................................................................................................................... 1
• Introduzione .......... 3
• Indirizzi strategici per la definizione degli obiettivi e delle azioni della Commissione Europea...................................................... 3
• Dagli Accordi di Parigi del 2015 alla neutralità climatica del 2050................................................................................................. 10
• Il bilancio Finanziario Pluriennale dell’UE................................................................................................................ 10
• Tra le Rubriche e i Programmi.................................................................................................................................... 24
• Gestione dei progetti ................................................................................................ 24
• Modalità diretta, concorrente e indiretta..................................................................................................... 30
• Principi di rendicontazione delle spese ......................................................... 33
• Il dispositivo di ripresa e resilienza dell’UE: Next Generation EU ........................................ 40
• Le regole e prassi di funzionamento della Politica di Coesione 2021-2027........................................................................ 40
• Regolamento (UE) 2021/1060 “Disposizioni Comuni”.......................................................................................... 44
• Regolamento (UE) 2018/1046 “finanziario” ..................... 46
• Regolamento (UE) 2021/1057 che istituisce il Fondo sociale europeo Plus (FSE+)................................ 49
• Regolamento UE 2021/1056 "Istituzione del fondo per la transizione giusta".......................................... 52
• La Gestione del ciclo del Progetto – il Project Cycle Management (PCM).................................................. 59
• Matrice del Quadro Logico (MQL) – Logical Framework Approach
• Fasi della matrice del quadro logico (MQL) secondo le linee guida della......................................................................................................................... 63
• Commissione Europea................................................................................................................................................... 66
• Conclusione..................................................................................................................................................... 71
• Bibliografia

Introduzione

La politica di coesione prevista dall’Unione europea si proietta su una moltitudine di investimenti variegati, che abbracciano tanti aspetti della vita di persone e organizzazioni di vario genere sia pubbliche che private. Nelle intenzioni e nella volontà di portare avanti un disegno unitario di Europa, con una progressiva armonizzazione delle modalità di azione su tutto il territorio compreso dagli Stati membri aderenti all’Unione Europea, spesso si sono contrapposte politiche economiche rigorose e di austerity, imposte in forza dall’adesione all’Unione europea, che hanno visto una corrispondente diminuzione delle misure rientranti nell’ambito del welfare State, con la conseguenza che per molti cittadini negli Stati membri interessati dalle misure, la nascita di un sentimento anti istituzioni dell’Unione europea.

A queste si sono aggiunte misure e decisioni che favorivano determinati Stati membri a dispetto di altri, con evidenti difficoltà di conciliare le differenze sulle modalità di fare e intendere la politica. Anche da ciò è scaturita la decisione presa in seguito ad un referendum, di avviare la procedura di fine adesione da parte del Regno Unito, meglio nota come Brexit, conclusa nel 2020.

Se le priorità dell’Unione europea discendono da una concertazione e negoziazione in seno alle istituzioni europee e in considerazione del contesto internazionale, ognuno secondo la propria competenza, le tematiche effettive e le azioni poi concretamente intraprese hanno risentito dell’attività meramente politica attuata in generale sia a livello comunitario, sia in particolare dagli Stati membri.

La scelta delle priorità e degli obiettivi strategici dell’UE è influenzata anche dalla diversità, soprattutto di “peso economico e sociale” degli Stati membri, dalla loro specifica tipologia di politica intrapresa dal Governo e dal cambio di questi, dalla competenza dei delegati inviati dagli stessi presso le istituzioni europee. Anche se c’è da considerare che per esempio i parlamentari europei hanno il cosiddetto vincolo di mandato rispetto all’Unione europea, poi l’effettiva attuazione di tale prerogativa parlamentare ben poco si è concretizzata se non si prende in considerazione lo Stato di appartenenza del parlamentare.

Quindi lo Stato membro e l’appartenenza ad uno specifico gruppo politico anche parlamentare influenza non poco l’esercizio dell’attività politica. Altri fattori che hanno un’influenza verso le istituzioni europee sono la dimensione economica e demografica e le intenzioni dei Governi degli Stati membri, in considerazione anche della capacità di penetrazione nelle scelte cruciali e strategiche da parte di gruppi di interesse più o meno influenti, che possono avere sia una natura interna all’UE che esterna, essere di tipo economico-imprenditoriale oppure di tipo politico-sociale.

L’UE è un’istituzione che pur avendo nel proprio nome costitutivo la parola “Unione” risente nella realtà invece molto ed è influenzata da dinamiche ed equilibri instabili che di volta in volta possono essere diversi e cambiare rapidamente, formati dal peso di ciascun attore coinvolto, in cui gli Stati membri rappresentano però i protagonisti.

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Indirizzi strategici per la definizione degli obiettivi e delle azioni della Commissione Europea

Dagli Accordi di Parigi del 2015 alla neutralità climatica del 2050

L’attività strategica e gli orientamenti della Commissione europea in programmazione per gli anni che vanno dal 2021 al 2027, hanno visto l’influenza nell’individuazione delle priorità e degli obiettivi dell’Unione Europea: nella stesura dell’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile. L’Agenda 2030 prevede il conseguimento di 17 Obiettivi per lo Sviluppo Sostenibile (SDGs), definiti goals.

“I 17 Goals fanno riferimento ad un insieme di questioni importanti per lo sviluppo che prendono in considerazione in maniera equilibrata le tre dimensioni dello sviluppo sostenibile – economica, sociale ed ecologica – e mirano a porre fine alla povertà, a lottare contro l’ineguaglianza, ad affrontare i cambiamenti climatici, a costruire società pacifiche che rispettino i diritti umani”.

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Lo sviluppo e la crescita economica all’interno del territorio dell’Unione Europea deve sempre dare una considerazione fattuale alla tutela dell’ambiente, dei diritti umani e sociali, orientando l’identificazione delle azioni, sulla stregua dei 17 SDGs di Agenda 2030.

Altro orientamento della Commissione europea per l’individuazione delle priorità e degli obiettivi è stato sicuramente il Green Deal Europeo. In seguito alla comunicazione della Commissione europea dell’11 dicembre 2019, l’UE ha posto come obiettivo strategico di lungo periodo (entro il 2050) il raggiungimento della neutralità climatica.

Questa prospettiva derivava nel quadro dell'Accordo di Parigi con la quale soprattutto gli Stati membri dell'Unione Europea, tra gli altri Stati mondiali, si sono impegnati e hanno firmato in accordo di creare e diventare la "prima economia e società a impatto climatico zero entro il 2050", attraverso una lotta ai cambiamenti climatici.

1 www.agenziacoesione.gov.it/comunicazione/agenda-2030-per-lo-sviluppo-sostenibile/

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Con la firma degli Stati membri dell'accordo di Parigi nel 2015, l'Unione Europea nel suo complesso pone come obiettivo strategico di lungo periodo la neutralità climatica già molto prima della comunicazione della Commissione del 2019. Neutralità climatica che per come sarebbe o potrebbe essere intesa o interpretata può oscillare in una moltitudine di significati, più o meno concreti.

Dalle spinte delle lobby finanziarie e industriali, dai governi in chiave di politica estera con lo sguardo alle pressioni interne, dalle influenze delle multinazionali tecnologiche, del digitale a quelle di produzione, dai conflitti, ostilità e alle alleanze con gli altri Paesi, dalle leadership alle minoranze rappresentative, dalla cultura agli ideali di visione del mondo, ogni aspetto è stato ricondotto ad una variabile più o meno incisiva da modificare e controllare per raggiungere e siglare l'accordo di Parigi per come è stato concepito.

Soprattutto successivamente nel fornire un significato univoco di "neutralità climatica" e tradurlo in un obiettivo strategico da raggiungere entro il 2050 da parte dei leader dell'Ue nel 2019

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La neutralità climatica dell'UE è scomposta in cinque attività e azioni concrete da mettere in atto, ognuna delle quali contribuisce in maniera inequivocabile al raggiungimento dell'obiettivo strategico principale:

• Meno emissioni, assorbendo di più. La riduzione delle emissioni di gas serra deve essere accompagnata anche da misure compensative effettuate tramite la neutralizzazione delle emissioni rimanenti, raggiungendo un bilancio di emissione nette pari a zero. Per questa fase sono coinvolti tutti i settori economici, che dovrebbero in primo luogo rinnovarsi, diventare energeticamente più efficienti, utilizzare sempre di più carburanti alternativi e più ecologici, inquinare di meno. Per ridurre le emissioni, l'Unione Europea ha istituito tra gli altri strumenti, un sistema di autorizzazioni o permessi di carbonio (EU ETS), con la quale sono stabiliti i limiti alle quantità di emissione degli impianti industriali (centrali elettriche, compagnie aeree, ecc.). Per assorbire, poiché alcune emissioni restano inevitabili, si è data priorità alla tutela di tutti quegli ambienti, ecosistemi che per natura assorbono l'anidride carbonica, cioè gli oceani e le foreste che sono destinatari di azioni di protezione prioritaria.
• Green Deal europeo. Il cambiamento climatico è una minaccia esistenziale che comporta azioni concrete da attuare attraverso un piano d'azione chiaro e ben specificato, attraverso politiche trasformative e misure di raggiungimento della neutralità climatica di riduzione delle emissioni di gas serra. Il Green Deal è una strategia tramite la quale si prevede di sostenere l'innovazione, soprattutto in chiave di investimenti in tecnologie rispettose dell'ambiente, di decarbonizzazione e sviluppo di infrastrutture più pulite, coinvolgendo e lavorando in sinergia a livello internazionale per migliorare gli standard di tutto il mondo.
• Politiche dell'Ue. Tutti i settori dell'economia devono contribuire all'obiettivo della neutralità climatica nell'Unione Europea, per far ciò le politiche di tutti gli stati membri, devono prendere in considerazione le modalità per integrare le decisioni dei policy market, con il raggiungimento dell'obiettivo principale, coinvolgendo in questo tutti i settori dell'economia, del campo sociale e civile, in ogni ambito utile per ottemperare al Green Deal. Attualmente l'uso e la produzione dell'energia provocano il 75% delle emissioni di gas serra dell'UE, interessando ogni aspetto della vita quotidiana delle persone. Le scelte politiche, anche quelle che non sono direttamente interessate al cambiamento climatico e che regolano aspetti diversi, dovrebbero prendere in considerazione tutte le variabili dirette ed indirette per arrivare ad una decisione ponderata sia sugli interessi in gioco che della tutela ambientale. Esempi di azioni per il passaggio a un'economia più verde potrebbero riguardare l'efficientamento energetico degli edifici; le modalità con cui si producono i beni, specie la produzione alimentare; la tutela degli ecosistemi, dell'ambiente, delle foreste, dei laghi, dei fiumi e dei mari, della flora e della fauna; le modalità di investimento, che dovrebbero contribuire fattivamente allo sviluppo di progetti che in primo luogo siano sostenibili. Il Green Deal dell'UE al suo interno prevede anche un Patto europeo per il clima, attraverso la quale viene richiamato il principio della cooperazione e della responsabilizzazione per la promozione dell'impegno sia tra gli individui che tra le comunità e le organizzazioni in genere.
• Europa inclusiva. Tutti gli Stati membri e le Regioni non hanno le stesse caratteristiche, soprattutto in termini di dipendenze dai combustibili fossili. Con il "meccanismo per una transizione giusta" si è previsto un aiuto e un sostegno ulteriore alle regioni che avranno maggior bisogni di investimenti mirati per raggiungere gli obiettivi. Sono previsti quasi 100 miliardi fino al 2050 per alimentare il meccanismo per una transizione giusta, spalmati su tre distinte aree d'intervento: 1) persone e comunità più vulnerabili (miglioramento dell'efficienza energetica degli alloggi, opportunità di lavoro e riqualificazione, eliminare la povertà energetica); 2) imprese e settori ad alta intensità di carbonio (attraverso la transizione verso tecnologie a basse emissioni di carbonio con investimenti e sostegno finanziario, creazione di nuove imprese, ricerca e innovazione); 3) Stati membri o regioni che hanno un'elevata dipendenza dai combustibili fossili (investimenti in trasporti pubblici sostenibili, energia rinnovabile, connettività digitale, posti di lavoro verdi e infrastrutture per l'energia pulita).
• Azione globale dell'UE. L'Unione Europea è abitata da più di 450 milioni di individui, una fetta molto ristretta se considerata rispetto alla popolazione mondiale. Le tematiche e le problematiche legate all'inquinamento e al cambiamento climatico, non hanno confini e riguardano tutta la popolazione del Pianeta Terra. Per tale ragione, l'Unione Europea, diventando il primo continente climaticamente neutrale (con un bilancio di emissioni nette pari a zero) si pone come modello per tutti gli altri, anche attraverso la collaborazione con partner globali e con azioni di incoraggiamento verso impegni sul clima. Importanti sono in tal senso le cosiddette clausole climatiche nei negoziati che intraprende l'UE sugli accordi commerciali, che sicuramente spingono verso determinate azioni e spinge verso sforzi condivisi per il raggiungimento della neutralità climatica. Importante nella politica strategica dell'UE è il raggiungimento della neutralità climatica preservando allo stesso tempo la competitività in ambito commerciale dell'area UE.

2 www.consilium.europa.eu/en/5-facts-eu-climate-neutrality/

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Altri contributi fondamentali per l’orientamenti strategici della Commissione europea sono stati dati rispettivamente dal Decennio digitale europeo 2020-2030 e dal Pilastro europeo dei diritti sociali. Infatti la Commiss