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un nuovo modello di gestione e dei differenti parametri di valutazione dell’

stesso,

attività dei pubblici poteri.

Entrambe le leggi citate delineano un rapporto tra cittadino e amministrazione

incentrato sulla partecipazione, che costituirà il presupposto essenziale per la

realizzazione di un amministrazione orientata al risultato.

Allo stesso tempo, è possibile osservare qualche timido accenno al controllo di

gestione, quale forma di controllo che guarda principalmente al risultato

conseguito, piuttosto che al rigore formale dei singoli atti, e che diventerà la

principale forma di controllo delle pubbliche amministrazioni.

Ai due provvedimenti, brevemente esposti all’interno di queste pagine, bisogna

riconoscere il merito di aver individuato i principi guida, che caratterizzeranno le

riforme che seguiranno nel corso degli anni novanta.

Efficacia, efficienza ed economicità d’ora in poi saranno considerate le clausole

generali attraverso le quali leggere e valutare in concreto l’operato delle

amministrazioni, anche al di là del mero dettato legislativo specificatamente

riferito alle singole vicende.

I principi introdotti nelle riforme dei primi anni novanta, hanno ricevuto una

prima applicazione con la razionalizzazione delle amministrazioni pubbliche

prevista dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, con il quale si è tentato

d’imporre, incontrando non poche difficoltà, un’impostazione aziendalistica

dell’amministrazione pubblica.

La razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche:

2.2 il

Decreto legislativo n. 29 del 1993.

La tappa fondamentale nel percorso verso una nuova amministrazione nella quale

si scorge una logica di risultato, quindi un nuovo modo di intendere i rapporti tra

cittadino e pubblica amministrazione ha preso avvio con il Decreto legislativo 3

“razionalizzazione dell’organizzazione delle

febbraio 1993, n. 29 concernente la

amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico

impiego”. 26

Si tratta, come risulta chiaramente dalla titolazione, di un decreto che ha per

oggetto la razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche

e la revisione della disciplina in materia di pubblico impiego e non l’introduzione

della programmazione e dei controlli nell’ambito delle amministrazioni

30

pubbliche .

Ciò non significa che il tema dei controlli non è stato affrontato all’interno di

questo provvedimento, quanto, piuttosto, che la programmazione e il controllo

sono soltanto uno degli elementi innovativi che il legislatore ha ritenuto

affrontare per provare a dimostrare l’infondatezza dell’equazione

indispensabile 31

“legalità uguale efficacia” affermatasi all’indomani dell’unità d’Italia e giunta

fino agli anni novanta del XXI secolo.

Andremo quindi a ripercorrere le varie novità introdotte del D.lgs. n. 29 partendo

proprio dall’articolo primo, il quale individua nel perseguimento dell’efficienza il

fine delle amministrazioni pubbliche, in particolare la lettera a) del comma 1, in

“accrescere l’efficienza delle amministrazioni

cui si parla di in relazione a quelle

dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi della Comunità europea anche

mediante il coordinato sviluppo dei sistemi informativi pubblici.”

All’interno della lettera a), il legislatore, non solo, indica di accrescere

l’efficienza attraverso un miglioramento della produttività fisico tecnica del

32

personale dipendente e un contenimento dei costi dello stesso , ma si fa carico

dell’individuazione del parametro con cui misurare l’operato delle

amministrazioni pubbliche italiane, individuato nel grado di efficienza dei

corrispondenti uffici e servizi dei paesi della Comunità europea.Non essendo più

33 , l’amministrazione pubblica, in nome

un sistema chiuso e impermeabile

dell’integrazione europea, è tenuta a confrontarsi con il grado di efficienza

raggiunto dalle amministrazioni degli altri paesi.

30

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova,2009, pag. 70.

31

P. A. Lucchetti, Servizio di controllo interno e nuclei di valutazione nelle amministrazioni

pubbliche: aspetti e problemi di una riforma “in fasce”, in Azienda Pubblica, 1996, Vol. IX.

32

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova,2009, pag. 71.

33

M. Clarich., La riforma del pubblico impiego; Commento ai D.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29; 18

novembre 1993, n. 470; 23 dicembre 1993, n. 546, Maggioli editore, Rimini, 1994, pag. 48.

27

La volontà del legislatore è quella di stimolare una sana competizione tra

amministrazioni pubbliche volte alla ricerca di best practices, e di conseguenza di

aumentare il grado di competitività delle imprese private, il cui operato, si lega a

doppio filo all’attività delle amministrazioni pubbliche.

Il secondo comma dell’articolo dell’ articolo 1 ha un contenuto precettivo

nettamente più significativo.

Infatti, riesce a contrastare la tendenza, affermatasi negli anni precedenti, di

frammentare la disciplina del pubblico impiego in una pluralità di normative

settoriali, individuando le amministrazioni pubbliche assoggettate al nuovo assetto

– – –

normativo (Stato enti territoriali Ssn e tutte le altre categorie di enti pubblici

non economici).

Il perseguimento dei principi enunciati all’interno del presente articoli è avvenuto

seguendo due principali direttrici:

- Una rinnovata responsabilità dirigenziale passante per il principio di

distinzione con il quale si separa il potere di indirizzo politico amministrativo

dal potere gestionale;

Il riassetto del controllo interno volto all’introduzione del controllo gestionale

- all’interno delle pubbliche amministrazioni indispensabile per orientare

l’amministrazione ad una visione aziendalistica.

Nei paragrafi a seguire vedremo più da vicino gli aspetti distintivi delle due

direttrici sopra citate.

2.2.1 La Nuova responsabilità dirigenziale.

Una prima forma di responsabilità dirigenziale era stata prevista, in realtà, già

dalla prima normativa contenuta nel D.P.R. 748/1972, nello specifico, all’articolo

n. 19, il quale prevedeva che:

“Ferma restando la responsabilità penale, civile, amministrativa contabile e

disciplinare prevista per tutti gli impiegati civili dello Stato, i dirigenti delle

diverse qualifiche sono responsabili, nell'esercizio delle rispettive funzioni, del

28

buon andamento, dell'imparzialità e della legittimità dell'azione degli uffici cui

sono preposti.

I dirigenti medesimi sono specialmente responsabili sia dell'osservanza degli

indirizzi generali dell'azione amministrativa emanati dal Consiglio dei Ministri, e

dal Ministro per il dicastero di competenza, sia della rigorosa osservanza dei

termini e delle altre norme di procedimento previsti dalle disposizioni di legge o

di regolamento, sia del conseguimento dei risultati dell'azione degli uffici cui

sono preposti.

I risultati negativi, eventualmente rilevati, dell'organizzazione del lavoro e

dell'attività dell'ufficio sono contestati ai dirigenti con atto del Ministro, sentito,

per i dirigenti superiori e per i primi dirigenti, il competente dirigente generale.

Il Ministro, qualora non ritenga valide le giustificazioni addotte, riferisce al

Consiglio dei Ministri, se trattasi di dirigenti generali e qualifiche superiori, e al

consiglio di amministrazione, negli altri casi.

In casi particolari, il Consiglio dei Ministri può deliberare il collocamento dei

dirigenti generali a disposizione dell'Amministrazione di appartenenza.

Salvo quando siano investiti di incarichi speciali, nel qual caso la posizione di

disposizione si protrae per tutta la durata dell'incarico stesso, i dirigenti generali

possono rimanere in tale posizione per un periodo di tre anni, trascorso il quale

sono collocati a riposo di diritto. I dirigenti generali e qualifiche superiori a

disposizione non possono eccedere il dieci per cento dei corrispondenti posti di

ruolo organico.

In caso di rilevante gravità o di reiterata responsabilità, il Consiglio dei

Ministri può deliberare il collocamento a riposo, per ragioni di servizio, dei

dirigenti generali o qualifiche superiori, anche se non siano mai stati collocati a

disposizione.

Ai dirigenti generali, o qualifiche superiori, collocati a riposo ai sensi dei

precedenti commi si applicano le disposizioni di cui agli articoli 6, comma

secondo, e 52 del testo unico delle disposizioni approvate con regio decreto 21

29

febbraio 1895, n. 70, e successive modificazioni, nonché il disposto dell'art. 10

del regio decreto 5 aprile 1925, n. 441.

Il consiglio di amministrazione, nei confronti dei funzionari con qualifica di

dirigente superiore o di primo dirigente, può deliberare il loro trasferimento ad

altre funzioni di corrispondente livello.”

L’articolo n. 19 conferiva alla dirigenza statale autonomi poteri negoziali e di

spesa e prevedeva, come contrappeso, una specifica responsabilità dei dirigenti sui

risultati dell’organizzazione del lavoro e dell’azione degli uffici cui i dirigenti

34

generali erano preposti.

La portata innovativa di tale previsione venne depotenziata da una pluralità di

fattori, riguardanti sia l’organizzazione interna della pubblica amministrazione,

l’assenza di questioni nevralgiche nel dettato normativo.

sia

Per quanto riguarda la struttura interna, ha inciso negativamente, la tripartizione

funzionale dell’amministrazione (dirigente generale, dirigente superiore, primo

dirigente) che irrigidiva eccessivamente i meccanismi operativi della dirigenza,

rendendo quanto mai difficile individuare ipotesi concrete di responsabilità

35

individuali , a complicare ulteriormente le cose, perdurava uno schema

organizzativo di tipo gerarchico che permetteva all’organo politico, l’utilizzo di

poteri invasivi in grado di revocare o riformare i provvedimenti disposti dalla

classe dirigente.

Oltre a ragioni inerenti la struttura, anche il D.P.R. n. 748 ha mostrato delle

evidenti lacune, infatti, non prevedendo dei parametri a cui commisurare i risultati

dell’azione dirigenziale, e degli strumenti ad hoc per la verifica e la valutazione

dei risultati, sono venuti meno i tipici strumenti di controllo interno.

Pur essendo evidente lo sforzo di trasformare la burocrazia da corpo esecutivo a

36

corpo cogestore delle politiche pubbliche , la riforma in questione non riuscì a

34 L. Hinna, L’evoluzione dei controlli interni della pubblica amministrazione con particolare

riferimento al D.lgs. n.286/1999, Relazione tenuta al CASD, Alti studi sulla Difesa del maggio del

2000, pubblicata su L. Hinna, cambiamenti di scenario e strumenti di controllo interno, CEDAM,

Padova, 2002, pag. 5.

35 A. Salvati, Responsabilità da risultato dei dirigenti della P.A. in La responsabilità della pubblica

amministrazione e dei suoi dipendenti, a cura di P. Garofoli, e A. Liberati, Giuffré, 2005, pag. 446.

36 G. Gamba, i dirigenti nella prassi aziendale: indicazioni per la dirigenza pubblica, in Dirigenza

pubblica, a cura di M. D’Alberti, Bologna, 1990. 30

introdurre quegli strumenti indispensabili per il controllo interno, introdotti in

maniera più limpida con il D.lgs. n. 29 del 1993 e ribaditi nel D.lgs. n. 286 del

1999.

Risulta quindi evidente il motivo per cui si comincia a parlare di una prima

concreta responsabilità dirigenziale, solo successivamente alla promulgazione del

37

D.lgs. n. 29/1993 .

Quest’ultimo ha infatti statuito una piena affermazione del principio di autonomia

gestionale ed operativa dei dirigenti, attuando il principio di distinzione

funzionale tra politica ed amministrazione e riservando al ministro il solo potere

38

di indirizzo e coordinamento .

Quindi come specificato dall’articolo n. 3 comma 2 “ai dirigenti spetta l’adozione

degli atti e provvedimenti amministrativi, […]nonché la gestione finanziaria,

tecnica, e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione

delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via

esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”.

Mentre, come specificato dal comma 1 dell’articolo succitato, gli organi di

“esercitano le funzioni di indirizzo politico amministrativo, definendo gli

governo

obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello

svolgimento di tali funzioni […]” –

agli organi di indirizzo politico

“ spettano in particolare […] la definizione di obiettivi, priorità,

amministrativo

piani, programmi e direttive generali per l’azione amministrativa; la gestione e la

individuazione delle risorse umane, materiali ed economico finanziarie da

destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello

dirigenziale generale;”

La logica di fondo della nuova normativa dirigenziale è quella di introdurre nel

settore pubblico, tecniche e strumenti mutuate dal settore privato, che prendono il

nome di management.

37 Il decreto legislativo 3 febbraio 1993,n.29 ha subito una serie di modificazioni e di integrazioni

da alcuni decreti legislativi: 10 novembre 1993, n. 470 e 23 dicembre 1993, n. 546, adottati ex

art. 2, comma 5, L. delega 23 ottobre 1992, n. 421.

38 A. Salvati, Responsabilità da risultato dei dirigenti della P.A. in La responsabilità della pubblica

amministrazione e dei suoi dipendenti, a cura di P. Garofoli, e A. Liberati, Giuffré, 2005, pag 447.

31

L’azione delle pubbliche amministrazioni, fin qui regolata da una razionalità

legale burocratica, si vede imporre come parametro, una razionalità economica e

39

gestionale assimilabile a quella delle imprese private che operano per il mercato.

La volontà del legislatore di aziendalizzare le amministrazioni “approfittando” di

40

un decreto che si occupa di razionalizzazione dell’organizzazione risulta del

lettura combinata dell’articolo n. 3 con gli artt. 14, 16 e 17 in

tutto evidente dalla 41

cui vengono specificate punto per punto le funzioni delle due fasce dirigenziali e

quelle riservate al Ministro.

L’articolo 14 prevedeva che, l’organo politico, stabilendo entro dieci giorni

dall’approvazione del bilancio, l’indirizzo politico amministrativo, doveva

assegnare agli uffici di livello più elevato , sulla base delle rispettive funzione, le

corrispondenti quote di bilancio.

In tal modo i singoli dirigenti avendo innanzi a sé il quadro finanziario

dell’amministrazione d’appartenenza potevano organizzare con razionalità le

opzioni in una logica di tipo imprenditoriale imperniata sul binomio budget

42

obiettivo .

In definitiva, al Ministro, spettano le decisioni strategiche, che si sostanziano nella

scelta delle priorità e nella conseguente definizione degli obiettivi e

individuazione delle risorse necessarie.

39

L. Hinna, L’evoluzione dei controlli interni della pubblica amministrazione con particolare

riferimento al D.lgs. n.286/1999, Relazione tenuta al CASD, Alti studi sulla Difesa del maggio del

2000, pubblicata su L. Hinna, cambiamenti di scenario e strumenti di controllo interno, CEDAM,

Padova, 2002, pag. 14.

40

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova,2009, pag. 74.

41

La figura del dirigente fu introdotta con il D.P.R. 30 giugno 1972 n. 748, il quale scelse di

articolare questa nuova figura in tre differenti qualifiche: primi dirigenti – dirigenti superiori –

dirigenti generali.

Dopo il sostanziale fallimento della legge sopra citata, soltanto negli anni novanta, con il D.lgs. n.

29/1993, si è intervenuti nuovamente per apportare modifiche sostanziali alla disciplina della

dirigenza.

L’articolo n. 15 del D.lgs. n. 29 ha previsto l’introduzione di due “fasce” di dirigenza: la “prima”

corrispondente alla dirigenza generale, mentre la “seconda” corrispondente semplicemente ai

dirigenti.

42 A. Colaprisco. – M. De Paolis., I servizi di controlli interno e i nuclei di valutazione, CEDAM,

Padova, 1998, pag. 87. 32

Obiettivi e risorse, vengono poi successivamente introdotti nella direttiva annuale,

attribuendo l’organizzazione e la sistematizzazione degli stessi ad appositi uffici

di collaborazione del Ministro, posti in posizione di Staff.

Se il legislatore ha deciso di attribuire al Ministro funzioni di tipo strategico, ai

dirigenti è stato attribuito il potere gestionale.

La dirigenza è stata suddivisa in due distinte fasce (dirigenti generali o di prima

fascia dirigenti di seconda fascia), le cui funzioni dei medesimi sono

rispettivamente disciplinate all’interno degli articoli 16, per i dirigenti generali e

17 per quelli di seconda fascia.

Non essendo l’argomento principe della trattazione, affideremo la comprensione

di quanto introdotto da D.lgs. n. 29, ad un efficace schema in grado di sintetizzare

al meglio le funzioni previste.

Fonte (D’Amico; 2009)

ORGANI Di GOVERNO 1. Obiettivi

MINISTRO 2. Risorse

3. Definizione piani e

direttiva programmi

STAFF PRINCIPIO Di DISTINZIONE

ORGANI Di GESTIONE 1. Proposte al Ministro

2. Attuazione

DIRETTORI GENERALI piani/programmi/direttive

3. Obiettivi e risorse dirigenti.

1 .Proposte al direttore generale

DIRETTORI 2 .Attuazione progetti e gestione

3 .Coordinamento/controllo uffici.

33

enunciazioni di principio contenute nell’articolo 3, esaminato in precedenza,

Alle

ha fatto seguito un prima tipizzazione della responsabilità dirigenziale.

Tutte le disposizioni presenti nel decreto legislativo in esame collegano quindi la

responsabilità dirigenziale ai risultati conseguiti nelle gestione, sotto i diversi

profili in cui si estrinsecano i poteri dei dirigenti.

A conferma di quanto appena detto, il legislatore, al comma 1 dell’articolo 20

sosteneva che:

“ I dirigenti generali ed i dirigenti sono del risultato dell’attività

responsabili

svolta dagli uffici ai quali sono preposti, della realizzazione dei programmi e dei

progetti loro affidati in relazione agli obiettivi dei rendimenti e dei risultati della

gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa, incluse le decisioni organizzative

e di gestione del personale. All’inizio di ogni anno i dirigenti presentano al

direttore generale, e questi al ministro, una relazione sull’attività svolta l’anno

precedente”.

Mentre il comma 9 dell’articolo medesimo recita:

“l’inosservanza delle direttive e i risultati negativi della gestione finanziaria

tecnica e amministrativa comportano, in contraddittorio, il collocamento a

disposizione per la durata massima di un anno, con conseguente perdita del

connesso alle funzioni..”

trattamento accessorio

Quindi, in sintesi, l’articolo 20 D.lgs. n. 29/1993, per ciò che concerne il comma

1, sembrerebbe introdurre il criterio di efficacia interna attribuendo al dirigente

una doppia responsabilità: sia relativa all’operato del suo ufficio sia relativa agli

43

obiettivi ad esso specificatamente attribuiti .

Mentre, secondo quanto previsto dal comma 9, è chiara l’attribuzione della piena

responsabilità del dirigente non più per la generica inosservanza dei parametri

due commi dell’art. 19 D.P.R. 748/1972, bensì:

dettati dai primi

il mancato raggiungimento dei risultati propri dell’ufficio di appartenenza,

- per

ovvero per il risultato negativo di gestione;

43

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova,2009, pag. 81.

34 44

l’inosservanza delle direttive generali

- per .

L’articolo 20, disciplinando in primis la dirigenza, ai commi seguenti, tenta di

45

introdurre i controllo manageriali con riferimento a questa specifica categoria .

Gli organi deputati ad effettuare il controllo e l’oggetto stesso del medesimo,

verranno illustrati nei paragrafi che seguono.

2.2.2 Gli organismi preposti al controllo interno

Il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 ha prodotto una rottura nel

46

consolidato e tradizionale sistema dei controlli.

Obiettivo privilegiato della riforma è stato quello di introdurre all’interno della

amministrazione il controllo gestionale, da intendere come insieme equilibrato di

strutture, metodi e procedure idonee a realizzare una serie di obiettivi generali:

 lo svolgimento delle funzioni in modo regolare, economico, efficace ed

efficiente, nonché la produzione di risultati e di servizi di qualità compatibili

con la finalità dell’organizzazione;

 la salvaguardia delle risorse da sprechi, scorrettezze gestionali, frodi, abusi ed

irregolarità;

 il rispetto delle leggi e delle norme in genere;

 la disponibilità di un idoneo sistema di dati finanziari affidabili e la corretta

47

comunicazione dei dati stessi.

Quindi possiamo facilmente affermare che l’obiettivo principe della riforma è

stato quello di garantire, attraverso lo strumento del controllo interno, un azione

44

A. Salvati., Responsabilità da risultato dei dirigenti della P.A. in La responsabilità della pubblica

amministrazione e dei suoi dipendenti, a cura di P. Garofoli, e A. Liberati, Giuffré, 2005, pag. 448.

45

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova,2009, pag. 80.

46

R. Perez., Il nuovo sistema dei controlli sulla spesa pubblica e il ruolo della Corte dei Conti, in

atti del Convegno Nuovo sistema dei controlli sulla spesa pubblica, Perugia 9-10 giugno 1994.

47

V. Guccione., La nuova fisionomia del controllo interno, modelli organizzativi e prime

esperienze, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n.3, 1998, pag.773.

35

amministrativa ispirata ai criteri di efficacia efficienza ed economicità, da

interpretare secondo quanto disposto dalle scienze amministrative e

aziendalistiche.

Quindi, con l’introduzione dei sistemi di controllo interno si può affermare che

l’economia d’azienda fa il suo ingresso a pieno titolo nel contesto della Pubblica

amministrazione, fino a quel momento ancora troppo incentrata su cardini

48

concettuali più del diritto amministrativo che non dell’economia dell’azienda.

è stata la cesura “ideologica”

Netta ed evidente che si è tentato di perseguire,

rispetto al sistema previgente: da un “controllo di freno” (passare al vaglio singoli

atti amministrativi al fine di evitare l’illegittimità di ciascuno di essi) si è passati

49

ad un “controllo di impulso” volto a indirizzare l’operato dell’amministrazione

verso il perseguimento di obiettivi programmati.

La necessità di superare l’idea del controllo, inteso quale verifica di conformità

della volontà amministrativa espressa in modo cartolare ai principi e alle

50

procedure previste dalla legge, è stato ritenuto indispensabile, poiché, ci si è resi

conto che il controllo di legittimità perseguiva solo una funzione di tipo esteriore,

eludendo troppo spesso il perseguimento dell’obiettivo dell’amministrazione

stessa.

Tutto ciò, non ha significato affatto l’eliminazione del controllo di legittimità,

piuttosto, si è tentato di creare un rapporto di collaborazione e non di

contrapposizione tra controlli interni e controlli esterni.

il decreto legislativo n. 29/1993 ha tentato di disporre l’introduzione

Stabilito che,

di forme di controllo di natura aziendale all’interno delle pubbliche

amministrazioni ora passeremo ad illustrare gli organismi preposti alla verifica del

51 dell’azione

buon andamento amministrativa.

48 G. Cogliandro., Elogio al controllo di gestione, in Rivista della Corte dei Conti, 1993.

49 P. A. Lucchetti, Servizio di controllo interno e nuclei di valutazione nelle amministrazioni

pubbliche: aspetti e problemi di una riforma “in fasce”, in Azienda Pubblica, 1996, Vol. IX.

50 P. A. Lucchetti, Servizio di controllo interno e nuclei di valutazione nelle amministrazioni

pubbliche: aspetti e problemi di una riforma “in fasce”, in Azienda Pubblica, 1996, Vol. IX.

51 Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione,contenuto nell’art. 97, comma

1, stabilisce che l'attività della pubblica amministrazione, volta alla realizzazione dell'interesse

pubblico, si conformi ai criteri dell'efficacia ed efficienza.

36

L’articolo 20 del D.lgs. 29/1993 al comma 2, stabilisce che ad effettuare il

controllo interno, sono istituiti i servizi di controllo interno (d’ora in poi Secin) o

nuclei di valutazione, presso ogni pubblica amministrazione.

Al comma medesimo, vengono previsti anche i compiti che questi organismi

“verificare mediante valutazioni comparative

dovranno perseguire, consistenti nel

dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed

l’imparzialità e il buon andamento

economica gestione delle risorse pubbliche,

dell’azione amministrativa.”

I Secin devono dunque verificare:

(“valutazioni comparative dei costi e dei rendimenti”);

1. l’efficienza

interna (“la realizzazione degli obiettivi”);

2. l’efficacia e, ancora, l’efficienza (“corretta ed economica gestione delle

3. l’economicità

risorse pubbliche” “il buon andamento dell’azione amministrativa”);

e 52

(“l’imparzialità dell’azione amministrativa”)

4. l’equità .

Infine, l’ultimo punto del comma 2 dispone che “i servizi o nuclei determino

almeno annualmente, anche su indicazione degli organi di vertice, i parametri di

riferimento del controllo”.

Il fatto che i parametri debbano essere resi noti con periodicità minima annuale è

naturalmente funzionale ai fini di garantire a ciascun responsabile la conoscenza

anticipata del metro di misura che verrà utilizzato per valutare i servizi del suo

operato.

Quindi, i controlli interni, più che realizzare un controllo di tipo coercitivo,

tendono piuttosto a riorientare l’attività dell’amministrazione, rimuovendo in

53

itinere eventuali disfunzioni.

Il comma 3, dell’articolo 20 disciplina la posizione organizzativa degli uffici in

“Gli uffici di cui al comma 2 operano in posizione di

esame disponendo che: di direzione politica […].”

autonomia e rispondono esclusivamente agli organi

52 E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009, pag. 83.

53 P. A. Lucchetti, Servizio di controllo interno e nuclei di valutazione nelle amministrazioni

pubbliche: aspetti e problemi di una riforma “in fasce”, in Azienda Pubblica, 1996, Vol. IX.

37

Emerge quindi in maniera chiara la natura di questi uffici il cui compito è

essenzialmente quello di coadiuvare l’organo politico in sede di verifica della

corrispondenza dei risultati dell’azione amministrativa rispetto ai programmi

54

prefissati , il tutto, in piena autonomia.

Con il riconoscimento di un’autonomia che significhi non condizionabilità, ma, al

contempo, prefigurando una referenzialità diretta ed esclusiva rispetto alla

55

direzione politica.

Le strade percorribili erano due: il legislatore avrebbe potuto optare per un

organismo del tutto esterno rispetto all’amministrazione controllata (andando

quindi a duplicare il controllo delle Corte dei Conti), oppure predisponendolo

all’interno dell’organizzazione, in posizione subordinata al vertice burocratico

amministrativo (vendendo meno l’indipendenza dell’organismo); il legislatore ha

optato per una definizione a metà strada, non priva di ambiguità, che sarà descritta

nel paragrafo seguente.

Il comma 4, dell’articolo 20 “I nuclei di valutazione, ove istituiti, sono

recita: esterni alle amministrazioni”

composti da dirigenti generali ed esperti anche ;

Quindi all’interno di queste strutture, secondo quanto detto dal comma in

questione, emergono due fattori sembrerebbe indispensabili per mettere i nuclei di

valutazione nelle condizioni di operare: il carattere collegiale e la composizione

mista. sono presenti all’interno del collegio sia professionalità esterne

Infatti,

all’amministrazione, competenti in materia di valutazione e controllo di gestione,

sia interne, rappresentate dai dirigenti generali, anch’esse con specifiche

competenze economico aziendali.

Per poter svolgere i propri compiti, il comma 5 ha previsto che i servizi di

controllo interno e i nuclei di valutazione devono poter acquisire le informazioni e

tutte le documentazioni necessarie dalle amministrazioni di appartenenza.

54

L. Hinna. – F. Monteduro., Amministrazioni pubbliche. Evoluzione e sistemi di gestione,Aracne,

2006, Roma.

55

P. A. Lucchetti, Servizio di controllo interno e nuclei di valutazione nelle amministrazioni

pubbliche: aspetti e problemi di una riforma “in fasce”, in Azienda Pubblica, 1996, Vol. IX.

38

Per ottenere con facilità queste informazioni è stato loro riconosciuto e garantito il

diritto di accesso agli atti amministrativi, ed inoltre la possibilità di richiedere per

56

iscritto, e se necessario anche oralmente, informazioni ai singoli uffici della P.A.

Ed infine, il legislatore, al comma 7, ha stabilito che l’istituzione degli organismi

di controllo sarebbe dovuta avvenire, attraverso appositi regolamenti redatti in

ogni singola amministrazione, entro il 1 febbraio 1994, ma vedremo nel paragrafo

seguente il reale svolgimento dei fatti.

In realtà tra il dettato della norma e l’attuazione pratica esiste, se non un abisso,

almeno un fossato molto profondo.

All’interno del paragrafo che segue andremo a ripercorrere i vari punti

dell’articolo 20, evidenziando le criticità e le lacune che hanno caratterizzato

questa riforma.

Quella che venne acclamata come la “rivoluzione copernicana”

57

dell’organizzazione amministrativa” nel momento dell’attuazione, dovette

confrontarsi con una serie di aspetti problematici che ne depotenziarono l’impatto

sull’amministrazione statale.

2.2.3 Nodi problematici nello sviluppo degli organismi addetti al controllo

Nonostante l’ indiscusso contributo innovativo, il D.lgs. n. 29 del 1993 presenta

non poche carenze strutturali in tema di controlli. dell’articolo 20

La prima inesattezza posta in evidenza, è contenuta al comma 2

dove il legislatore dispone che nelle pubbliche amministrazioni siano istituiti

“servizi di controllo interno o nuclei di valutazione”

Cosi come disposto dal comma 1, in un primo momento si è creduto che il

legislatore fosse intenzionato a introdurre due distinti organi, Secin e nuclei, ma

con la stessa struttura collegiale e identiche funzioni.

56

A. Colaprisco. – M. De Paolis., I servizi di controlli interno e i nuclei di valutazione, CEDAM,

Padova, 1998, pag. 18.

57 A. Colaprisco. – M. De Paolis, Ibidem. 39

Sul tema, dopo un iniziale disorientamento, si sono sviluppate due distinte

correnti di pensiero:

- La scuola monista, secondo la quale i servizi di controllo interno sono anche

58 , quindi favorevole ad attribuire all’organismo sia la

detti nuclei di valutazione 59

funzione di controllo interno sia la valutazione dei dirigenti.

La scuola dualistica, sostenitrice dell’esigenza di istituire due strutture

- alternative.

Pur essendo intervenuto nuovamente il legislatore, con il d.l. n. 470 del 1993, il

quale ha riservato l’introduzione dei Secin, a favore delle amministrazioni

centrali e il nucleo di valutazione esclusivo per le amministrazioni pubbliche, la

situazione è rimasta estremamente caotica.

Sempre allo stesso comma, sono state riscontrate imprecisioni, trasandatezza,

60

ridondanza e incompletezza del quadro normativo in materia di controlli interni,

con particolare riguardo ai parametri legati all’efficienza, l’efficacia e

all’economicità, dimostrando una scarsa padronanza del legislatore in materia

aziendale.

A distanza di qualche tempo dalla promulgazione della riforma, ci si è resi conto

che, le carenze in materia economica, non erano un tratto esclusivo del legislatore

del 93, ma riguardavano in prima persona anche le classi dirigenti che sarebbero

andate a comporre i nuovi organismi di controllo.

Sarebbe stato auspicabile affidare l’esercizio delle funzioni di controllo interno, a

dei funzionari con adeguate competenze in materia gestionale, differente dalla

formazione “classica” del funzionario pubblico.

Invece, nel corso degli anni abbiamo assistito all’inserimento, all’interno di

questi uffici, di persone completamente estranee rispetto al modello di analisi e di

58

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009, pag. 82.

59

L. Hinna, L’evoluzione dei controlli interni della pubblica amministrazione con particolare

riferimento al D.lgs. n.286/1999, Relazione tenuta al CASD, Alti studi sulla Difesa del maggio del

2000, pubblicata su L. Hinna, cambiamenti di scenario e strumenti di controllo interno, CEDAM,

Padova, 2002, pag. 19.

60

V. Guccione., La nuova fisionomia del controllo interno, modelli organizzativi e prime

esperienze, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n.3, 1998, pag. 775.

40

intervento loro proposti, trasformando queste strutture in un cimitero degli

61

elefanti di tutti coloro che non si sapeva dove collocare.

La scelta di porre a capo dei collegi, delle figure professionali provenienti

62

dall’ordine dei magistrati, definiti “i sommi sacerdoti della legittimità” , cosi

come accaduto negli anni successivi al D.lgs. n. 29, ha permesso alle

professionalità assegnate ai servizi, di privilegiare indagini di tipo ispettivo

procedurale, piuttosto che indirizzare interventi a favore di controlli gestionali.

Artefice di questa criticità nel funzionamento degli organi addetti al controllo,

secondo il mio parere, è stata l’eccessiva genericità del comma 4, dell’articolo 20,

dove il legislatore si è limitato a descrivere in maniera sommaria le competenze

dei funzionari preposti al controllo, demandando a provvedimenti di natura

regolamentare la loro applicazione.

Da ciò, possiamo quindi dedurre, che la mancanza di una cultura specifica del

personale, è uno degli indizi della mancata attivazione di controlli di gestione e di

una persistente burocratizzazione dei controlli.

Con tali premesse, risultano quindi evidenti le difficoltà nel promuovere strumenti

volti alla ricerca dell’efficienza, in aree che storicamente hanno privilegiato

controlli di natura legale e ispettiva.

L’ostruzionismo portato avanti sia da organismi di natura politica che

amministrativa, nell’inserimento di forme di controllo di tipo gestionale nelle

pubbliche amministrazioni, risulta evidente anche dal mancato rispetto del comma

7, all’interno del quale era stato stabilito che entro il 1 febbraio del 1994, le

amministrazioni coinvolte, avrebbero provveduto all’istituzione degli uffici

preposti al controllo.

Nella realtà, il legislatore, non avendo disposto alcun tipo di sanzione in caso di

mancato rispetto del termine previsto , ha dato la possibilità alle amministrazioni

interessate di eludere i termini stabiliti.

61

A. Colaprisco. – M. De Paolis, I servizi di controlli interno e i nuclei di valutazione, CEDAM,

Padova, 1998, pag. 146.

62

A. Colaprisco. – M. De Paolis, Ibidem. 41

Possibilità che le amministrazioni non si sono lasciate scappare, ed infatti, a

distanza di alcuni anni, molte di esse, dovevano ancora costituire i rispettivi nuclei

di valutazione.

Il legislatore aveva tentato di porre un freno a questo atteggiamento lassista, con

la promulgazione l’11 luglio del 1995, la legge n. 273 in cui dettò delle norme

specifiche, destinate alle amministrazioni inadempienti.

Pur essendo una riforma degna di nota, gli aspetti critici sono davvero numerosi,

ma quello che forse più ha inciso in maniera negativa è stata l’assenza di una reale

programmazione dei controlli gestionali nelle amministrazioni pubbliche.

Assenza dovuta probabilmente a causa della scarsa dimestichezza del legislatore

in maniera aziendale e dalla mancata implementazione di forme di controllo sul

personale non dirigenziale, indispensabile per il buon andamento

dell’amministrazione. –

Tutte le altre forme di controllo (strategico operativo) vengono attribuite

all’unico organismo deputato a queste funzioni, il servizio di controllo interno,

provocando un sovraccarico di competenze tale da indebolirne l’operato.

Non solo non è stata effettuata una distinzione tra le varie tipologie di controllo,

ma il D.lgs. n. 29, non menziona, e quindi non introduce, il controllo gestionale,

63

che costituisce il sistema informativo alla base di tutti i controlli , limitandosi a

introdurre, cosi come riportato dall’articolo “verifica dei risultati”.

20, una

Le criticità emerse nell’analisi della riforma voluta dal ministro Cassese, ha

dimostrato la necessità di intervenire nuovamente in materia di controlli.

Da qui l’esigenza di riscrivere la normativa sul controllo interno, espressa

dall’articolo n. 17 della legge n. 59 del 1997 con il quale venne conferita al

governo la delega ad emanare uno o più decreti legislativi tendenti a riordinare ed

intensificare l’insieme di meccanismi di monitoraggio e di valutazione dei risultati

64

dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche .

63

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009, pag. 86.

64

L. Hinna. – F. Monteduro., Amministrazioni pubbliche. Evoluzione e sistemi di gestione,Aracne,

2006, Roma, pag. 74. 42

Per effetto di questa delega, nel corso della XIII legislatura, venne emanato il 30

luglio del 1999, il decreto legislativo n.286, all’interno del quale venne prevista

una disciplina più completa e puntuale del sistema dei controlli interni delle

amministrazioni pubbliche.

2.3 Il d.lgs. n. 286 del 1999.

Le criticità emerse dall’analisi del d.lgs. n. 29 del 1993 spinsero il legislatore ad

intervenire con maggiore efficacia in materia di controlli , provando a specificare

con maggiore precisione le varie tipologie di controllo, i soggetti coinvolti e gli

strumenti a loro disposizione.

Questa spinta al cambiamento ha creato le premesse per una rilettura organica dei

per le riforme del ’97, culminerà con la

controlli interni, la quale, passando

promulgazione del d.lgs. n. 286 del 1999.

Sarà infatti a partire dal 1997 che l’evoluzione dei controlli interni conoscerà un

nuovo e fondamentale impulso, attraverso la previsione di una legislazione volta a

promuovere il completamento e la razionalizzazione del complesso e disorganico

processo di riforma, che nella prima metà degli anni novanta ha determinato

l’ingresso all’interno del patrimonio giuridico amministrativo di molteplici

principi, volti a sottoporre i controlli amministrativi a verifiche di tipo gestionale,

indispensabili per una pubblica amministrazione ispirata a criteri di tipo

aziendale.

Il legislatore è intervenuto con la legge 15 marzo del 1997, n. 59 “Delega al

Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per

la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione

amministrativa”.

Considerando l’oggetto della nostra trattazione, la l. n. 59/1997 ha previsto con

l’articolo 11 lett. c), una delega al governo al fine di riordinare e potenziare i

meccanismi di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei

risultati dell’attività svolta dalle amministrazione pubbliche.

43

Con l’art. 17 della stessa, sono stati indicati alcuni principi e criteri direttivi da

tenere presenti nell’attuazione della delega, tra i quali: alla lett. a), la messa a

punto da parte delle amministrazioni di un sistema informativo statistico di

l’adozione

supporto al controllo interno di gestione; alla lett. b), di sistemi di

valutazione dei risultati dell’attività amministrativa e dei servizi pubblici,

favorendo l’adozione di carte dei servizi, garantendo delle sanzioni in caso di

violazione; alla lett. c) la delega specificava che si sarebbe dovuto provvedere alla

predisposizione di specifici indicatori di efficacia, efficienza ed economicità ed

alla valutazione comparativa di costi rendimenti e risultati; alla lett. d) venne

previsto un collegamento tra le valutazioni dei costi, appena citate, e l’allocazione

delle risorse annuali stanziate;

Con l’attuazione della delega si doveva infine, costituire presso la Presidenza del

Consiglio dei Ministri una banca dati sull’attività di valutazione, collegata con

tutte le amministrazioni, attraverso il sistema informatico previsto dalla lett. a) ed

il sistema informatico del Ministero del Tesoro [..].

Tale delega ha trovato attuazione con il D.lgs. 30 luglio 1999 n. 286 “Riordino e

potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei

rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalla amministrazioni

costi, dei

pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997 n.59.

Si tratta, finalmente, come risulta dalla titolazione, di una legislazione ad hoc sui

65

controlli manageriali nelle amministrazioni pubbliche.

Tale decreto costituisce l’approdo della vicenda evolutiva del sistema dei

controlli, tale da assegnare al processo riformatore dell’intero comparto “una

66

propria stabilità architettonica”.

Nonostante il titolo del provvedimento in questione faccia un esplicito riferimento

ai controlli di risultato, il legislatore non si limita all’analisi di questi ultimi,

ampliando il proprio raggio d’azione fino a ricomprendere le verifiche interne di

carattere amministrativo contabile, le quali, pur avendo perso la centralità

ricoperta in passato, persistono all’interno dei sistema dei controlli.

65 E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009, pag. 89.

66 E. F. Schlitzer., Il Sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè editore,

Milano, 2002. 44

La legalità, seppur in maniera minore, continua a rappresentare un principio

guida per l’amministrazione, anche se, l’ aderenza dell’ atto al dettato legislativo

non rappresenta più una condizione sufficiente ad autorizzare la fornitura di

prestazioni mediocri da parte del potere pubblico.

Dall’esame del decreto emerge l’idea del legislatore di risolvere alcuni dei nodi

problematici rimasti irrisolti nei precedenti interventi normativi con cui si era

provato a riformare la materia dei controlli.

67

La relazione governativa che accompagna lo schema del decreto legislativo n.

286/99 chiarisce infatti quali fossero gli inconvenienti delineati dal sistema di

controllo che era stato configurato dal d.lgs. n. 29/1993.

Le principali criticità riportate nelle relazione sono:

 La commistione di compiti eterogenei;

Il legislatore aveva attribuito ai servizi di controllo interno una pluralità di

di differente natura, spingendo l’amministrazione, in

funzioni di controllo

assenza di chiare direttive, a continuare a svolgere verifiche di legalità

normativa.

 Una disciplina indifferenziata per tutte le amministrazioni;

L’articolo 20 del d.lgs. n. 29 aveva previsto l’istituzione obbligatoria di uffici

di controllo interno indistintamente in tutte le amministrazioni pubbliche, senza

considerare le loro oggettive differenze.

 La contrapposizione tra secin e nuclei di valutazione;

Come già spiegato precedentemente, l’art. 20 aveva previsto due diverse

denominazione che spinsero parte della dottrina a pensare che si trattasse di

due differenti strutture, ma il tutto si risolse constatando che le due

denominazione rimandavano ad un'unica struttura.

 La mescolanza tra controlli interni affidati agli organi di indirizzo politico-

amministrativo e quelli affidati ai dirigenti;

L’organo previsto nel d.lgs. n. 29 non prevedeva alcun tipo di distinzione tra

controlli strategici e gestionali, lasciando in capo ai Secin, lo svolgimento di

entrambi le verifiche.

67

Dossier provvedimento sullo schema del decreto legislativo: strumenti di valutazione dei costi,

rendimenti e risultati dell’attività della P.A. n. 1199, XIII legislatura, giugno 1999, Camera dei

deputati. 45

Quindi per risolvere tale inconveniente, nell’intento di dare sistematicità e

razionalizzazione al controllo interno il legislatore del ’99, sulla base delle

indicazioni fornite dalla riforma Bassanini, ha individuato i principi organizzativi

sui quali costruire la disciplina dei controlli interni.

Il d.lgs. 30 luglio 1999, n, 286 costituisce la nuova formulazione di “una nuova

progettazione d’insieme del sistema dei controlli interni delle pubbliche

68

amministrazioni” .

L’articolo 1, al comma 1, stabilisce che le pubbliche amministrazioni possono

introdurre al loro interno, i seguenti sistemi di controllo:

1. Controllo di regolarità amministrativa e contabile, volto a garantire la

legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa (lett. a);

utilizzato al fine di verificare l’efficacia, l’efficienza e

2. Controllo di gestione,

l’economicità dell’azione amministrativa (lett. b);

3. Valutazione della dirigenza, attraverso la quale valutare le prestazioni del

personale dirigenziale (lett. c);

4. Valutazione e controllo strategico, con il quale è possibile misurare

l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi

ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di

congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (lett. d).

La differenza tra le varie forme di controllo appena citate, sarà oggetto di analisi

nei paragrafi seguenti, è indispensabile quindi fare un passo indietro, e tornare ad

contenuto sempre all’interno dell’articolo 1,

identificare i principi organizzativi,

che regolano lo svolgimento di tali controlli.

Notiamo subito come la nuova normativa abbia profondamente rimaneggiato,

l’assetto precedente, disposto dal legislatore del 93’, scomponendo la figura

69 , prevista dall’art. 20 del d.lgs. n. 29 del 1993 nelle

unitaria del controllo interno

suddette quattro nuove distinte categorie.

68

G. G. Manca, Sistemi di programmazione, controllo e valutazione nelle organizzazioni pubbliche:

specificità, aspetti critici ed opportunità di sviluppo in Nuova Rassegna, n. 2, 2005, pag. 173.

69

G. Cogliandro, Amministrazione e controllo in Rivista trimestrale di scienza

dell’amministrazione, n. 4, 1999. 46

L’introduzione della 286/1999 non si limita a rivisitare la normativa inerente ai

controlli interni, ma dispone l’abrogazione dell’art. 20 d.lgs. n. 20/1993 che aveva

previsto l’istituzione in tutte le amministrazioni di “servizi di controllo interno” o

“nuclei di valutazione”, “posizione di autonomia”,

operanti in ma posti alle

“dipendenze” dell’organo di indirizzo politico.

L’articolo 10, d.lgs. n. 286. intitolato “abrogazione di norme e disposizioni

transitorie” al comma 3, dispone che “gli organi collegiali preposti al servizio di

controllo o nuclei di valutazione statali, ove non sostituiti o confermati ai sensi

del comma 1, decadono al termine dei tre mesi successivi alla data di entrata in

vigore del presente decreto”.

Alla distinzione in quattro differenti categorie addette al controllo, il d.lgs. n.

286/99 sembra predisporre un ulteriore divisione di quest’ultime, in due diversi

sottosistemi, complementari far loro: quello del controllo di gestione, valutazione

della dirigenza e valutazione e controllo strategico, lett. b) c) e d) art. 1 ) e quello

di regolarità amministrativa e contabile, lett. a) del medesimo articolo.

Si sancisce un doppio livello di controllo, affidando alle verifiche di regolarità

amministrativa e contabile, la garanzia di un’azione immune da vizi, a tutela della

legalità, obbligando l’organo interno, come disposto dall’art. 1. Comma 6, di

denunciare alla Corte dei conti, un eventuale irregolarità riscontrata.

Mentre le verifiche attribuite al II livello sono pensate direttamente per introdurre

strumenti volti all’ efficienza, efficacia ed economicità in grado di influenzare le

l’azione amministrativa nel suo complesso.

scelte di politica pubblica e

Inoltre, la precedente disciplina non distingueva tra controlli interni con referenza

70

agli organi di indirizzo politico e controlli interni con referenza ai dirigenti,

all’art. 1 comma 2, alla lett. a) dispone che

mentre in questo caso, il d.lgs. n. 286,

“l’attività di valutazione e controllo strategico supporta l’attività di

programmazione strategica e di indirizzo politico amministrativo [...]” mentre

“il controllo

alla lett. b), del medesimo comma, prevede che di gestione e

70

L..Hinna, L’evoluzione dei controlli interni della pubblica amministrazione con particolare

riferimento al D.lgs. n.286/1999, Relazione tenuta al CASD, Alti studi sulla Difesa del maggio del

2000, pubblicata su L. Hinna, cambiamenti di scenario e strumenti di controllo interno, CEDAM,

Padova, 2002, pag. 25. 47

l’attività di valutazione dei dirigenti […] sono svolte da strutture e soggetti che

rispondono ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata”.

Questa distinzione non si limita a ribadire il principio di separazione tra politica e

ormai centro nevralgico dell’assetto portante delle pubbliche

amministrazione,

amministrazioni, ma si spinge oltre, affidando ad ogni tipologia di controllo

prevista al comma 1, strumenti, organismi e referenti specifici.

stato disciplinato al comma 2 lett. e), all’interno del quale

Quanto appena detto, è

il legislatore ha voluto stabilire il corretto principio di base per cui a ciascuna

71

tipologia di controllo deve corrispondere un organo diverso .

La non sovrapponibilità delle strutture, disposta alla lett. e), sancisce, inoltre, un

generale principio di separazione tra il momento formale e sostanziale del

controllo interno, affidando al controllo di regolarità amministrativa e contabile,

delle funzioni preordinate, a garanzia di un’azione immune da vizi di legittimità,

mentre le altre forme di controllo sono state concepite in funzione

dell’ottimizzazione dell’azione amministrativa nel suo complesso.

È comunque importante sottolineare che, pur avendo previsto specifici strumenti

per ogni forma di controllo disciplinata, la lett. d) del comma 2, ha previsto il

principio della generale integrazione nello svolgimento del controllo di gestione,

di quello strategico e della valutazione della dirigenza.

l’art. 1 comma 2, dispone che,

Infine, ad eccezione del principio di separazione tra

politica e amministrazione, inderogabile per qualsiasi amministrazione, l’impianto

dei controlli fino ad ora descritto è dichiarato obbligatorio soltanto per le

amministrazioni statali.

Quindi, in sintesi, i controlli interni, ai sensi del d.lgs. n. 286, verranno

considerati, obbligatori per i ministeri, applicabili dalle regioni e derogabili dalle

72

amministrazioni pubbliche .

71

E. D’Amico, L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009, pag. 95.

72

R. Perez., La nuova disciplina dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni in Giornale di

Diritto Amministrativo, n. 1, 2000. 48 73

Ci si trova, quindi, di fronte, ad un modello molto flessibile , che da la possibilità

enti territoriali ed altre amministrazioni di derogare l’introduzione del

a regioni,

suddetto impianto di controlli, senza però disattenderne i principi generali.

Nei paragrafi che seguono andremo ad analizzare nel dettaglio, le 4 tipologie di

all’art. 1 comma 1, del d.lgs. n. 286/1999, facendo

controllo disciplinate

particolare riferimento ai controlli manageriali; il controllo di gestione e il

controllo strategico. Il sistema dei controlli interni

Verifica dell’efficacia, efficienza ed

Garanzia della regolarità e economicità dell’azione

correttezza dell’azione amministrativa sulla base del

amministrativa rapporto tra costi e risultati raggiunti

Controllo di regolarità Controllo di gestione

amministrativa e

contabile Il nuovo sistema

dei controlli

interni

Valutazione dei Valutazione e

dirigenti controllo strategico

Valutazione delle prestazioni del Verifica della congruenza tra gli

personale con qualifica obiettivi fissati dai piani e dei

programmi dell’organo politico ed

dirigenziale i risultati raggiunti.

Le funzioni devono essere esercitate in modo integrato

73

S. Festa, I controlli interni nella pubblica amministrazione con particolare riferimento al

Ministero dell’Interno, Scuola superiore dell’Amministrazione dell’Interno.

49

2.3.1 Il Controllo di regolarità amministrativa e contabile

Pur essendo un argomento di minor rilievo all’interno della trattazione, ci

soffermeremo brevemente sulla prima forma di controllo interno che il legislatore

del ’99 ha disciplinato nel d.lgs. n. 286.

Il controllo di regolarità amministrativa e contabile viene a costituire l’ultima

74 di una tradizione giuridica che, intesa a valorizzare “il riconoscimento

vestigia 75 ” è in

nello Stato di diritto, del primato della legge e soprattutto del legislatore

grado di porre in secondo piano gli altri parametri delle pubbliche

amministrazioni.

Con l’approvazione del d.lgs. n. 286/1999, il processo riformatore, cominciato

76

con la legge n. 241/1990 , ha trovato un proprio equilibrio, permettendo, quindi,

la descrizione dei caratteri curati dagli organismi dei controlli interni.

Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è volto a garantire, come

disposto dall’art. 1, comma 1 lett. a), la legittimità, la regolarità e la correttezza

dell’azione amministrativa, costituendo quindi l’ultimo controllo agganciato ad un

parametro legale.

Anche se il controllo di legittimità sembra aver perso il suo ruolo nevralgico

all’interno dell’ordinamento, la legalità rimane un principio guida per

l’amministrazione e per chi ha la responsabilità di una gestione, senza però che il

74 E. F. Schlitzer, Il Sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè editore,

Milano, 2002.

75 G. Berti – N. Marzona, Controlli amministrativi, in Enciclopedia del Diritto, AIII, Milano, 1999.

76 Il modello di controllo di regolarità amministrativa e contabile trova le proprie radici nell’art.

57, comma 5, della legge 8 giugno 1990, n. 142, ove si prevedeva che il “collegio dei revisori

esercita la vigilanza sulla regolarità contabile e finanziaria della gestione dell’ente. Al suddetto

organo era tuttavia intestata anche una funzione collaborativa, prevedendo, lo stesso art. 57,

comma 6, che, in occasione della relazione sulla gestione, il collegio esprimesse “rilievi e proposte

tendenti a conseguire una migliore efficienza, produttività ed economicità” superando quindi il

controllo strettamente giuridico.

La concentrazione dei controlli interni in capo all’organo di revisione, contenuta nella legge n.

142/1990 non ha però trovato seguito . Le disposizioni successive, tra cui, l’art. 20 del d.lgs. n.

29/1993, hanno previsto l’istituzione di appositi servizi di controllo interno o nuclei di

valutazione. Poiché il d.lgs. 29/93 si indirizzava a tutte le amministrazioni pubbliche, comprese, ai

sensi dell’art. 1, comma 2, “ le regione le province, i comuni, le comunità montane e loro

consorzi ed associazioni”, risulta chiaro che il sistema pregresso di controllo intestato al collegio

dei revisori dovesse coordinarsi con le sopravvenute disposizioni contenute nel d.lgs. 29/93.

50

rispetto delle sue regole possa giustificare un servizio scadente, costoso è

77

inefficiente

Quanto previsto alla lett. a), mette subito in evidenza che, il concetto di

all’azione

legittimità, cosi come quello di regolarità e correttezza, siano riferiti

e che quindi l’attività di controllo posta a carico dell’organo, non

amministrativa,

possa più limitarsi a verificare l’aderenza dell’atto al dettato normativo , come

anni ’90 del XX secolo,

accaduto fino ai primi ma debba oggi verificare le

possibilità di realizzazione degli obiettivi contenuti nei documenti di

programmazione.

Obiettivo primo, di tale controllo, è quindi la realizzazione di un sistema di

monitoraggio interno, in grado di fornire certezza ai processi di produzione dei

78

dati contabili e delle procedure amministrative .

L’introduzione di questa specifica forma di controllo, non introduce alcun

elemento di novità all’interno dell’ordinamento, piuttosto, inserisce alcune

nell’ottica di una maggiore attenzione alla cultura

importanti precisazioni

aziendale anche da parte della p.a.

L’assenza di novità risulta evidente, poiché, il d.lgs. n. 286/1999 si limita o

organizzare la materia, rinviando alle norme vigenti che prevedono questi

79

controlli .

Ed infatti, il comma 3 dell’art. n. 2 dispone che “il controllo di regolarità

amministrativa e contabile non comprende verifiche da effettuarsi in via

preventiva, se non nei casi espressamente previsti dalla legge e fatto salvo, in ogni

caso, il principio secondo cui le definitive determinazioni in ordine all’efficacia

dell’atto sono adottate dall’organo amministrativo responsabile”.

Con questo provvedimento, il controllo di regolarità amministrativa e contabile,

già noto nelle p.a., viene inserito in un sistema organico di controlli interni, forse

77 S. Cassese, Trattato di diritto amministrativo, Giuffrè editore, Milano,2000.

78 G. Azzone – B. Dente., Valutare per governare: il nuovo sistema dei controlli nelle pubbliche

amministrazioni, Etas, Milano, 1999, pag. 135.

79 G. Cogliandro, Amministrazione e controllo in Rivista trimestrale di scienza

dell’amministrazione, n. 4, 1999. 51

l’unico aspetto innovativo, rendendo quindi indispensabile l’utilizzo di un metodo

più vicino a modelli aziendalistici.

A conferma di quanto appena sostenuto, si è espresso l’art. n. 2 comma 2, il quale

stabilisce che nell’espletamento del controllo di regolarità amministrativa e

contabile devono essere osservati, tra l’altro, i principi generali della revisione

80

aziendale osservati dagli ordini professionali operanti nel settore . 81

Si afferma infatti, il passaggio dalla logica del controllo preventivo di legittimità

ai moderni principi d’impronta aziendale.

Al comma 1, del medesimo articolo, sono stati previsti gli organismi addetti a

provvedere a tale controllo, ovvero, gli organi di revisione (prevalentemente

82

esterni), gli uffici di ragioneria , i servizi ispettivi dei singoli ministeri ed infine i

83

servizi ispettivi della finanza della Ragioneria generale dello Stato e quelli con

competenza di carattere generale.

In merito ai soggetti chiamati a svolgere tale attività, il legislatore essendo a

conoscenza delle difficoltà di reperire all’interno delle pubbliche amministrazioni

profili professionali all’altezza delle aspettative, ha previsto, con l’introduzione

degli organi di revisione, la possibilità di delegare la certificazione dei bilanci, a

strutture esterne all’amministrazione.

Quanto appena detto è previsto nel dettato normativo all’art. 1 comma 4, del d.lgs.

n. 286, il quale dispone che le amministrazioni pubbliche possono avvalersi, per

80

S. Festa., I controlli interni nella pubblica amministrazione con particolare riferimento al

Ministero dell’Interno, Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’interno.

81

A. Padovan., Azione economica e attività di controllo nelle pubbliche amministrazioni dopo il

d.lgs. 286/99 in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, n. 4, 1999.

82 La disposizione testuale all’art. 2, comma 1, recita che ai controlli di regolarità amministrativa e

contabile provvedono gli organi previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della

pubblica amministrazione, e, in particolare, gli organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria,

nonché i servizi ispettivi, ivi compresi quelli di cui all’articolo 1, comma 62, della legge 23

dicembre 1996, n. 662, e, nell’ambito delle competenze stabilite dalla vigente legislazione, i

servizi ispettivi di finanza della Ragioneria generale dello Stato e quelli con competenze a

carattere generale.

83 Vengono comunemente chiamati Servizi ispettivi di finanza pubblica (S.I.Fi.P.) i quali operano

all’interno del dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. La specificità del ruolo

istituzionale svolto dai servizi predetti risiede nel carattere tendenzialmente generale delle loro

funzioni di controllo successivo, di natura amministrativo contabile sulle gestioni finanziarie e

patrimoniali pubbliche. 52

svolgere i controlli di regolarità, “ a soggetti esterni specializzati nella

certificazione di bilancio”.

In estrema sintesi, l’attività dei revisori, secondo i “principi di comportamento”

raccomandati dal Consiglio Nazionale dei dottori commercialisti, dovrebbe

investire l’accertamento della conformità: del bilancio alle risultanze dei libri e

delle scritture contabili; delle scritture contabili alle risultanze degli accertamenti

84

dei fatti; del bilancio alle norme di legge .

Mentre, per quanto riguarda gli organismi interni, i controlli in questione vengono

svolti dalle ragionerie centrali presso i ministeri, le quali si occupano della

verifica dei relativi impegni ed atti di spesa.

Va altresì osservato che, non avendo disciplinato nello specifico le competenze in

capo alla pluralità di soggetti, appena introdotti, si sono generate non poche

difficoltà nell’individuazione dell’organo di regolarità amministrativa e contabile,

provocando, di conseguenza, problematiche nel determinare gli uffici coinvolti

di revisione. Quindi, le carenze descritte all’interno dell’art. 2, non

nell’attività

solo hanno provato difficoltà nella esatta individuazione degli uffici, ma ha

impedito, almeno nella fase iniziale, l’implementazione di un modello ispirato ai

di revisione contabile, provocando il ritorno all’utilizzo di forme

moderni principi

di controllo antecedenti al decreto in esame.

Non sorge alcun dubbio invece, circa la previsione contenuta all’art. n. 1 comma 2

lett. e) secondo il quale le verifiche di regolarità amministrativa e contabile

devono essere affidate a strutture diverse da quelle addette al controllo di gestione,

alle valutazione dei dirigenti, al controllo strategico.

84 E. F. Schlitzer., Il Sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè editore,

Milano, 2002, pag 115. 53

2.3.2 Il Controllo di gestione

Il controllo di gestione non rappresenta una novità introdotta dal decreto 286/99,

85

infatti già il decreto 77/95 aveva introdotto tale strumento di gestione .

Il decreto 286/99 ha contribuito a chiarire il ruolo del controllo di gestione e,

soprattutto, ad indicare l’organo al quale tale attività deve essere affidata.

In precedenza, l’interpretazione dell’articolo 20 del d.lgs. n. 29/93 che, al comma

2, prevedeva l’istituzione del nucleo di valutazione, congiuntamente con altre

norme di legge, aveva determinato difficoltà nell’individuare gli organi ai quali

86

affidare la valutazione dei risultati e il controllo di gestione .

Il controllo di gestione, a differenza di quello di regolarità, è ispirato più che a

verificare la formale conformità degli atti dell’amministrazione alle leggi, ad

analizzare il conseguimento degli obiettivi e dei risultati di una gestione attraverso

parametri aziendalistici, al fine di rendere ottimale il rapporto costi/risultati.

Infatti, l’art. 1 al comma 1 lett. b), del d.lgs. n. 286/99, dispone che il controllo di

“l’efficacia l’efficienza ed economicità dell’azione

gestione è volto a verificare

amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di

correzione, il rapporto tra costi e risultati”.

Tale disposizione rappresenta la punta dell’iceberg dell’introduzione della cd.

cultura della valutazione nel settore pubblico, in chiave della quale lo ricorda

85 L’art. 39 del D.lgs. n. 77/1995 dispone che: ” Al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi

programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialità ed il buon

andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell'azione amministrativa, gli enti

locali di cui all'articolo 1, comma 2, applicano il controllo di gestione secondo le modalità stabilite

dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, dal presente decreto legislativo, dai propri statuti e

regolamenti di contabilità”.

Il controllo di gestione e' la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi

programmati e, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la

quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia,

.

l'efficienza ed il livello di economicità nell'attività di realizzazione dei predetti obiettivi

86 A. Spano, Il sistema di controllo manageriale nella pubblica amministrazione, Giuffrè editore,

Milano, 2009, pag. 203. 54

proprio la relazione al d.lgs. n. 286/99 “si presta ad essere letto tutto il processo di

87

riforma amministrativa iniziato con gli anni novanta..”

La discussione che ha preceduto la riforma in questione si è sviluppato sulla

credenza che il “controllo” dovesse essere inteso non più nel senso burocratico di

limitazione e vincolo all’azione amministrativa, ma di collaborazione con gli

continua all’interno dell’amministrazione,

uffici, come processo di autocorrezione

attribuendo, nello specifico, a questo strumenti di verifica l’accezione inglese

88

“control” intesa come guida, direzione, influenza .

La prima caratteristica che esprime il controllo di gestione è quella di essere un

controllo direzionale, in grado di andare oltre la semplice analisi degli scostamenti

tra costi e risultati, ponendosi come obiettivo primo, quello di guidare e dirigere

l’operato dell’amministrazione.

In particolare, l’art. 4 del D.lgs. 286/1999 enuncia in maniera essenziale un

89 per l’attivazione del controllo di gestione presso ciascuna

percorso prototipale

amministrazione.

L’articolo 4 definisce quindi le linee generali del percorso e dell’ impianto

attraverso il quale organizzare il controllo di gestione, salvo quanto previsto

all’articolo 1 comma 2 e 3, al fine di definire il corretto esercizio del controllo in

questione.

Gli elementi essenziali sono:

l’unità o le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo

- di gestione (arti 4. Comma 1, lett. a));

le unità organizzative a livello delle quali si intende misurare l’efficacia,

- efficienza ed economicità dell’azione amministrativa (lett. b));

- le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti

responsabili (lett. c));

87 M. V, Lupò Avagliano, Il controllo di gestione nella pubblica amministrazione tra contabilità

finanziaria e contabilità economica in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, n. 4,

1999.

88 G. Cogliandro, Il controllo di gestione nelle pubbliche amministrazioni in Rivista amministrativa

italiana, n. 2, 2000.

89 E. F. Schlitzer , Il Sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè editore,

Milano, 2002, pag. 123. 55

l’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa, con

- riferimento all’intera amministrazione o a singole unità organizzative (lett. d));

- le modalità di rivelazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e di

individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti (lett. e));

- gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità (lett.

f));

- la frequenza di rilevazione delle informazioni (lett. g)).

il legislatore ha disposto che “

Nel comma 2, del medesimo articolo, Le

amministrazioni medesime stabiliscono le modalità operative per l’attuazione del

controllo di gestione entro tre mesi dall’entrata in vigore del presente decreto,

dei ministri”.

dandone comunicazione alla Presidenza del Consiglio

Risulta quindi evidente la ferma volontà del legislatore di lasciare la realizzazione

di tale strumento di verifica all’autonoma progettazione delle amministrazioni.

Ci troviamo quindi di fronte ad un “metamodello unitario di riferimento” che le

singole amministrazioni devono adattare alle proprie esigenze, funzioni e

peculiarità di struttura organizzativa, ma che resta comunque caratterizzato da

90

elementi portanti comuni.

Infine, sempre il secondo comma dell’articolo 4 prevede che, “il Presidente del

Consiglio con propria direttiva, periodicamente aggiornabile, stabilisce in

maniera tendenzialmente omogenea i requisiti minimi cui deve ottemperare il

sistema dei controlli di gestione”.

Ciò significa che il Presidente del Consiglio dei Ministri dovrà emanare una

direttiva nel quale vengano stabiliti i contenuti minimali di base relativi ai punti

91

indicati in precedenza (lettere a-g).

Cosi come già specificato nel paragrafo precedente, l’art. 1. comma 2 lett. e) ha

voluto attribuire compiti differenti ad organi differenti, al fine di evitare che i

controlli di regolarità amministrativa e contabile fossero affidati agli stessi organi

incaricati di effettuare rilevazioni di tipo gestionale.

90 E. F. Schlitzer., Il Sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè editore,

Milano, 2002, pag. 124.

91

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009, pag. 183.

56

Infatti, la struttura dedicata al controllo di gestione è istituita dal dirigente di

vertice, al quale risponde e riferisce.

Il controllo in esame si fonda sul principio di autonomia e responsabilità del

dirigente, poiché l’organo di direzione politico amministrativa non può interferire

nella attività di gestione, limitandosi, come già anticipato a disporre i requisiti

minimi a cui attenersi.

L’attività di gestione comprende una pluralità di strumenti di esclusiva

competenza del dirigente, tra cui, l’organizzazione, il potere di spesa, le procedure

di lavoro.

comunque in capo all’organo politico la possibilità di valutare se le risorse

Resta

messe a disposizione del dirigente siano state utilizzate in maniera ottimale.

La conclusione del controllo si realizza con la redazione di report attraverso i

all’attenzione del dirigente responsabile gli aspetti critici che si

quali, richiamare

evidenziano nell’unità organizzativa e le conseguenti proposte correttive.

Infine, sulla base del meccanismo dell’integrazione stabilito all’art. 1 comma2

lett. d) , il controllo di gestione presenta punti di connessione con le altre

componenti del controllo interno.

In primis, il controllo di gestione alimenta il controllo strategico; quest’ultimo

infatti può assegnare ad una struttura obiettivi di efficienza/produttività, che si

92

possono tradurre, poi, in specifici obiettivi per le singole unità organizzative .

Il controllo di gestione verifica il raggiungimento degli obiettivi attribuiti alle

unità organizzative, e le motivazioni degli eventuali scostamenti; le stesse

informazioni saranno rese disponibili agli organi di indirizzo politico

amministrativo, i quali, attraverso il controllo strategico hanno la possibilità di

verificare l’effettivo raggiungimento degli obiettivi prefissati.

In secondo luogo, il controllo di gestione, misurando i risultati delle unità

organizzative, costituisce una delle fonti che alimentano il sistema di valutazione

93

dei dirigenti o almeno di quelli a capo di unità organizzative.

92 L. Hinna. – F. Monteduro., Amministrazioni pubbliche. Evoluzione e sistemi di gestione, Aracne,

2006, Roma, pag. 87. 57

Infine, il controllo di gestione ha la possibilità di misurare la qualità dei servizi

erogati agli utenti, dalle rispettive unità organizzative, costituendo uno degli

94 , prevista all’art. 11 del

elementi di supporto alla verifica della Carta dei servizi

d.lgs. n. 286/1999.

Nei paragrafi che seguiranno andremo ad analizzare in maniera più esaustiva, gli

obiettivi e le fasi di progettazione del sistema di controllo di gestione.

2.3.2.1 Il ruolo del controllo di gestione nel ciclo di pianificazione e controllo

Sviluppatosi nell’ambito della gestione privata aziendale, il controllo di gestione,

è riuscito ad affermarsi nell’ultimo ventennio anche nel settore pubblico.

Il legislatore italiano, non senza incontrare forme di ostruzionismo dalla stessa

pubblica amministrazione, è riuscito ad introdurre questo strumento di verifica

di migliorare l’efficienza delle gestioni amministrative.

nella convinzione

Il controllo di gestione è in assoluto lo strumento che, nell’ottica di una nuova

amministrazione orientata al risultato, ha ricevuto maggiore attenzione dall’inizio

degli anni novanta.

Come già illustrato in precedenza, il controllo di gestione è quella procedura volta

a “verificare l’efficienza l’efficacia l’economicità dell’azione amministrativa al

fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione il rapporto

95

e risultati”

tra costi .

L’introduzione di un sistema di controllo di gestione nelle pubbliche

amministrazioni pone come proprio, obiettivo primo, che le risorse a

93 L. Hinna. - F. Monteduro, Amministrazioni pubbliche. Evoluzione e sistemi di gestione, Aracne,

2006, Roma, pag. 87.

94 La Carta dei servizi è uno strumento di verifica di cui si è dotata la P.A. volta ad introdurre un

controllo di qualità sui prodotti e servizi erogati all’utenza. Ispirato alla Citizen’s Charter inglese,

viene elaborato dai soggetti erogatori per illustrare agli utenti gli standard di qualità osservati

nella fase di realizzazione del servizio. Introdotta con la Direttiva del Presidente del Consiglio dei

Ministri del 27 gennaio 1994, la Carta dei servizi ha introdotto nell’ordinamento italiano alcuni

strumenti già conosciuti all’interno del mondo privato, conosciuti con il nome di custode

satisfaction, disegnando un nuovo concetto di partecipazione dei cittadini – utenti al controllo di

qualità del servizio.

95 Art. 1 comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 286 del 1999.

58

disposizione, umane, tecnologiche e finanziare siano utilizzate conformemente

con gli obiettivi fissati negli strumenti di programmazione.

Da ciò si comprende facilmente che il controllo di gestione è il principale

strumento a supporto delle diverse fasi del ciclo di pianificazione e controllo.

Senza programmazione il controllo non avrebbe un riferimento attraverso il quale

orientare le sue analisi, ma allo stesso modo, senza controllo l’attività di

programmazione risulterebbe una mera attività formale.

Per questa ragione programmazione e controllo devono essere considerati due

elementi di un’unica procedura attraverso i quali si governa l’attività.

Schematicamente, quest’attività può essere suddivisa in quattro fasi

96

fondamentali :

 la pianificazione in cui, per ogni unità organizzativa della struttura, viene

definito un insieme coerente di obiettivi da raggiungere e viene definito un

piano per raggiungerli che, tenuto conto dei vincoli interni ed esterni

all’organizzazione stessa, fissa una sequenza logica di azioni che dovrebbero

condurre ai risultati voluti;

 la verifica dei risultati, in cui riscontra il conseguimento o meno, degli obiettivi

assegnati alle unità organizzative;

 l’analisi degli scostamenti, si identificano le ragioni degli eventuali

scostamenti tra obiettivi e risultati;

 l’implementazione degli interventi correttivi, per reindirizzare l’unità al

perseguimento degli obiettivi stabiliti in fase di pianificazione.

96

G. Azzone – B. Dente., Valutare per governare: il nuovo sistema dei controlli nelle pubbliche

amministrazioni, Etas, Milano, 1999, pag. 137. 59

Il ciclo di pianificazione e controllo

Oggetto del Controllo

Obiettivi Misura dei risultati

Ciclo di

pianificazione

e controllo.

Risorse/azioni Analisi degli scostamenti

Introduzione azioni

correttive

60

Il sistema appena delineato non può fare a meno del supporto del controllo di

gestione, il quale interviene in maniera significativa nelle prime tre fasi del

processo di pianificazione e controllo.

Le componenti del controllo di gestione, che interagiscono attivamente con alcune

delle fasi del ciclo di pianificazione e controllo prendono il nome di:

- Sistema di budgeting;

S’inserisce nel processo di pianificazione sopra descritto e svolge una funzione

di supporto all’unità responsabile della struttura, nella verifica di

corrispondenza tra gli obiettivi assegnati alle diverse unità organizzative e le

risorse ad esse attribuite.

- Sistema di controllo;

S’inserisce nella fase di misurazione dei risultati, è il suo compito principale è

quello di verificare il raggiungimento o meno degli obiettivi stabiliti in fase di

pianificazione. 97

Il sistema di controllo, in particolare, costituisce il fulcro del controllo di

gestione e si occupa principalmente di acquisire i costi utilizzati dalle unità

organizzative ed inoltre, suddivide il costo delle risorse impiegate dall’unità

– –

organizzativa tra i singoli oggetti di costo (attività prodotti progetti) ovvero,

tutti quegli oggetti a cui sono stati associati degli obiettivi durante la

pianificazione

- Sistema di reporting;

S’inserisce nella fase relativa all’analisi degli scostamenti e serve

principalmente ad evidenziare i risultati ottenuti dalle singole unità

organizzative e ad analizzare le ragioni degli eventuali scostamenti dagli

obiettivi prefissati.

97 R. N. Anthony, D. W. Young, Controllo di gestione per il settore no profit, Mc Graw – Hill Libri,

Milano, 1992, pag. 112. 61

Visto quanto appena detto, risulta evidente che definire il controllo di gestione,

come un mero strumento di correzione sarebbe limitativo, rappresentando un

98

efficiente strumento di prevenzione .

È importante a questo punto sottolineare come il sistema di controllo di gestione

costituisca uno strumento essenziale del ciclo di pianificazione e controllo, ma

99

non lo esaurisca .

sono esterni ad esso tutti i momenti decisionali, come l’individuazione del

Infatti

livello adeguato di obiettivi da porre alle diverse unità organizzative e la scelta

degli interventi più idonei per riportare la situazione sotto controllo in presenza di

eventuali scostamenti.

Risulta quindi evidente che, una corretta definizione degli obiettivi inerenti la

propria struttura da parte dei dirigenti, in aggiunta all’utilizzo dei dati del

controllo come supporto decisionale nell’individuazione degli interventi correttivi,

possono garantire una gestione efficace della pubblica amministrazione.

Il controllo di gestione rappresenta proprio l’attività attraverso la quale i dirigenti

ottengono durante l’esercizio amministrativo gli elementi conoscitivi, qualitativi e

quantitativi della propria azione affinché possano guidarla verso gli obiettivi di

programma sul cui conseguimento verranno valutati.

Allo stesso modo in assenza di riferimenti fissati in fase di programmazione è

impossibile operare una qualsiasi azione di riscontro sulla correttezza gestionale

dell’attività amministrativa.

proprio per questa ragione che ritengo indispensabile ribadire l’importanza di

È

questo connubio fra il momento della programmazione in cui vengono predisposti

degli obiettivi da perseguire e il momento legato al controllo gestionale in cui si

verificano i risultati conseguiti e gli eventuali correttivi da inserire.

100

Quelli sopra citati sono solo alcuni dei sub–sistemi caratterizzanti il controllo di

gestione.

98

M. Donno, Dal controllo preventivo di legittimità al controllo sulla gestione in Rivista della Corte

dei Conti, n. 3, 2005.

99

G. Azzone – B. Dente., Valutare per governare: il nuovo sistema dei controlli nelle pubbliche

amministrazioni, Etas, Milano, 1999, pag. 117.

100 E. Gazzoni, Programmazione controllo nel non profit, Carocci Faber, Roma, 2004, pag. 94.

62

Per avere una visione esaustiva dello strumento di verifica gestionale, nei

paragrafi che seguono andremo a suddividere la totalità degli elementi che lo

101

compongono in tre diverse macrocategorie , le quali sono:

- La mappa delle responsabilità;

- Il supporto informativo;

- Il processo di controllo;

Per fare ciò, ripartiremo dal dettato normativo disposto all’art. n. 4 del D.lgs.

286/1999.

Gli elementi costitutivi del controllo di gestione: “la mappa delle

2.3.2.2 responsabilità”

Cosi come previsto all’articolo 4 del d.lgs. n. 286 del 1999, la creazione e la

progettazione di un sistema di controllo di gestione pur godendo di notevole

autonomia, deve muoversi all’interno delle linee guida espresse dall’articolo in

questione.

Si tratta come già sostenuto in precedenza della previsione di un modello generale

di riferimento, che le singole amministrazioni hanno la possibilità di adattare alle

proprie esigenze organizzative.

Non è quindi possibile identificare un modello di controllo valido per tutte le

amministrazioni, ma l’articolo 4, ha fornito, alle amministrazioni pubbliche gli

strumenti per progettare il sistema di gestione più adeguato alle proprie

specificità.

La prima componente indispensabile per la progettazione del sistema di controllo

di gestione è costituita dall’analisi delle caratteristiche dell’amministrazione

102

ovvero del contesto in cui si deve inserire il controllo di gestione ; elemento

101

L. Hinna. – F. Monteduro., Amministrazioni pubbliche. Evoluzione e sistemi di gestione, Aracne,

Roma, 2006, pag. 145.

102

G. Azzone – B. Dente., Valutare per governare: il nuovo sistema dei controlli nelle pubbliche

amministrazioni, Etas, Milano, 1999 63

cardine è la rappresentazione della mappa delle responsabilità, che consiste nella

103

fissazione dei centri di responsabilità all’interno dell’organizzazione .

Infatti, osservando quanto previsto all’articolo 4, comma 1, lett. b) il legislatore

prevede che debbano essere definite le unità organizzative a livello delle quali si

intende misurare l’efficacia l’efficienza e l’economicità dell’azione

amministrativa.

L’unità in questione dove si effettua l’analisi di tali requisiti è appunto quello del

centro di responsabilità amministrativa che generalmente si configura con il

104

dirigente di prima fascia .

Generalmente ogni azienda ben strutturata, ad eccezione delle piccole imprese,

dispone di una struttura organizzativa suddivisa in centri di responsabilità.

Un centro di responsabilità è composto da un gruppo di persone che opera per

raggiungere un obiettivo dell’organizzazione, sotto la guida di un manager che si

assume la responsabilità delle azioni poste in essere e che possiede le leve

105

organizzative necessarie .

L’individuazione dei centri di responsabilità avviene quindi partendo dalla

struttura organizzativa e consiste in un processo in cui si tenta di addivenire ad un

efficace bilanciamento del binomio autonomia sulle leve da attivare

106

responsabilità sui risultati da raggiungere .

In altri termini la logica di suddividere l’azienda pubblica in centri di

responsabilità è quella di mettere in relazione “pezzi” dell’organizzazione con i

risultati parziali che essi realizzano.

La suddivisione di una struttura organizzativa giuridicamente unitaria con un suo

responsabile, un suo bilancio e risorse dedicate implica quindi una suddivisione di

tipo gerarchico tra i vari centri di responsabilità.

103 L. Hinna. – F. Monteduro., Amministrazioni pubbliche. Evoluzione e sistemi di gestione,Aracne,

2006, Roma.

104

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009.

105 R. N. Anthony, D. W. Young, Controllo di gestione per il settore no profit, Mc Graw – Hill Libri,

Milano, 1992.

106

L. Hinna. – F. Monteduro., Amministrazioni pubbliche. Evoluzione e sistemi di gestione, Aracne,

2006, Roma. 64

In altre parole è il concetto di “responsability accounting” ovvero far rispondere

ad un livello gerarchico operativo anche una responsabilità gestionale legando

107

momenti di assegnazione e verifica del budget ed i suoi risultati parziali.

Da ciò si evince anche che il centro di responsabilità può essere anche: un

– un ‘attività –

processo un prodotto o servizio a seconda delle prestazioni - una

unità organizzativa riscontrabile nell’organigramma dell’ente – una missione

intesa come aggregazione d attività o progetti che afferiscono tutti alla stessa

missione istituzionale.

Nel paragrafo che segue andremo a descrivere la seconda macrocategoria, ovvero

“il supporto informativo” ponendo particolare attenzione ai sistemi di misurazione

di performance e di rilevazione contabile.

2.3.2.3 Il supporto informativo: sistemi di misurazione della performance e di

rilevazione contabile.

La misurazione e gli indicatori di performance

Cosi come disposto dall’articolo 4 comma 1 lett. c), una volta definiti i centri di

responsabilità, l’amministrazione deve provvedere a definire “le procedure di

determinazione degli obiettivi gestionali [...]; e l’insieme dei prodotti e delle

finalità dell’azione amministrativa con riferimento all’intera amministrazione o a

singole unità organizzative (lett. d)).

L’amministrazione deve quindi ai fini di un concomitante e successivo controllo

108

gestionale, deve preventivamente realizzare la programmazione manageriale ,

contenuta all’art. 8 del d.lgs. n.

attraverso la direttiva annuale del Ministro 286.

107

Il budget rappresenta lo strumento mediante il quale vengono quantificati i programmi.

Attraverso il budget si mette in relazione il “chi fa” con “che cosa fa” correlando la

programmazione delle attività alla struttura organizzativa ed assicurando il coordinamento degli

interventi previsti. Il budget costituisce inoltre il termine di confronto per valutare i risultati

effettivamente realizzati. 65

Attraverso la direttiva annuale, il Ministro non si limita ad assegnare gli “obiettivi

delle unità dirigenziali di primo livello” ma prevede altresì che la direttiva

identifichi “in coerenza ad eventuali indirizzi del Presidente del Consiglio dei

Ministri, e nel quadro di pari opportunità previsti dalla legge la direttiva identifica

i principali risultati da realizzare, in relazione anche agli indicatori stabiliti dalla

documentazione di bilancio per centri di responsabilità e per funzioni obiettivo

[…]”

Da quanto contenuto all’intero della disposizione comprendiamo che una delle

fasi principali per la costruzione di un valido controllo di gestione passa attraverso

il raffronto tra gli obiettivi conseguiti, quelli programmati e gli eventuali

scostamenti.

Per fare ciò è indispensabile la costruzione di un sistema di indicatori da adattare

all’ente preso in considerazione.

1 lett. f) dell’articolo medesimo prevede che vengano

Ed infatti, il comma

realizzati “degli indicatori specifici per misurare efficacia efficienza ed

economicità”.

In materia di indicatori di performance all’interno della pubblica amministrazione

abbiamo assistito all’affermazione di due correnti di pensiero contrapposte.

La prima sostiene che sia possibile formulare indicatori di prestazione validi per

qualsiasi centro di responsabilità, ritenendo quindi , che i concetti di economicità

efficienza ed efficacia, cosi come descritti dal d.lgs. n. 29/93 siano coniugabili per

pubbliche e per tutte le unità organizzative all’interno

tutte le amministrazioni

delle stesse.

La seconda sostiene, invece, che gli indicatori debbano essere sviluppati tenendo

conto delle specificità delle amministrazioni, quindi della pluralità di centri che la

compongono.

108

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009.

66

invece un opinione condivisa, l’idea che gli indicatori debbano rimanere

Sembra

stabili nel tempo in modo da poter creare delle serie storiche, permettendo un

109

confronto nel tempo.

Al di là delle correnti di pensiero sviluppatesi nel tempo, gli indicatori di

performance sono impiegati sia per compiere delle riflessioni esterne, con scopi di

rendicontazione esterne fornita ai cittadini, sia per compiere delle riflessioni

interne utilizzate a supporto di due categorie di soggetti:

- Il vertice politico: rientrano nella strumentazione disposta per la valutazione e

il controllo strategico;

- la dirigenza amministrativa: rientrano tra gli strumenti a disposizione del

controllo di gestione.

Il primo passo da compiere per costruire un sistema di indicatori di performance è

quello di calarsi nel servizio che si intende analizzare.

Una volta analizzate e comprese le caratteristiche del fenomeno oggetto

dell’analisi e resi espliciti gli obiettivi dell’ente, si andranno a prendere in

considerazione l’insieme di attività connesse al fenomeno distinguendole per

gruppi omogenei, favorendo quindi la costruzione degli indicatori.

Per ottenere dei sistemi di indicatori ben costruiti, adatti alla misurazione delle

performance, è indispensabile che gli stessi siano:

disponibili nell’immediato e con una frequenza certa;

- tempestivi, quindi

- specifici, quindi correlati in maniera esatta al fenomeno preso in esame;

- validi, inteso come idonei a monitorare il fenomeno;

- rilevanti, in quanto devono segnalare aspetti fondamentali per il processo

indagato;

economici, i costi per l’elaborazione dati deve essere congruente con i benefici

- prodotti.

Di assoluta rilevanza sono, altresì, le modalità con cui gli indicatori sono costruiti,

in generale occorre che:

109

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009.

67

- gli indicatori siano correlati agli obiettivi strategici;

- gli indicatori siano individuati tenendo conto delle diverse aree di risultato;

110

- gli indicatori siano individuati tenendo conto dei processi produttivi .

Quindi la costruzione degli indicatori verrà eseguita tenendo conto degli elementi

rilevanti oggetto di analisi.

Gli esiti prodotti dalla rilevazione degli indicatori saranno infine oggetto di

dibattito tra gli organi addetti alla rilevazione e i vertici politici e amministrativi.

Per ultimo appare utile evidenziare alcuni aspetti critici che sono stati riscontrati

nell’utilizzo degli indicatori: un primo aspetto riguarda la possibilità che

l’outcome provocato da una politica, quindi avvenuto sulla base di indicatori

specifici, possa esse causato fa fattori esterni, non previsti durante

l’implementazione; mentre un secondo profilo critico riguarda la tendenza degli

indicatori di rilevare risultati di breve periodo, dando vita a valutazioni parziali e

di breve periodo.

Un altro aspetto caratterizzante il supporto informativo è il sistema di contabilità,

che sarà oggetto di analisi nelle pagine a seguire.

I sistemi di contabilità

La contabilità rappresenta una forma di scrittura che ha per le imprese e le p.a.,

valenze sia interne che esterne.

La valenza esterna permette alle suddette, di comunicare ai soggetti esterni,

attraverso la contabilità, informazioni rilevanti relative al suo operato.

Mentre le valenze interne della contabilità si riferiscono, in estrema sintesi, ai

sistemi che consentono ai vari livelli operativi dell’azienda l’esplicazione della

111

funzione decisionale nei vari momenti in cui si esplica la conduzione aziendale .

Per la costruzione di un sistema di controllo di gestione è indispensabile, quindi,

mettere a punto il miglior sistema di raccolta delle informazioni, determinante per

il calcolo degli indicatori di prestazione quindi di valutazione amministrativa.

110

L. Hinna. – F. Monteduro., Amministrazioni pubbliche. Evoluzione e sistemi di gestione, Aracne,

2006, Roma.

111 L. Hinna. – F. Monteduro. Ibidem. 68

Storicamente le pubbliche amministrazioni avevano sempre previsto l’adozione di

sistemi di contabilità finanziaria, secondo cui, non importa il momento in cui

viene consumata una risorsa, ma quello in cui avviene il flusso di denaro

112

corrispondente (uscita o entrata di cassa) , creando uno iato temporale tra il

momento in cui si realizza un prodotto o servizio e quello in cui si verifica il

conseguente fenomeno finanziario: questo meccanismo prende il nome di

“disallineamento temporale”.

A ciò si aggiunge un altro elemento di criticità, definito “disallineamento

strutturale”, il quale prevede che, il centro che sostiene la spesa, ossia quello

presso cui sono allocate le risorse finanziarie, è diverso dal centro che sostiene il

costo, ossia quello che impiegherà la risorsa.

In estrema sintesi il costo si manifesta presso una struttura organizzativa diversa

da quella presso cui si manifesta la spesa.

È quindi evidente che come questo sistema contabile abbia impedito la possibilità

di conoscere, in maniera automatica il valore delle risorse utilizzate per la

realizzazione del prodotto.

Sulla scia delle riforme che hanno investito il settore pubblico, a partire dagli anni

novanta, anche il sistema contabile italiano è stato interessato da profondi

mutamenti che hanno avuto il merito di farlo evolvere verso nuovi assetti meglio

rispondenti al governo dell’economia e della finanza pubblica.

Il tradizionale sistema di contabilità finanziaria è stato integrato, e non sostituito,

da un tipo di contabilità di natura economica, tipico delle aziende for profit, in

grado di evidenziare i costi di gestione dell’unità amministrativa collegando

il controllo diretto sull’efficienza della

risorse, obiettivi e risultati, e consentendo

gestione delle risorse e sull’economicità degli interventi realizzati.

La contabilità economica rappresenta la configurazione più tradizionale del

sistema contabile delle aziende industriali.

112 G. Azzone – B. Dente., Valutare per governare: il nuovo sistema dei controlli nelle pubbliche

amministrazioni, Etas, Milano, 1999. 69

In essa, il principio chiave è quello della competenza economica, secondo cui ad

ogni oggetto deve essere associato il suo costo, definito come valore delle risorse

impiegate per realizzarlo.

Di fatto, ogni volta che vengono consumate risorse, il sistema contabile registra il

costo corrispondente e lo associa all’oggetto responsabile; in tal modo in ogni

istante è possibile conoscere l’insieme dei fenomeni economici di ciascun

113

oggetto .

Un sistema di contabilità economica si dice analitico quando il costo, quindi il

valore delle risorse impiegate è altresì, collegato alla struttura organizzativa ed

alle destinazioni per cui le risorse sono impiegate.

La contabilità analitica rappresenta lo strumento base del controllo di gestione; si

focalizza nel breve periodo per consentire di conoscere la situazione economica

114

aziendale nel suo divenire durante l’esercizio .

Si rivolge principalmente al controllo dei costi e delle spese dell’ente ed alla

valorizzazione dell’output dei centri di responsabilità di cui si compone.

La contabilità analitica per centri di responsabilità consiste nella determinazione

dei risultati parziali e la suddivisione di tanti prospetti di rendicontazione per

quanti sono i centri.

La traduzione di questi concetti in un preciso quadro normativo, è stata

inizialmente realizzata con il D.lgs. n. 77 del 1995, riguardo agli enti locali, e solo

successivamente è stato introdotto anche all’interno dell’apparato centrale, con

l’approvazione della legge delega 3 aprile 1997, n. 94 ed il successivo d.lgs. n.

intitolato “individuazione delle unità previsionali di base del bilancio

279/1997

dello Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e ristrutturazione del rendiconto

generale dello Stato”.

Per quanto riguarda il primo dei due provvedimenti citati, è indispensabile

menzionare, il comma 2 dell’art. n. 1, il quale dispone che “ il progetto di bilancio

113

G. Azzone – B. Dente., Valutare per governare: il nuovo sistema dei controlli nelle pubbliche

amministrazioni, Etas, Milano, 1999.

114

L. Hinna. – F. Monteduro., Amministrazioni pubbliche. Evoluzione e sistemi di gestione,

Aracne,Roma, 2006. 70

annuale di previsione è articolato in unità previsionali di base, stabilite in modo

che a ciascuna unità corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa,

cui è affidata la relativa gestione. Le unità previsionali sono determinate con

riferimento ad aree omogenee di attività, anche a carattere strumentale, in cui si

articolano le competenze istituzionali di ciascun Ministero”

l’attività amministrativa articolandola per

Tale previsione scompone, quindi,

115

cerchi concentrici , attribuendo ad ogni centro degli obiettivi, determinanti per

l’ottenimento degli output del processo erogativo attuato dallo Stato.

Inoltre, la legge delega, nell’ambito della riorganizzazione della classificazione di

bilancio ha previsto l’introduzione della “contabilità analitica per centri di costo”

(art. 5 lett. h).

Il concetto di contabilità analitica viene ribadito all’interno dell’articolo n. 10 c. 1

che “Al

del d.lgs. 279/97 il quale dispone fine di consentire la valutazione

economica dei servizi e delle attività prodotti, le pubbliche amministrazioni

adottano […] un sistema di contabilità economica fondato su rilevazioni analitiche

per centri di costo. Esso collega le risorse umane, finanziarie e strumentali

impiegate con i risultati conseguiti e le connesse responsabilità dirigenziali, allo

scopo di realizzare il monitoraggio dei costi, dei rendimenti e dei risultati

dell'azione svolta dalle singole amministrazioni. Queste ultime provvedono alle

rilevazioni analitiche riguardanti le attività di propria competenza secondo i criteri

e le metodologie unitari previsti dal sistema predetto, al quale adeguano anche le

rilevazioni di supporto al controllo interno, assicurando l'integrazione dei sistemi

informativi e il costante aggiornamento dei dati”

Il sistema di contabilità economica, pensato per le aziende for profit, correlando le

risorse alla destinazione delle quali si vuole valutare il risultato, ha come

caratteristica il confronto fra gli obiettivi predeterminati ed i risultati raggiunti.

Il che consente quella verifica periodica e sistematica, nel corso delle attività,

dell’aderenza tra quanto previsto e quanto si sta verificando nella gestione,

116

ponendosi, quindi, in via strumentale al controllo di gestione .

115

L. Bartocci, il nuovo sistema informativo contabile dello Stato, Giappichelli Editore. Torino,

2000. 71

A supporto del sistema pubblico di contabilità economica il d.lgs. n. 279. Al c. 2,

dell’art.10 ha previsto l’introduzione di tre componenti indispensabili per lo

quale costituisce “lo

svolgimento del controllo di gestione: il piano dei conti, il di gestione”(art. 10,

strumento per la rilevazione dei costi necessario al controllo

“individuati

c.3); i centri di costo, in coerenza con il sistema dei centri di

responsabilità dell'amministrazione, ne rilevano i risultati economici e ne seguono

l'evoluzione, anche in relazione ai provvedimenti di riorganizzazione” (art. 10, c.

4); ed infine i servizi, i quali esprimono “ le funzioni elementari, finali e

strumentali, cui danno luogo i diversi centri di costo per il raggiungimento degli

scopi dell'amministrazione. Essi sono aggregati nelle funzioni- obiettivo che

esprimono le missioni istituzionali di ciascuna amministrazione interessata” (art.

10, c.5). 117

Il piano dei conti può essere definito come un elenco di archivi contabili che

consente e serve a classificare i diversi costi sostenuti da un’amministrazione

(personale, energia, materiali di consumo).

Quindi ad ogni piano in esame corrisponde un archivio, all’interno del quale,

vengono riportati i costi della risorsa corrispondente in un determinato arco

temporale.

Esso è previsto da una apposita tabella allegata al decreto in cui i conti vengono

118

classificati per natura.

I centri di costo, individuati coerentemente con i centri di responsabilità,

permettono una classificazione dei costi secondo il criterio della destinazione.

Attraverso il raffronto con i risultati relativi al livello di centri di imputazione

diviene possibile esprimere un giudizio sul contributo apportato alla gestione da

l’organizzazione è stata scomposta.

parte di ogni unità amministrativa nella quale

116

M. V, Lupò Avagliano., Il controllo di gestione nella pubblica amministrazione tra contabilità

finanziaria e contabilità economica in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, n. 4,

1999.

117 G. Azzone – B. Dente., Valutare per governare: il nuovo sistema dei controlli nelle pubbliche

amministrazioni, Etas, Milano, 1999

118 Si tratta della tabella che, secondo quanto disposto dall’art. 10, c. 6, può essere integrata e

modificata con decreto del Ministro dell’Economia al fine di rendere il piano contabile più

aderenti alle necessità emergenti. 72

Infine, i servizi, configurano l’unità elementare in cui è scomponibile e misurabile

il prodotto dell’attività amministrativa dello Stato.

Esprimono gli output relativi all’attività svolta da ogni singolo centro di costo in

vista del raggiungimento degli obiettivi della gestione.

Vengono aggregati in funzioni obiettivo attraverso le quali vengono

rappresentate le mission istituzionali che l’amministrazione intende realizzare.

risulta palese l’importanza dei

Senza andare oltre nel merito della questione,

provvedimenti sopra descritti, i quali, hanno permesso di scomporre l’azione

amministrativa in una pluralità di obiettivi, ognuno con risorse e responsabili ben

definiti.

Nel paragrafo seguente, ci occuperemo della terza ed ultima macrocategoria, in

cui è stato suddiviso il controllo di gestione: “ il processo di controllo” .

2.3.2.4 Il processo di controllo

Prima di descrivere le varie fasi del processo, ci soffermeremo brevemente sul

significato del termine.

già specificato in precedenza, all’espressione “controllo di gestione”,

Cosi come

intesa come “controllo di risultato” si contrappone quella di controllo preventivo

di legittimità sugli atti.

Qui il termine “controllo” viene utilizzato, non nell’accezione francese

“contròle” intesa come sorveglianza, riscontro, verifica, più idonea ad un

controllo di conformità dell’atto di legge, quanto piuttosto nell’accezione inglese

di “management control”, si intende “gestione” e

dove per management

l’espressione tradotta con la parola “controllo”, che nel

control, erroneamente 73

contesto delle nostre amministrazioni pubbliche, assume il significato di controllo

119

di giudizio, assumendo una valenza punitiva .

Sarebbe stato sicuramente più corretto attribuire a questo strumento di verifica

gestionale, un significato di controllo guida, quindi di un controllo che non si

accontenta di constatare gli scostamenti dell’attività di gestione rispetto ai

parametri di riferimento, ma mira a guidare e dirigere l’azione amministrativa per

migliorarne i risultati.

Sarebbe quindi riduttivo associare il “controllo di gestione” esclusivamente alla

fase del controllo, senza tener conto di tutte le fasi che compongono il processo in

esame.

Passiamo quindi ad analizzare le fasi di questo processo, operando in primis una

distinzione tra i concetti di pianificazione e programmazione.

La prima, riguarda la formulazione degli obiettivi derivanti dalla visione

strategica che mira ad ispirare le scelte della gestione; la seconda invece è

rappresentata dalle attività manageriali che permettono la realizzazione degli

obiettivi formulati in precedenza.

Quindi per pianificazione s’intende, l’attività volta ad assolvere il compito di

valutare la fattibilità delle idee, convertirle in linee precise, specificando mediante

la definizione di obiettivi che le esprimano e individuare le alternative per la loro

realizzazione; questa fase s’inserisce in un arco temporale di medio lungo periodo.

Mentre, la programmazione tende a tradurre gli obiettivi formulati nell’ambito

della pianificazione, in scelte concrete, tenendo conto delle risorse a disposizione.

Ho ritenuto indispensabile operare questa distinzione, in quanto ci permette di

tracciare una linea di demarcazione tra l’attività di valutazione e controllo

oggetto d’analisi del successivo paragrafo, e l’attività di controllo

strategico,

gestionale:

Quest’ultima si compone di 4 fasi:

- programmazione;

119

L. Hinna. – F. Monteduro., Amministrazioni pubbliche. Evoluzione e sistemi di gestione,

Aracne,Roma, 2006. 74

- budgeting;

svolgimento e misurazione dell’attività;

-

- reporting.

Andremo ora ad esaminare nello specifico ogni singola fase:

Programmazione

Quindi, come già delineato, in questa fase, sulla base di quanto definito durante la

pianificazione strategica, viene predisposto un piano per conseguire i risultati

voluti.

Budgeting

Successivamente all’introduzione della contabilità analitica, le amministrazioni

sono state chiamate alla predisposizione del budget economico per centri di costo.

Il budget è un piano espresso in termini quantitativi, solitamente monetari, riferito

ad un periodo di tempo determinato e articolato per centri di responsabilità.

Quindi, mentre la programmazione articola le attività da svolgere in termini di

programmi, il budget le articola secondo la struttura delle responsabilità, ossia in

funzione dei centri responsabili del suo svolgimento.

Siamo quindi di fronte a quello che nel sistema aziendale viene definito il criterio

del budgeting, con il quale si identificano le attività di previsione, di

programmazione, di controllo e la cui finalità primaria è rappresentata dalla

possibilità che esso offre di esercitare un oculato e capillare controllo , a priori ed

120

a posteriori, dei costi e degli impieghi delle risorse umane e finanziarie .

Il processo in questione consiste essenzialmente in una negoziazione tra i centri di

che sfocia nell’esplicita

responsabilità e i livelli superiori, negoziazione

definizione degli output che si intendono realizzare durante l’anno di budget e

delle risorse a ciò necessarie.

120

M. V, Lupò Avagliano., Il controllo di gestione nella pubblica amministrazione tra contabilità

finanziaria e contabilità economica in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, n. 4,

1999. 75

Il budget ha il valore di un impegno bilaterale: i centri di responsabilità si

impegnano a realizzare quanto dichiarato con le risorse pattuite, e i livelli

121

superiori si impegnano a valutare positivamente questo comportamento .

Il budgeting per centri di responsabilità implica che ai dirigenti responsabili siano

riconosciute poteri decisionali e responsabilità per le performance delle decisioni

prese.

In questo modo il lavoro viene quindi monitorato nelle unità amministrative in

base alle missioni ed agli obiettivi di performance.

Svolgimento e misurazione dell’attività

Una volta predisposto il budget, deve instaurarsi un collegamento tra il sistema

informativo di cui dispone l’ente e gli obiettivi predisposti durante la

pianificazione strategica.

Se la comunicazione tra le due fasi avviene in maniera soddisfacente, le strutture

organizzative agiscono, mettendo in atto le singole iniziative per realizzare gli

obiettivi pianificati.

La fase di misurazione trova supporto negli strumenti di rilevazione di cui dispone

il singolo ente, principalmente, indicatori di performance e strumenti legati alla

contabilità, ampiamente illustrati nel paragrafo precedente.

Quindi, attraverso questi strumenti, durante il periodo di svolgimento dell’attività

si provvede alla rilevazione delle risorse effettivamente impiegate e dei risultati

conseguiti.

La rilevazione avviene tenendo conto delle risorse impiegate e può essere utile

per misurare e valutare l’operato dei centri di responsabilità, oppure per verificare

l’aderenza dei programmi stabiliti in precedenza ai risultati ottenuti, e quindi per

eventuali modifiche

121 G. Azzone – B. Dente., Valutare per governare: il nuovo sistema dei controlli nelle pubbliche

amministrazioni, Etas, Milano, 1999. 76

Reporting

Le informazioni contabili, insieme a tutte una serie di altre informazioni, sono

sintetizzate, analizzate e quindi presentate da un lato ai singoli centri di

responsabilità, dall’altro a chi è responsabile della gestione nel suo complesso.

La fase di presentazione prende il nome di reporting, mentre i documenti

122

attraverso cui essa si realizza sono detti report .

Con il termine reporting ci si riferisce ad un articolato strumento deputato alla

rappresentazione e alla comunicazione delle informazioni ottenute per la fruizione

da parte dei soggetti destinatari.

I report che principalmente confrontano output e input inattesi con output e input

123

effettivi, vengono utilizzati per tre scopi fondamentali :

I report costituiscono l’elemento indispensabile per coordinare

- e controllare le

attività svolte nell’organizzazione, infatti, attraverso questi ultimi, la dirigenza

può dar vita ad azioni correttive, in presenza di eventuali anomalie;

- rappresentano la base di valutazione dei centri di responsabilità;

- possono fornire informazioni utili relativamente alla valutazione dei

programmi e dei corrispettivi budget messi a disposizione, tanto da invitare i

soggetti responsabili ad attuare delle modifiche in presenza di incongruenze.

La predisposizione dei report conclude il procedimento di rilevazione, nel senso

che rappresentano il risultato dell’indagine effettuata, quindi della situazione

riscontrata.

È attraverso tale strumento che tutto il procedimento si rende maturo per poter

valutare l’operato dell’ente

razionalmente effettuare il controllo, quindi

verificando la presenza o meno di eventuali scostamenti dagli obiettivi disposti in

precedenza.

Il processo di controllo di gestione si conclude con l’analisi degli scostamenti e

con l’individuazione di eventuali azioni correttive che possono interessare non

solo la programmazione futura ma anche tutte le fasi del ciclo gestionale.

122 R. N. Anthony, D. W. Young, Controllo di gestione per il settore no profit, Mc Graw – Hill Libri,

Milano, 1992.

123 R. N. Anthony, D. W. Young, ibidem. 77

2.3.3 La valutazione e il controllo strategico

Prima di entrare nel merito della trattazione, è necessario, nuovamente, effettuare

una riflessione su un aspetto che rappresenta un principio fondamentale

dell’ordinamento italiano: la distinzione fra politica e amministrazione.

Con il d.lgs. 29/93 e ancor prima con la legge 142/1990 il criterio della

separazione tra la sfera politica e quella amministrativa è venuto a costituire un

aspetto ineliminabile dell’ordinamento italiano.

La complessità sociale ha imposto una differenziazione tra i compiti politici e

124

quelli amministrativi ; infatti, per ciò che concerne la sfera politica, il governare

in un ambiente fortemente sollecitato da cambiamenti socio-economici, dalle

interdipendenze derivanti dalla partecipazione ad entità sovranazionali e dagli

effetti della globalizzazione dei mercati, ha comportato l’esigenza di introdurre

una maggiore specializzazione dei compiti e delle competenze per sviluppare le

125

capacità di affrontare al meglio i problemi collettivi .

Mentre, sul versante amministrativo, sulla scia delle idee sostenute dal “new

public management”, sono stati portate avanti riforme volte a pretendere una

maggiore professionalizzazione delle burocrazie attraverso un progressivo

avvicinamento alle pratiche adottate nel settore privato.

Quanto appena detto ha portato all’introduzione di un modello di riferimento

caratterizzato dai seguenti aspetti:

 Una distinzione tra i compiti degli organismi politici e quelli amministrativi,

126

fondata sulla diversità delle forme di legittimazione dei due ambiti ;

 Una separazione organizzativa fra i due livelli.

124

G. Azzone – B. Dente., Valutare per governare: il nuovo sistema dei controlli nelle pubbliche

amministrazioni, Etas, Milano, 1999.

125

L. Hinna., Pubbliche amministrazioni: cambiamenti di scenario e strumenti di controllo interno,

CEDAM, Padova,2002.

126

G. Azzone – B. Dente., Valutare per governare: il nuovo sistema dei controlli nelle pubbliche

amministrazioni, Etas, Milano, 1999. 78

La prima pone l’accento sulle diverse forme di legittimazione, infatti, la funzione

principale degli organi politici non è quella di dirigere le organizzazioni

amministrative, ma di interpretare e portare avanti le istanze attraverso le quali

hanno ottenuto il consenso per governare.

Diversamente gli organismi amministrativi, sulla base delle loro capacità

professionali, hanno il dovere di garantire l’implementazione delle politiche nel

rispetto dei parametri di efficienza ed efficacia.

Il secondo aspetto, prevede invece, una separazione organizzativa secondo la

quale la politica stabilisce gli indirizzi dell’ente, ed i dirigenti traducono questi

ultimi in azioni concrete; l’interazione tra i due livelli è affidata al Direttore

generale.

Da questa distinzione tra indirizzo politico e amministrativo deriva la funzione

della valutazione e controllo strategico, uno dei principali aspetti innovativi

contenuti nel decreto legislativo 286/99.

Questo tipo di controllo ha lo scopo di verificare la coerenza tra le indicazioni

fornite dall’organo di indirizzo politico e le azioni effettivamente poste in essere

127

dalla struttura amministrativa .

Secondo quanto previsto dall’articolo 1 del decreto citato, il controllo strategico

“valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in fase di attuazione

ha lo scopo di ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico,

dei piani, programmi

in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti”

Gli elementi che caratterizzano il controllo strategico nelle amministrazioni

pubbliche sono contenuti all’articolo 6 del decreto suddetto.

Nello specifico, al comma 1, l’attività di cui si discute comporta:

- una verifica ex ante ed ex post degli eventuali scostamenti tra le missioni

affidate dalle norme e i percorsi individuati per adempiere alle missioni stesse;

- una verifica delle scelte particolari effettuate in rapporto alle risorse umane,

finanziarie e materiali assegnate;

127 A. Spano., Il sistema di controllo manageriale nella pubblica amministrazione, Giuffrè , Milano,

2009. 79

l’individuazione degli eventuali fattori ostativi all’attuazione degli indirizzi

- strategici generali e delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale

attuazione degli indirizzi strategici;

l’ individuazione dei possibili rimedi per innescare, nel corso della legislatura,

- un meccanismo di autocorrezione tale da reindirizzare l’ente verso obiettivi

128

strategici concretamente realizzabili .

Il controllo strategico consiste, quindi, nella misurazione e valutazione dei risultati

della gestione finanziaria pubblica e dell’attività amministrativa, in rapporto agli

obiettivi posti dagli organi di governo in termini di risorse finanziarie, strumentali

e umane utilizzate (input), in termini di beni e servizi effettivamente utilizzati

(output) e di impatto sulla realtà economico sociale oggetto dell’intervento

129

(outcome) .

Sembra chiaro che da tali previsioni l’idea del legislatore delegato sia di ritenere

lo strumento del controllo strategico come quello maggiormente in grado di

svolgere il ruolo di cabina di regia dell’amministrazione.

Il suo compito sarà quindi quello di verificare il raggiungimento degli obiettivi

strategici e gestionali predefiniti in sede di programmazione, previo riscontro

preliminare ed a consuntivo sull’adeguatezza delle scelte compiute ai fini

dell’attuazione dell’indirizzo politico amministrativo e dei piani e programmi

dell’ente.

Ai sensi del comma 2 dell’art. 6 sono disciplinati gli uffici e i soggetti preposti

alla attività di valutazione e controllo strategico, i quali, riferiscono in via

riservata agli organi di indirizzo politico sulle risultanze delle analisi effettuate, ai

quali offrono supporto anche per la valutazione dei dirigenti che rispondono

direttamente agli organi politici in merito al conseguimento degli obiettivi

assegnati.

128

T. Onesti – N. Angiola., (a cura di) Il controllo strategico nelle amministrazioni pubbliche,

Franco Angeli, Milano, 2010.

129

E . Schlitzer., Il sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè, Milano,

2002. 80

La struttura preposta alla valutazione e controllo strategico si colloca, pertanto, in

una posizione privilegiata all’interno dell’ente, essendo chiamata ad una diretta

130

interlocuzione con i vertici politici .

Nello specifico, la norma affida la valutazione e il controllo strategico ad un

ufficio interno denominato, “servizio di controllo interno” , tra le sue principali

competenze troviamo, la predisposizione, almeno annuale, di una relazione sui

risultati delle analisi condotte nell’espletamento delle attività di monitoraggio,

accompagnata da eventuali proposte di miglioramento delle funzioni

amministrative; lo svolgimento, su richiesta del Ministro, di analisi su i

programmi e le politiche condotte all’interno del suo Ministero, ed infine proposte

sulla sistematizzazione dei controlli interni nelle amministrazioni.

Esclusi i compiti appena citati, la normativa relativa alla struttura di controllo

strategico è delineata per grandi linee e fornisce in sostanza la cornice

fondamentale che l’amministrazione può completare con provvedimenti

regolamentari e con direttive interne.

Ancora in materia di controllo strategico, all’art. 7 comma 2, è stata prevista

l’istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di un apposito

Comitato tecnico scientifico, composto al massimo da 6 membri, che affianca il

Presidente del Consiglio dei Ministri come organo consultivo supremo.

2.3.3.1 La riforma di bilancio: la direttiva del Ministro come conclusione di un

nuovo percorso procedimentale.

Il proficuo e corretto esercizio di tale strumento di controllo è stato senz’altro

agevolato dalla nuova strutturazione del bilancio dello Stato per centri di

responsabilità e funzioni obiettivo, venuta fuori dalla legge 94/97 poi integrata dal

d.lgs. 279/97.

130

T. Onesti – N. Angiola., (a cura di) Il controllo strategico nelle amministrazioni pubbliche,

Franco Angeli, Milano, 2010. 81

Anche in questo caso è stata operata una distinzione tra “ bilancio politico” e

“bilancio amministrativo”; il primo sottoposto all’approvazione del Parlamento, il

secondo invece affidato alla responsabilità del Governo e delle amministrazioni

131

pubbliche .

Il bilancio politico prevede l’introduzione di nuovi schemi di ripartizione delle

risorse secondo due tipologie: alle missioni dell’apparato di

- una classificazione per funzioni-obiettivo legata

governo, costruita secondo le regole della contabilità economica;

- una classificazione per centri di responsabilità aderente al disegno

organizzativo uscito fuori dalle nuove normative in materia di controlli.

in merito all’analisi del controllo di gestione, le novità contabili

Avendo già visto

introdotte dalla l. 94/97, ci concentreremo qui, sul nuovo percorso

procedimentale, venuto fuori dalla riforma suddetta.

Il primo passaggio prevede l’apertura del processo di formazione del bilancio,

attraverso una circolare della Ragioneria generale dello Stato.

All’interno di questa fase avviene un confronto fra le forze politiche e

amministrative riguardo alla definizione degli obiettivi da perseguire.

Subito dopo vi era la presentazione del DPEF (documento di programmazione

economico finanziaria), oggi DEF, attraverso il quale, entro il 30 giugno,

venivano definiti gli obiettivi di medio periodo delle politiche pubbliche.

Il terzo passaggio prevede la predisposizione delle c.d. “note preliminari”

attraverso le quali vengono indicati i criteri adottati per le previsioni di spesa.

Sempre all’interno delle stesse vengono definiti gli obiettivi da perseguire e gli

è all’interno

indicatori utilizzati per la valutazione dei risultati, quindi in sostanza,

di questa fase che vengono definite in maniera puntuale le politiche pubbliche.

La nota preliminare è quindi divenuta un documento fondamentale che si inserisce

nel processo di pianificazione strategica, poiché accompagna le prime proposte di

spesa formulate dai Ministri in base alle priorità ed agli atti d indirizzo dei singoli

131

E. Schlitzer., Il sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè, Milano,

2002. 82

Ministeri, rappresentando l’anello di congiunzione tra la pianificazione strategica

132

dello Stato e la direttiva annuale del Ministro

Una volta che quest’ultime passano l’esame dinanzi alle Camere, si apre la quarta

e ultima fase che risiede nell’approvazione da parte di ciascun Ministro, della

direttiva annuale per la gestione.

In un’ottica aziendale, questo percorso è pienamente condivisibile, poiché

consente di allineare ed integrare i documenti costituenti le fasi di pianificazione

programmazione e controllo dello Stato e dei Ministeri.

Il Governo definisce le finalità strategiche e i Ministeri devono individuare

obiettivi strategici, coordinati e coerenti con esse; se questo non avvenisse, si

determinerebbe uno scollamento tra i due processi con l’effetto che gli obiettivi

strategici del Governo, non trovando attuazione nei Ministeri, resterebbero

133

soltanto indicazioni di tipo programmatico scarsamente incisive .

direttiva del Ministro, cosi come disciplinata all’art. 8, determina l’indirizzo

La

politico strategico fondamentale, gli obiettivi strategici, programmi e piani

d’attuazione specificando la mission di ciascuna amministrazione centrale.

Gli obiettivi strategici verranno poi affidati ai dirigenti di primo livello a capo dei

centri di responsabilità amministrativa.

L’assegnazione dovrà avvenire cercando di evitare qualsiasi sovrapposizione di

competenze al fine di non incidere negativamente, sulla responsabilizzazione dei

dirigenti e sulle strutture controllanti il loro operato.

Anche in questo caso, al termine dell’esercizio finanziario è necessario redigere

un report consuntivo, che verifichi i risultati prodotti, confrontandoli con le

finalità e gli obiettivi definiti in sede di pianificazione strategica.

Questo controllo avviene a consuntivo e si manifesta con la predisposizione di un

report in cui vengono verificati gli obiettivi operativi raggiunti nell’anno in corso

e l’avanzamento verso gli obiettivi strategici collegati a ciascuna priorità politica.

132

A. Romolini, Il controllo strategico nelle amministrazioni pubbliche. Problemi e prospettive,

Franco Angeli, Milano, 2009.

133

A. Romolini, Ibidem. 83

2.3.3.2 Le funzioni della valutazione e del controllo strategico

Osservando più da vicino la valutazione e il controllo strategico, cosi come

prevista dal decreto 286/1999, possiamo concludere che le funzioni svolte sono

riconducibili a due distinte categorie:

- verifica del raggiungimento degli obiettivi da parte dei dirigenti apicali,

destinatari degli obiettivi strategici;

verifica dell’impatto delle politiche pubbliche sulle collettività di riferimento.

- dal seconda categoria, osserviamo come in questo caso, l’ottica del

Partendo

controllo sia rivolta a valutare la selezione dei bisogni effettuata dal livello

134

politico nell’ambito della propria autonomia gestionale .

Il termine “controllo” assume una valenza molto più ampia, poiché consente di

valutare se l’azione dell’ente favorisce la risoluzione dei problemi collettivi che si

135

è chiamati a fronteggiare , quindi gli elementi di cui si terrà conto saranno

principalmente, la coerenza del disegno strategico con il contesto ambientale

sottoposto all’implementazione delle linee strategiche e l’impatto sociale

(outcome) che le politiche pubbliche generano sui territori amministrati.

In sostanza, il controllo strategico dovrà essere indirizzato verso l’esterno, in

verificare la capacità dell’amministrazione di dare soddisfazione ai

modo da

bisogni emergenti nella collettività amministrata e nel territorio attraverso la

valutazione della coerenza fra obiettivi e risultati relativi alla funzione da

svolgere.

Per quanto riguarda invece la prima categoria, relativa alla dimensione interna, il

controllo è volto ad effettuare un analisi degli scostamenti tra quanto

concretamente realizzato (output) e quanto programmato in ambito politico.

Per facilitare l’analisi e il monitoraggio delle politiche adottate, sono stati

predisposti alcuni meccanismi, il primo è quello del feedback il quale rappresenta

134

A. Romolini, Il controllo strategico nelle amministrazioni pubbliche. Problemi e prospettive,

Franco Angeli, Milano, 2009.

135

T. Onesti – N. Angiola., (a cura di) Il controllo strategico nelle amministrazioni pubbliche,

Franco Angeli, Milano, 2010. 84

una vera e propria guida in grado di consentire alla gestione il raggiungimento

delle finalità previste; il secondo prende il nome di feedforward attraverso il quale

è possibile anticipare le opportunità e di cogliere le possibili minacce che si

136

potranno manifestare in periodi futuri .

Ma la valutazione e il controllo strategico, come sappiamo, non si limita

all’analisi degli scostamenti tra obiettivi conseguiti e prefissati.

Il controllo in esame, a differenza di quanto avviene con le forme di controllo

burocratiche, si svolge in maniera “sistemica”.

La valutazione e il controllo strategico, la valutazione della dirigenza e il controllo

di gestione vengono interpretati in modo “integrato” come un sistema le cui

137

componenti sono legate da interrelazioni unificanti .

Infatti per esplicita previsione dell’art. 1, comma 2, il soggetto preposto all’attività

supporta anche l’attività di valutazione dei

di valutazione e controllo strategico

dirigenti direttamente destinatari delle direttive emanate dagli organi politici, ossia

dei soggetti posti a capo di uffici dirigenziali generali –

I capi dipartimento, quindi, si confrontano con i vertici politici amministrativi

facendo in modo che le scelte strategiche vengano poi messe in pratica.

Questo meccanismo consente al controllo strategico di ricavare informazioni

preziose sull’operato dei dirigenti apicali, e sulle loro capacità di trasformare le

guida dettate dall’organo politico amministrativo in obiettivi concreti.

linee

La valutazione della dirigenza apicale, non è l’unico legame che il controllo di

gestione instaura nel panorama dei controlli manageriali; una seconda forma di

coordinamento riguarda il controllo di gestione e quello strategico.

Infatti, la struttura preposta al controllo strategico potrà accertare, grazie ai

risultati del controllo di gestione, se gli obiettivi operativi che si desumono dal

budget annuale sono allineati o meno rispetto a quelli a valenza pluriennale di tipo

strategico.

136

A. Romolini, Il controllo strategico nelle amministrazioni pubbliche. Problemi e prospettive,

Franco Angeli, Milano, 2009.

137

T. Onesti – N. Angiola., (a cura di) Il controllo strategico nelle amministrazioni pubbliche,

Franco Angeli, Milano, 2010 85

In tal modo viene valutata la capacità dei dirigenti apicali di spacchettare le

strategie di piano in obiettivi più specifici da affidare ai dirigenti di livello

inferiore.

Nel capitolo seguente andremo ad analizzare le linee guida indicate dalle direttive

del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia di programmazione e

controllo nella pubbliche amministrazioni. onte: (Onesti – 2010)

F

Controlli

Manageriali informazioni

Valutazione Valutazione

e controllo dirigenti

strategico apicali

È utile ai vertici politici

Fornisce

informazioni informazioni

Controllo di Valutazione

dirigenti

gestione non apicali

È utile ai vertici dirigenziali

Controlli

Burocratici Controlli di regolarità

amministrativa e contabile

86

Capitolo Terzo

La programmazione e i controlli aziendali nelle

amministrazioni pubbliche dopo il d.lgs. n. 286/1999.

3.1 La direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri nella XIII legislatura;

3.2 Il primo rapporto a cura del Comitato tecnico scientifico; 3.3 Le direttive

Berlusconi Frattini; 3.4 I rapporti del Comitato tecnico scientifico (gennaio

2003 - aprile 2004); 3.5.La direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del

27 dicembre 2004; 3.6 Conclusioni.

3.1 La direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri nella XIII legislatura.

La prima direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri risale al 12 dicembre

del 2000, quando a capo del governo vi era Giuliano Amato e al Ministero per la

Funzione pubblica, Franco Bassanini (d’ora in poi Amato/Bassanini).

La direttiva Amato/Bassanini è stata fortemente condizionata dalla situazione di

partenza in cui è stata promossa, infatti, proprio nel corso della XIII legislatura

“Riforma

sarebbero entrate in vigore le modifiche previste dal D.lgs. n. 300/1999

dell’organizzazione del Governo, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997,

n. 59” “Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei

e dal D.lgs. n. 303/1999

Ministri, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59”.

Il primo dei due decreti, prevede una radicale riduzione del numero dei

138 e l’introduzione di una nuova struttura organizzativa, suddivisa in

Ministeri

dipartimenti e direzioni generali, all’interno degli stessi.

138 In particolare l’art. 1, primo comma del decreto 300 stabilisce che: “Il presente decreto

legislativo, in attuazione della delega disposta con l’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59,

modificato dall’articolo 1 della legge 16 giugno 1998, n. 191 e dall’articolo 9 della legge 8 marzo

1999, n. 50, detta le norme per la razionalizzazione, il riordino, la soppressione e la fusione di

ministeri, l’istituzione di agenzie il riordino dell’amministrazione periferica dello Stato”.

In particolare l’art. 2 dispone che: “ a decorrere dalla prossima legislatura, i ministeri sono i

seguenti: 1.Ministero degli affari esteri; 2.Ministero dell’interno; 3.Ministero della giustizia; 4.

Ministero della difesa; 5.Miniatero dell’economia e delle finanze; 6.Ministero delle attività

produttive; 7.Ministero delle politiche agricole e forestali; 8.Ministero dell’ambiente e della

87

Mentre con il secondo, viene disciplinato l’ordinamento, l’organizzazione e le

della cui attività il Presidente si avvale per l’esercizio

funzioni della Presidenza,

delle autonome funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento attribuitegli dalla

Costituzione e dalle leggi della Repubblica.

È proprio sulla base di questi cambiamenti che la direttiva Amato/Bassanini pone

come obiettivo primo delle direttive dei singoli Ministeri la “ridefinizione delle

missioni istituzionali in armonia con la ridefinizione legislativa delle funzioni

ministeriali e identificazione degli obiettivi da raggiungere anche in dimensione

139 ”

pluriennale.

Quindi il primo punto evidenzia la necessità che i ministeri si adeguino alle

riforme in corso di attuazione, permettendo in tal modo di instaurare un legame tra

le riforme amministrative e il sistema dei controlli disciplinato dal D.lgs. n.

286/99.

Altro aspetto rilevante della direttiva Amato/Bassanini sta nell’aver sottolineato la

distinzione tra i progetti disposti a livello governativo, e la precisazione degli

obiettivi assegnati ad ogni singolo centro di responsabilità.

Questa distinzione spiega come non sia possibile definire modalità uniformi di

valutazione e controllo sia nella definizione degli obiettivi perseguiti dai CRA,

140

rientranti nella tipologia di obiettivi definiti di routine , sia nel caso di progetti

che si caratterizzano per la loro non routinarietà, volti al perseguimento di

obiettivi straordinari.

Infine, la direttiva in esame, si è soffermata sul ruolo e le funzioni svolte dai

SECIN, invitando i Ministri di ogni singolo dicastero a dedicare a quest’organo la

direttiva ministeriale attraverso la quale “definire con precisione ruolo e

prima

funzioni del Servizio nei confronti delle Unità Organizzative del Ministero”

tutela del territorio; 9.Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; 10.Ministero del lavoro, della

salute e delle politiche sociali; 11.Ministero dell’istruzione, dell’università e delle ricerca;

12.Ministero per i beni e le attività culturali.

139

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova,2009, pag. 115.

140

Gli obiettivi di routine si caratterizzano per un’azione continuativa all’interno delle

amministrazioni. Gli stessi sono definiti dall’economia aziendale come “obiettivi ordinari”.

88

Come sappiamo, in seguito ad una esplicita richiesta del Presidente del Consiglio

dei Ministri, il CTS ha compiuto una riflessione metodologica sulle funzioni delle

direttive generali dei Ministri, la quale, dopo esser stata sottoposta all’attenzione

del Presidente del Consiglio, è stata recepita nella direttiva del 12 dicembre del

2000.

Oltre a questa funzione di sopporto fornita al Presidente del Consiglio dei Ministri

il CTS si è espresso su quanto concretamente realizzato all’interno dei Ministeri,

sulla base della disciplina introdotta dal D.lgs. n. 286/99, attraverso la redazione

del suo “primo rapporto” nel maggio del 2001.

3.2 Il primo rapporto a cura del Comitato tecnico scientifico

Il primo capitolo del “rapporto” in questione prende in esame il controllo

strategico, quindi il livello di realizzazione all’interno delle amministrazioni

centrali dello Stato.

Considerando che, gli uffici preposti alla valutazione e al controllo strategico

nell’ambito delle varie amministrazioni sono i servizi di controllo interno

(SECIN), di cui ai commi II e III dell’articolo 6 del decreto legislativo 286/1999

141 , il CTS ha concentrato la sua analisi su alcuni aspetti caratterizzanti i SECIN:

a) la composizione dei collegi;

b) le risorse umane dedicate agli uffici di supporto; 142

il coinvolgimento nell’elaborazione delle direttive del 2000

c) .

Per ciò che concerne la composizione dei collegi, osserviamo come circa la metà

dei collegi era presieduta da un dirigente interno all’amministrazione, mentre

l’altra metà venne affidata ad un magistrato amministrativo, del tutto residuale

risulta invece l’attribuzione della presidenza ad un docente universitario.

141 E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova,2009, pag. 134.

142 Presidenza del Consiglio dei Ministri Controlli interni nei ministeri 2001.

89

Primo elemento di criticità viene quindi riscontrato nello scarso utilizzo di

professionalità esterne, con competenze economico aziendali da affiancare al

personale interno, spesso in possesso di una formazione giuridico amministrativa.

Ed infatti, in quei pochi casi in cui si è usufruito di competenze di elevata

professionalità, esterne alle amministrazioni, si è ottenuto un livello più elevato

delle performance amministrative.

La trasformazione prevista dal D.lgs. 286/1999 è avvenuta, quindi, in maniera del

tutto parziale, incontrando non poche difficoltà nell’affermarsi.

Il secondo aspetto affrontato dal CTS è rappresentato dalla dotazione di risorse

umane dedicate al servizio.

In estrema sintesi, il “rapporto” ci mostra come, il numero di personale

predisposto per il supporto dei SECIN è piuttosto elevato, aggirandosi intorno alle

250 unità su le 17 amministrazioni centrali sottoposte ad esame, e in particolar

modo, viene rilevato come causa principale di inefficienza, il persistente turn over

che caratterizza gli uffici in esame.

Infine, l’ultimo dei fattori considerati all’interno di questo rapporto, è il

coinvolgimento dei SECIN nell’elaborazione della direttiva del 2000.

Il comitato rileva come nel 41% dei casi (7 Ministeri su 17) il servizio di controllo

interno, a differenza di quanto previsto dall’articolo 8, comma 1 del decreto

143

legislativo 286/99 non è coinvolto nell’elaborazione della direttiva ministeriale.

Per concludere, riprendendo quanto sostenuto dal CTS con riferimento al

controllo strategico, si affermava che “il quadro complessivo è composto da poche

luci e molte ombre”.

La stessa severità di giudizio venne espressa dal CTS, riguardo alla valutazione

della dirigenza ed al controllo di regolarità amministrativa contabile, ma non

essendo questi ultimi aspetti centrali del lavoro in esame non entreremo nel merito

della trattazione.

143

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009, pag. 135.

90

3.3 Le Direttive Berlusconi - Frattini

La vittoria del centro destra italiano alle elezioni tenutesi il 13 maggio del 2001

l’inizio della XIV legislatura, che vede il ritorno di Silvio Berlusconi alla

segna

Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Franco Frattini al Ministero della

Funzione Pubblica.

Il 15 novembre del 2001 viene emanata la direttiva “Berlusconi/Frattini”, la quale,

dopo aver preso coscienza delle criticità espresse dal “primo rapporto” del CTS, si

adopera per garantire il funzionamento del nuovo modello di amministrazione,

venuto fuori dal d.lgs. 286/1999.

All’interno della stessa, viene subito ribadito il ruolo fondamentale della direttiva

“sede

generale annuale del Ministro descritta come la naturale per definire e

comunicare le priorità e gli obiettivi di ogni singolo dicastero, nonché del

Governo nella sua interezza, sia alle pubbliche amministrazioni, sia, nella

logica di trasparenza che caratterizza l'azione di governo, alla cittadinanza e

all'elettorato”.

L’insieme delle direttive dei dicasteri, andrà quindi a definire gli impegni

prioritari assunti dal Governo nei confronti dell’elettorato.

Per ciò che concerne il processo di elaborazione della direttiva è indispensabile

che esso si caratterizzi per la collaborazione e la condivisione degli obiettivi

144

assegnati dagli organi politici ai vertici amministrativi , quindi in coerenza con

le risorse affidate ai CRA.

Secondo aspetto affrontato dalla direttiva Berlusconi/Frattini riguarda la

definizione degli obiettivi delle politiche pubbliche.

Viene qui operata una distinzione tra gli “obiettivi politici” e gli “obiettivi

generali” delle singole amministrazioni, nel pieno rispetto di quel principio

contenuto nella legge n. 142/90 e consolidatosi nel tempo.

144

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009, pag. 139.

91


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DESCRIZIONE TESI

Tesi di laurea dal titolo Controlli gestionali delle pubbliche amministrazioni per la cattedra di Programmazione e controllo nelle P. A. del professor D'Amico. Gli argomenti trattati sono i seguenti: le linee guida della riforma, il ciclo di gestione della performance, la definizione e l’assegnazione degli obiettivi, il monitoraggio della performance, il Sistema di misurazione e valutazione della performance, il piano della performance e la Relazione sulla performance.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politiche pubbliche
SSD:
A.A.: 2014-2015

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Carlo1988 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Programmazione e controllo delle pubbliche amministrazioni e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof D'Amico Eugenio.

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