Tesi - Controlli gestionali nelle pubbliche amministrazioni

F

Controlli

Manageriali informazioni

Valutazione Valutazione

e controllo dirigenti

strategico apicali

È utile ai vertici politici

Fornisce

informazioni informazioni

Controllo di Valutazione

dirigenti

gestione non apicali

È utile ai vertici dirigenziali

Controlli

Burocratici Controlli di regolarità

amministrativa e contabile

86

Capitolo Terzo

La programmazione e i controlli aziendali nelle

amministrazioni pubbliche dopo il d.lgs. n. 286/1999.

3.1 La direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri nella XIII legislatura;

3.2 Il primo rapporto a cura del Comitato tecnico scientifico; 3.3 Le direttive

–

Berlusconi Frattini; 3.4 I rapporti del Comitato tecnico scientifico (gennaio

2003 - aprile 2004); 3.5.La direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del

27 dicembre 2004; 3.6 Conclusioni.

3.1 La direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri nella XIII legislatura.

La prima direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri risale al 12 dicembre

del 2000, quando a capo del governo vi era Giuliano Amato e al Ministero per la

Funzione pubblica, Franco Bassanini (d’ora in poi Amato/Bassanini).

La direttiva Amato/Bassanini è stata fortemente condizionata dalla situazione di

partenza in cui è stata promossa, infatti, proprio nel corso della XIII legislatura

“Riforma

sarebbero entrate in vigore le modifiche previste dal D.lgs. n. 300/1999

dell’organizzazione del Governo, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997,

n. 59” “Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei

e dal D.lgs. n. 303/1999

Ministri, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59”.

Il primo dei due decreti, prevede una radicale riduzione del numero dei

138 e l’introduzione di una nuova struttura organizzativa, suddivisa in

Ministeri

dipartimenti e direzioni generali, all’interno degli stessi.

138 In particolare l’art. 1, primo comma del decreto 300 stabilisce che: “Il presente decreto

legislativo, in attuazione della delega disposta con l’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59,

modificato dall’articolo 1 della legge 16 giugno 1998, n. 191 e dall’articolo 9 della legge 8 marzo

1999, n. 50, detta le norme per la razionalizzazione, il riordino, la soppressione e la fusione di

ministeri, l’istituzione di agenzie il riordino dell’amministrazione periferica dello Stato”.

In particolare l’art. 2 dispone che: “ a decorrere dalla prossima legislatura, i ministeri sono i

seguenti: 1.Ministero degli affari esteri; 2.Ministero dell’interno; 3.Ministero della giustizia; 4.

Ministero della difesa; 5.Miniatero dell’economia e delle finanze; 6.Ministero delle attività

produttive; 7.Ministero delle politiche agricole e forestali; 8.Ministero dell’ambiente e della

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Mentre con il secondo, viene disciplinato l’ordinamento, l’organizzazione e le

della cui attività il Presidente si avvale per l’esercizio

funzioni della Presidenza,

delle autonome funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento attribuitegli dalla

Costituzione e dalle leggi della Repubblica.

È proprio sulla base di questi cambiamenti che la direttiva Amato/Bassanini pone

come obiettivo primo delle direttive dei singoli Ministeri la “ridefinizione delle

missioni istituzionali in armonia con la ridefinizione legislativa delle funzioni

ministeriali e identificazione degli obiettivi da raggiungere anche in dimensione

139 ”

pluriennale.

Quindi il primo punto evidenzia la necessità che i ministeri si adeguino alle

riforme in corso di attuazione, permettendo in tal modo di instaurare un legame tra

le riforme amministrative e il sistema dei controlli disciplinato dal D.lgs. n.

286/99.

Altro aspetto rilevante della direttiva Amato/Bassanini sta nell’aver sottolineato la

distinzione tra i progetti disposti a livello governativo, e la precisazione degli

obiettivi assegnati ad ogni singolo centro di responsabilità.

Questa distinzione spiega come non sia possibile definire modalità uniformi di

valutazione e controllo sia nella definizione degli obiettivi perseguiti dai CRA,

140

rientranti nella tipologia di obiettivi definiti di routine , sia nel caso di progetti

che si caratterizzano per la loro non routinarietà, volti al perseguimento di

obiettivi straordinari.

Infine, la direttiva in esame, si è soffermata sul ruolo e le funzioni svolte dai

SECIN, invitando i Ministri di ogni singolo dicastero a dedicare a quest’organo la

direttiva ministeriale attraverso la quale “definire con precisione ruolo e

prima

funzioni del Servizio nei confronti delle Unità Organizzative del Ministero”

tutela del territorio; 9.Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; 10.Ministero del lavoro, della

salute e delle politiche sociali; 11.Ministero dell’istruzione, dell’università e delle ricerca;

12.Ministero per i beni e le attività culturali.

139

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova,2009, pag. 115.

140

Gli obiettivi di routine si caratterizzano per un’azione continuativa all’interno delle

amministrazioni. Gli stessi sono definiti dall’economia aziendale come “obiettivi ordinari”.

88

Come sappiamo, in seguito ad una esplicita richiesta del Presidente del Consiglio

dei Ministri, il CTS ha compiuto una riflessione metodologica sulle funzioni delle

direttive generali dei Ministri, la quale, dopo esser stata sottoposta all’attenzione

del Presidente del Consiglio, è stata recepita nella direttiva del 12 dicembre del

2000.

Oltre a questa funzione di sopporto fornita al Presidente del Consiglio dei Ministri

il CTS si è espresso su quanto concretamente realizzato all’interno dei Ministeri,

sulla base della disciplina introdotta dal D.lgs. n. 286/99, attraverso la redazione

del suo “primo rapporto” nel maggio del 2001.

3.2 Il primo rapporto a cura del Comitato tecnico scientifico

Il primo capitolo del “rapporto” in questione prende in esame il controllo

strategico, quindi il livello di realizzazione all’interno delle amministrazioni

centrali dello Stato.

Considerando che, gli uffici preposti alla valutazione e al controllo strategico

nell’ambito delle varie amministrazioni sono i servizi di controllo interno

(SECIN), di cui ai commi II e III dell’articolo 6 del decreto legislativo 286/1999

141 , il CTS ha concentrato la sua analisi su alcuni aspetti caratterizzanti i SECIN:

a) la composizione dei collegi;

b) le risorse umane dedicate agli uffici di supporto; 142

il coinvolgimento nell’elaborazione delle direttive del 2000

c) .

Per ciò che concerne la composizione dei collegi, osserviamo come circa la metà

dei collegi era presieduta da un dirigente interno all’amministrazione, mentre

l’altra metà venne affidata ad un magistrato amministrativo, del tutto residuale

risulta invece l’attribuzione della presidenza ad un docente universitario.

141 E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova,2009, pag. 134.

142 Presidenza del Consiglio dei Ministri Controlli interni nei ministeri 2001.

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Primo elemento di criticità viene quindi riscontrato nello scarso utilizzo di

professionalità esterne, con competenze economico aziendali da affiancare al

personale interno, spesso in possesso di una formazione giuridico amministrativa.

Ed infatti, in quei pochi casi in cui si è usufruito di competenze di elevata

professionalità, esterne alle amministrazioni, si è ottenuto un livello più elevato

delle performance amministrative.

La trasformazione prevista dal D.lgs. 286/1999 è avvenuta, quindi, in maniera del

tutto parziale, incontrando non poche difficoltà nell’affermarsi.

Il secondo aspetto affrontato dal CTS è rappresentato dalla dotazione di risorse

umane dedicate al servizio.

In estrema sintesi, il “rapporto” ci mostra come, il numero di personale

predisposto per il supporto dei SECIN è piuttosto elevato, aggirandosi intorno alle

250 unità su le 17 amministrazioni centrali sottoposte ad esame, e in particolar

modo, viene rilevato come causa principale di inefficienza, il persistente turn over

che caratterizza gli uffici in esame.

Infine, l’ultimo dei fattori considerati all’interno di questo rapporto, è il

coinvolgimento dei SECIN nell’elaborazione della direttiva del 2000.

Il comitato rileva come nel 41% dei casi (7 Ministeri su 17) il servizio di controllo

interno, a differenza di quanto previsto dall’articolo 8, comma 1 del decreto

143

legislativo 286/99 non è coinvolto nell’elaborazione della direttiva ministeriale.

Per concludere, riprendendo quanto sostenuto dal CTS con riferimento al

controllo strategico, si affermava che “il quadro complessivo è composto da poche

luci e molte ombre”.

La stessa severità di giudizio venne espressa dal CTS, riguardo alla valutazione

della dirigenza ed al controllo di regolarità amministrativa contabile, ma non

essendo questi ultimi aspetti centrali del lavoro in esame non entreremo nel merito

della trattazione.

143

E. D’Amico., L’evoluzione della programmazione e dei controlli manageriali nelle

amministrazioni centrali dello Stato, CEDAM, Padova, 2009, pag. 135.

90

3.3 Le Direttive Berlusconi - Frattini

La vittoria del centro destra italiano alle elezioni tenutesi il 13 maggio del 2001

l’inizio della XIV legislatura, che vede il ritorno di Silvio Berlusconi alla

segna

Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Franco Frattini al Ministero della

Funzione Pubblica.

Il 15 novembre del 2001 viene emanata la direttiva “Berlusconi/Frattini”, la quale,

dopo aver preso coscienza delle criticità espresse dal “primo rapporto” del CTS, si

adopera per garantire il funzionamento del nuovo modello di amministrazione,

venuto fuori dal d.lgs. 286/1999.

All’interno della stessa, viene subito ribadito il ruolo fondamentale della direttiva

“sede

generale annuale del Ministro descritta come la naturale per definire e

comunicare le priorità e gli obiettivi di ogni singolo dicastero, nonché del

Governo nella sua interezza, sia alle pubbliche amministrazioni, sia, nella

logica di trasparenza che caratterizza l'azione di governo, alla cittadinanza e

all'elettorato”.

L’insieme delle direttive dei dicasteri, andrà quindi a definire gli impegni

prioritari assunti dal Governo nei confronti dell’elettorato.

Per ciò che concer