Flat-rate Tax: analisi e impatto sui conti pubblici italiani

Dipartimento di Economia

Corso di Laurea Magistrale in Governance delle Organizzazioni Pubbliche

PROVA FINALE

La Flat-rate Tax: analisi e influenza sui conti pubblici italiani

RELATORE: LAUREANDO:

Prof. Dino Rizzi Attilio Minniti

Matricola 887300

Anno Accademico 2021/2022

INDICE

Introduzione

1. Il bilancio dello stato

1.1. Le funzioni del bilancio

1.2. Le caratteristiche del bilancio

1.3. La struttura

1.4. I momenti di rilevazione

1.5. Indebitamento e Welfare State

2. La teoria dell’imposta

3. Cos’è la flat-rate tax

3.1. Come misurare la progressività

3.2. La flat-rate tax progressiva

3.3. L’impatto di una flat-rate tax progressiva

3.4. Cenni storici sull’imposta sul reddito e la nascita della flat-rate tax

4. La flat-rate tax: un trade-off tra equità ed efficienza

4.1. Equità

4.2. Efficienza

4.3. L’introduzione di una flat-rate tax con un’aliquota bassa

4.4. Flat-rate tax ed evasione

5. La flat-rate tax nel mondo

5.1. Russia

5.2. Estonia

5.3. Lettonia

5.4. Lituania

5.5. Considerazioni finali

6. La proposta dell’istituto bruno leoni

7. L’impatto dell’introduzione di una flat-rate tax in Italia

Conclusioni

Bibliografia 3

La Flat-rate tax: analisi e influenza sui conti pubblici italiani

Introduzione

Secondo le recenti pubblicazioni della Commissione Europea, l’Italia si pone ai vertici

(sesto posto) per tasso di pressione fiscale: a causa di questa problematica, ciclicamente

nel dibattito politico nazionale, viene posta in discussione l’introduzione di un sistema

impositivo dei redditi delle persone fisiche più semplificato e meno incisivo, meglio

conosciuto come flat-rate tax. L’elaborato avrà l’obiettivo di approfondire la tematica,

offrendo inizialmente la presentazione del documento di Bilancio dello Stato

specificandone le funzioni la struttura per passare poi ad un’analisi dei suoi saldi e di

come queste risorse vengano impiegate per garantire servizi e assistenza alla popolazione.

Successivamente, dopo aver presentato la teoria dell’imposta si approfondirà la sezione

delle entrate tributarie soffermandoci sulla struttura attuale dell’Irpef, citandone le

caratteristiche e i principi su cui si basa. Nel terzo capitolo dell’elaborato si introdurrà il

tema della flat-rate tax partendo dal suo concetto puro, ossia proporzionale al reddito, si

è passati, alla versione socialmente più accettata, ossia garantendo la progressività, si

arriva dunque all’inquadramento teorico offerto inizialmente da Friedman nel 1962 e poi

dall’elaborazione di Hall e Rabushka del 1985 che accesero i riflettori sulla questione.

Nel quarto capitolo dell’elaborato si affronterà il tema del trade-off che ci si pone davanti

ad un sistema impositivo come quello della flat-rate tax, in quanto è d’obbligo dover

trovare un equilibrio tra scelte che garantiscano equità e scelte che tutelino l’efficienza

del sistema economico. Dalla teoria si passerà ad un’analisi sull’attualizzazione di questo

modello, focalizzandoci principalmente su quell’economie che adottarono l’imposta ad

aliquota costante come leva per abbandonare la logica economica dell’età sovietica ed

approcciarsi ai mercati neoliberisti del tempo; ciò ci offrirà la possibilità di potere fare

delle considerazioni in merito ai contesti in cui questa modalità impositiva si è sviluppata,

costatando quindi quanto l’introduzione di un sistema simile presupponga delle revisioni

sul lato della spesa molto importanti per contesti come il nostro. Nel sesto capitolo si

presenterà la proposta dell’Istituto Bruno Leoni, il quale suggerisce di riformare

completamente il sistema tributario italiano attraverso l’introduzione di una fla-rate tax

pari al 25% e un importante taglio della spesa, inoltre, secondo l’Istituto Bruno Leoni, il

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ceto più ricco dovrebbe completamente pagare servizi come sanità ed istruzione. N Tale

problematica non può essere sottovalutata, specialmente se prendessimo in

considerazione l’introduzione di imposta del genere in un paese come l’Italia, in cui ogni

scelta di tenore tributario deve essere ben ponderata. Infine, nell’ultimo capitolo

dell’elaborato simuleremo l’impatto della flat-rate tax sui conti pubblici, più

precisamente sul lato delle entrate pubbliche, nel caso in cui essa venisse applicata sul

nostro territorio, andando a fare delle considerazioni sulla sostenibilità della manovra a

parità di servizi offerti alla popolazione. 5

1 Il Bilancio dello Stato

Nel primo capitolo di questo elaborato, si presenterà il bilancio dello Stato: esso è il

documento cardine che racchiude diverse funzioni, guida e regola le attività finanziere

svolte del governo centrale (Bosi, 2020). Rappresenta la base da cui partire per ragionare

sull’introduzione di un sistema che lo andrebbe a modificare in modo rilevante.

1.1 Le funzioni del Bilancio

Il Bilancio dello Stato è un documento contabile di tipo autorizzativo con il quale il

parlamento permette al governo di incassare le entrate e conseguentemente di erogare le

spese. Attraverso la sua stesura si compiono scelte di tipo politico: in sede di

approvazione del bilancio vengono impostate le principali manovre di politica di breve

termine, dal bilancio inoltre è possibile ricavare le informazioni necessarie per analizzare

le politiche adottate dal potere esecutivo. Esso rappresenta il sunto della mediazione degli

interessi e delle preferenze dei cittadini e persegue tre principali funzioni: ritroviamo in

esso le funzioni di stabilizzazione, di allocazione e di redistribuzione. Insieme alle già

citate funzioni economiche esso ha anche delle funzioni più pratiche, come ad esempio

la funzione gestionale, funge da mezzo che permette alle amministrazioni di incassare ed

erogare le risorse stanziate; o la funzione informativa, ponendosi come documento

consultivo che permette ai cittadini di monitorare l’uso delle risorse e di come esse

vengano impiegate. È importante ricordare che a seguito della maggior partecipazione al

contesto europeo degli Stati, la funzione informativa si è sviluppata maggiormente

richiedendo una sempre più elevata qualità delle informazioni iscritte all’interno del

Le

documento, anche al fine del monitoraggio da parte degli organi di governo europei.

istituzioni pubbliche adottano un sistema contabile di tipo autorizzativo, differenziandosi

con il bilancio classico delle istituzioni private in quanto esso non è misurazione

posteriore del raggiungimento di determinate condizioni di economicità, bensì ha lo

scopo di riservare al popolo (attraverso le sue figure rappresentative), le scelte di prelievo

e utilizzo delle risorse finanziarie, mantenendo come principio cardine il mantenimento

dell’equilibrio economico finanziario. 6

1.2 Le caratteristiche del bilancio

Una delle caratteristiche principali che delineano la differenza tra il bilancio dello Stato

e un qualsiasi bilancio civilistico è l’adozione di logiche di rilevazione contabile

differenti: la contabilità economico-patrimoniale, la quale usa il metodo della partita

doppia che si basa sulla scrittura simultanea in due conti diversi (dare-avere); e quella

finanziaria che usa il metodo della partita semplice con l’iscrizione dei valori in un solo

conto. Altra caratteristica che distingue i due approcci contabili, è il momento d’iscrizione

dei valori: il primo segue la variazione di costi e ricavi o di crediti e debiti, il secondo

invece si basa sulle fasi d’entrata o di spesa dell’ente pubblico. Nella gestione ordinaria

aziendale le rilevazioni principali sono quelle concomitanti ai fatti accaduti ossia quella

d’esercizio e quelle consultive, ossia scritture successive alla fine dell’esercizio. Nel

contesto pubblico invece, assume molta importanza la rilevazione preventiva; essa si

esprime attraverso il bilancio di previsione che viene approvato dall’organo eletto e

definisce: • l’entità complessiva della spesa

• L’articolazione della spesa stessa per natura o per destinazione

• La natura e provenienza delle entrate

Lo strumento fondamentale, su cui focalizzeremo la nostra attenzione è il bilancio

previsionale il quale definisce la natura e la provenienza dell’entrate e l’entità e la natura

(e/o destinazione) della spesa. Il bilancio previsionale stabilisce per ogni voce di bilancio

l’ammontare delle entrate e della spesa prevista. Ogni attività amministrativa deve quindi

rispettare i vincoli finanziari posti dal bilancio previsionale. 1

È obbligatorio per tutte le istituzioni pubbliche, così come sancito dall’articolo 81 della

carta costituzionale, prevedere e garantire il pareggio tra gli stanziamenti in entrata e

quelli in uscita, garantendo in modo marginale, la possibilità di ricorrere

1 Art. 81 Costituzione: “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio,

tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è

consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere

adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.” 7

all’indebitamento, assoggettandosi a precisi vincoli sia relativi all’entità che alla

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destinazione delle risorse (Art. 119 Cost. )

1.3 La struttura

Per definirne la struttura, è necessario suddividerlo inizialmente nelle due principali

categorie che andranno a caratterizzare gli elementi sottostanti: le entrate e le spese. La

prima contiene com’è ovvio, la previsione delle risorse che lo Stato avrà a disposizione.

Focalizzandoci quindi sull’entrate, che possono essere distinte in:

• Entrate in conto capitale, le quali rappresentano entrate straordinarie:

Entrate per trasferimenti di capitale,

o Alienazione patrimoniale,

o Entrate derivanti dall’indebitamento.

o

• Entrate correnti intese come quelle risorse necessarie per il normale

funzionamento della pubblica amministrazione, a loro volta possono essere

distinte in:

Entrate tributarie,

o Entrate per trasferimenti correnti,

o Entrate extra tributarie.

o

Per quanto riguarda le spese invece esse possono essere suddivise in:

• Spese correnti

• Spese in conto capitale

• Spese per rimborso prestiti

L’art. 11 del D.lgs. 118/2011, stabilisce lo schema di classificazione che si dispone su

quattro livelli per le entrate: Titoli, Tipologie, Categorie e Capitoli. Per quanto riguarda

le spese invece la suddivisione è su cinque libelli e distingue in: Missioni, Programmi,

2 Art. 119 Costituzione: “Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni (…) possono ricorrere

all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di

ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato

l'equilibrio di bilancio. 8

Titoli, Macroaggregati e Capitoli. Nei livelli successivi viene specificata anche la natura

delle entrate o spese e la loro provenienza o destinazione.

Questo tipo di suddivisione, di tipo gerarchico in cui il livello più alto pone i paletti alla

discrezionalità delle scelte del libello più basso, non deriva solo da una scelta

organizzativa, bensì sta alla base delle relazioni tra i diversi organi istituzionali, in cui il

livello più alto, quello detiene la funzione rappresentativa, pone i principi e l’indirizzo

che va perseguito nelle scelte di politiche pubbliche senza la concreta possibilità di

vincolarle nell’attuazione, la quale spetta invece alla pubblica amministrazione.

1.4 I momenti di rilevazione

Il sistema contabile pubblico segue diverse fasi del processo sia per quanto riguarda le

entrate sia per la spesa. Ma vediamo ora in che modo vengono contabilizzate le diverse

poste di bilancio.

Le modalità con cui sono determinate tali voci posso seguire due logiche che porteranno

a due tipi di bilancio di previsione differenti: di competenza o di cassa. Le caratteristiche

di queste due tipologie possono essere meglio comprese se si considerano le fasi nello

specifico, separandole concettualmente e temporalmente. Per le Entrate:

§ Accertamento, ossia il momento in cui sorge un diritto giuridico di acquisire

un’entrata.

§ Riscossione e il Versamento che rappresentano istante in cui si verifica l’entrata

monetaria, il primo termine fa riferimento al saldo da parte del debitore della

somma dovuta, il secondo si riferisce all’atto di trasferimento della somma alla

tesoreria.

Per la Spesa:

§ Impegno, intenso come momento in cui sorge un’obbligazione nei confronti di

terzi al compimento di una spesa.

§ Liquidazione, atto di definizione della somma dovuta.

§ Ordinazione, inteso come autorizzazione data alla tesoreria di procedere al

pagamento.

§ Pagamento, atto conclusivo di erogazione del denaro. 9

Il bilancio di previsione di cassa stima le entrate da versare e le spese da pagare nel corso

dell'esercizio, prescindendo dal momento dell'accertamento o l'impegno. Ad esempio, il

bilancio di previsione che si riferisce ad un ipotetico anno “t” è di cassa se stima le somme

da pagare nel corso dell'anno stesso, indipendentemente dal fatto che queste abbiano

avuto origine dal punto di vista dello stanziamento o dell’impegno, L'enfasi nel bilancio

di cassa è dunque posta su quanto può essere effettivamente pagato (o incassato),

indipendentemente dal momento in cui giuridicamente è maturato l'impegno (o

l'accertamento).

Il bilancio di competenza invece, fa riferimento invece alle entrate che si prevede di

accertare e alle spese che si prevede di impegnare nel corso dell'esercizio, a prescindere

dal momento dell'effettivo pagamento delle spese e dell'effettivo incasso delle entrate; si

può quindi riassumere che il bilancio di competenza pone l'attenzione sulla maturazione

dei diritti a pagare e a incassare.

Il Bilancio di previsione dello Stato è un bilancio duplice (bilancio misto), sia di

competenza che di cassa, e poiché una delle funzioni del bilancio di previsione dello Stato

è di autorizzare l'esecutivo a incassare e pagare, gli stanziamenti iscritti in ciascuna unità

di voto indicano: per la competenza, il limite massimo di impegni che l'amministrazione

può perfezionare nel corso dell'esercizio; e, per la cassa, il limite massimo dei pagamenti.

(Bosi, 2020).

Tabella 1: I momenti di rilevazione nella contabilità economico patrimoniale e nella

contabilità finanziaria

Fasi Contabilità finanziaria Contabilità finanziaria

Stipulazione del contratto Nessuna rilevazione o Impegno

e ordine al fornitore eventuale rilevazione

“Acquisti” a “Debiti verso

Ricevimento della fattura /

fornitori”

Verifica della coerenza tra

condizioni di scambio / Liquidazione

concordate, bene

consegnato e fattura “Debiti verso fornitori” a

Pagamento Ordinazione e Pagamento

“Disponibilità Liquide”

Fonte: Adattamento da Management Pubblico (Cuccinello, Fattore, Longo, Ricciutti, & Turrini, 2018)

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1.5 Indebitamento e Welfare State

Il nostro bilancio statale si trova in una condizione di esposizione importante,

l’indebitamento netto, che viene definito come il saldo tra entrate totali e uscite totali

secondo il criterio della competenza economica risulta essere pari a -128,9 miliardi nel

2021 (Istat, 2022) e con una previsione tendenziale di -97,6 miliardi per il 2022

(OpenBDAP, 2023). Il rapporto dell’indebitamento sul Pil ha riportato una variazione del

-7,2% nel 2021 e del 5,1% nel 2022 rispetto l’anno precedente.

Nello scorso anno, il saldo primario si è attestato intorno ai -20 miliardi, ossia 1,1% del

Pil. Si ricorda che nel 2022 il Pil ha avuto una crescita del 3,9% rispetto al 2021,

mantenendo comunque il livello del debito pubblico pari al 145% del Pil.

Per consentire ai propri cittadini il raggiungimento di un dignitoso livello di vita sociale

è necessario che uno Stato preveda una politica economica che permetta il sostentamento

della spesa per tutti i servizi che egli offre, come la sanità, la previdenza, l'istruzione, la

sicurezza e il supporto in situazioni di necessità. Questi obiettivi vengono solitamente

raggiunti attraverso l'erogazione di denaro, politiche fiscali, servizi sociali gratuiti,

normative per favorire l'inserimento nel mercato del lavoro delle categorie più deboli e

l’agevolazione per la soddisfazione di bisogni primari. Nel tempo, la politica di Welfare

State ha richiesto un sempre maggiore livello di spesa e conseguentemente, la necessità

di ricavare più risorse sul lato delle entrate. Una forte espansione del Welfare si è

verificata dopo la fine del secondo conflitto mondiale, poiché c'era un desiderio di

promuovere una crescita del benessere comune, sfruttando le conseguenze negative

causate dalla guerra.

In Italia nel 2021 sono stati spesi circa126 miliardi di euro per quanto riguarda la spesa

sanitaria mentre nel medesimo anno per previdenza e assistenza sociale sono stati spesi

complessivamente 398 miliardi (286 sul lato pensioni, 112 per altre prestazioni sociali)

(OpenBDAP, 2023). 11

2 La teoria dell’imposta

Come abbiamo visto nel capitolo 1, una delle macrocategorie del bilancio dello Stato

sono le entrate; per addentrarci meglio nel panorama tributario, introdurrei l’elemento

contestualizzando, ovvero la teoria dell’imposta, soffermandomi maggiormente sulla

tassonomia e sugli elementi