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Modelli di valutazione dei piani urbanistici
Il primo introduce ad una valutazione sostantiva ancorata all'insieme di diritti (planning rights) che dovrebbero tutelare alcuni principi di equità. Il secondo discute la prospettiva conformativa con particolare riferimento alle licenze di costruzione e all'utilizzo di tecniche edificatorie in Nuova Zelanda. Il terzo adotta il principio performativo per la valutazione dei piani strategici in Olanda. Il quarto, considerando alcuni progetti in Inghilterra e Israele come momenti di interazione sociale e 'arena di conflitti', riconosce alla valutazione un ruolo di institutional design, sorgente di varie forme di capitale istituzionale. Si tratta di fonti secondarie (a cui si rimanda per analisi di dettaglio) da cui si estraggono solo alcuni elementi utili alla caratterizzazione dei quattro modelli. Il confronto.evidenzia due modi di concepire l'attuazione, in lingua inglese denominati implementation e pursuance. Con il primo termine si pone l'accento sull'adempimento, il compimento, il perfezionamento di un'azione; con il secondo, l'esecuzione come proseguimento di un'azione avviata, ma di cui non si intravede necessariamente la fine. Il primo termine è coniugato nei primi due modelli, il secondo negli altri due, almeno nelle accezioni di seguito discusse. A- Planning rights Alexander distingue fra valutazione formale e sostantiva. La prima evidenzia la conformità a procedure formali secondo istruttorie, mentre la seconda è frequente all'inizio del processo di pianificazione, quando si configurano le opzioni e si discute in modo comparato sulla loro plausibilità e fattibilità. La valutazione sostantiva è invece più rara nelle fasi avanzate del processo. Per la sua realizzazione si ricorre a tecniche mono oValutare in prospettiva giuridica o amministrativa un 'documento di piano'significa rispondere a quesiti del tipo: esistono problemi sostantivi chesconsigliano l'attuazione del piano? Possono essere riconosciuti e valutatiricorrendo a diritti (planning rights, Pr) definiti in un dato sistema dipianificazione? A chi sono riferiti i Pr e come possono
essere tutelati e consolidati? I Pr sono diritti istituzionali basati su principi politico-normativi30 H. Mastop, A. Faludi (1997).31 E. Alexander (2005).32 Alexander, 2002, pp.192-3.33 L'oggetto della valutazione è il documento di piano.9 riconosciuti da autorità di vario grado e socialmente accettati e si tratta di capire come il documento di piano li faccia propri. 'Planning rights can be constructed as a set of ethical norms for the planning profession, to be applied as concretely as possible as substantive plan evaluation criteria'. I Pr legittimano la valutazione sostantiva, mentre l'uso di criteri di valutazione sostantiva dà contenuto operativo a questi diritti. Lasciando la dimensione procedurale (correttezza di processo, partecipazione, utilizzo di informazioni rilevanti, considerazione di e comparazione fra opzioni, ecc.), Alexander suggerisce sei criteri di valutazione sostantiva. I primi due, trasparenza (transparency) econsistenza (consistency), aiutano a verificare se il piano risponda a requisiti di razionalità sostantiva o di ragionevolezza (reason). Per ovvie difficoltà, ma soprattutto perché l'oggetto è un documento di piano, si omette ogni considerazione su ciò che sta a monte del piano o della decisione di adottarlo. Si assume cioè che pianificatori e committenti abbiano buone ragioni per fare ciò che fanno. Se la documentazione disponibile evidenzia in modo chiaro e non contraddittorio nessi logici e funzionali fra obiettivi dichiarati, decisioni e azioni, la trasparenza è garantita e il piano può essere considerato ragionevole. L'onere della prova è del promotore (plan initiator) cui spetta il compito di confutare ogni dubbio sulla trasparenza del documento fornendo evidenze sul fatto che piano e decisioni conseguenti sono fondate su considerazioni plausibili e accettabili. E' ovvio che nel processo puòessere coinvolto (nonsolo in modo ancillare) l'estensore del documento di piano, qualora sia diverso dal promotore.
La consistenza può presentarsi in due modi. Innanzitutto si verifica la conformità fra obiettivi dichiarati del piano e strumenti di pianificazione cogenti, approvati o comunque di riferimento. Si può trattare di livelli di pianificazione superiore, in caso di sistemi di pianificazione gerarchica, di 34 Alexander, idem, p.192. 35 Alexander, idem, passim. La proposta dell'autore può essere considerata una coniugazione specifica dell'approccio 'reading plans'. 36 I criteri sono da intendersi come percorsi analitici e di giudizio e non come algoritmi. L'etimo greco kriterion viene in aiuto con i significati di norma, regola per discernere il vero dal falso, ma anche luogo dove si giudica, tribunale. 37 "A third approach...is omitted, because: (1) it demands 'second guessing' the original decisions and
invokes problematic value issues in a process of debatable legitimacy; and (2) is unlikely that a plan would document improper reasons or invalid decision considerations in a way that was accessible to a reviewer", Idem, pp.205-6.Questo generoso atto di fiducia potrebbe inficiare la valutazione ancorandola a discutibili requisiti di razionalità.
10 piani o programmi complessi attenti a tutela e riqualificazione del territorio o di strumenti-quadro che delineano principi e modalità di uso del suolo. In caso di conflitto la conformità viene messa in discussione.
Un secondo aspetto riguarda la consistenza fra effetti previsti dal piano (nella forma di realizzazioni, risultati e impatti) e le sue finalità esplicite. Se gli effetti contraddicono le finalità, il piano presenta elementi di inconsistenza.
Se il sistema di pianificazione fa esplicito riferimento a diritti civili e umani e li istituzionalizza come Pr (principi politico-normativi) si possono
Attivare altri tre criteri: dignità umana (human dignity), uguaglianza (equality), proprietà (property). Per la loro attivazione è importante identificare le istituzioni coinvolte, il modo e il grado in cui i diritti sono istituzionalizzati. Sarebbe inutile invocarli dove non sono riconosciuti.
Un piano non può violare la dignità umana e se esistono norme o standard al riguardo (ad esempio sulle condizioni di vita o su diritti di cittadinanza) essi vanno rispettati. È ovvio che norme e standard variano con i sistemi economici, di governo e pianificazione, ma, se riconosciuti, il piano non può ignorarli.
In secondo luogo, il sistema di delivery o provision di un piano (offerta di suoli, infrastrutture e servizi, tariffe e diritti) e gli effetti attesi pongono problemi di 'discriminazione' fra individui o gruppi. Il problema non è la discriminazione in sé, ma il modo in cui viene riferita a principi e orizzonti di uguaglianza.
Per rimediare a discriminazioni e ineguaglianze ereditate dal passato occorre spesso privilegiare gruppi sociali, luoghi, opportunità con azioni decise e finalizzate (affirmative action); per aumentare il valore aggiunto territoriale di un progetto di site and service è a volte consigliabile attivare dispositivi di cross-financing ed operare per target misti di beneficiari (poveri e meno poveri). È ovvio che una discriminazione che genera e non riduce le disuguaglianze può andare contro i diritti civili e umani. I diritti di proprietà costituiscono una famiglia complessa di criteri, variabile per sistema politico e di pianificazione. Un piano può influire su questi diritti, rafforzandoli o indebolendoli a seconda del modo in cui tratta le esternalità. L'ultimo criterio discusso da Alexander è l'interesse pubblico (public interest). Non è facile definirlo, né usarlo operativamente in quanto si misura con istanze.conflittuali che con difficoltà vengono ricomposte dal dibattito politico, dalla partecipazione pubblica e dall'attività professionale dei planner. Abbandonata l'idea di un interesse pubblico definito in comunità relativamente omogenee e dotate di comuni sistemi di valore, il concetto ha assunto diversi significati. Dal punto di vista procedurale ci si attende che il processo di piano rispetti i requisiti di partecipazione, processualità, correttezza ed altri ancora, se riconducibili ad un processo istruttorio chiuso o aperto. Dal punto di vista sostantivo occorre definire un criterio per misurare gli impatti del piano, ovvero il raggiungimento di obiettivi sociali mediando fra efficienza ed equità distributiva. I criteri di giustizia sociale variano con i modelli etici, e raramente è possibile pervenire a formulazioni 'di soglia' che consentono di evitare meccanismi di ponderazione, concentrandosi sui soggetti più.esposti agli effetti di piano. Ma se un piano fornisce il necessario supporto politico a proposte di variazione di benessere (ad es. mediante analisi e ricomposizione delle poste in gioco) può essere valutato positivamente. L'applicazione di questo criterio (e ciò dimostra la sua debolezza intrinseca) è tanto più efficace quanto più ridotto e omogeneo è il dominio di azione del piano. In casi complessi la valutazione non può che seguire processi dialogici, rinunciando a definire un'astratta funzione di interesse pubblico.
Esistono relazioni (anche lessicografiche) fra i criteri considerati (come fra i primi due e l'ultimo) che, assieme ai caratteri di contesto (legali, culturali, politici e organizzativi) contribuiscono a definire un framework per una valutazione sostantiva senza ricorso a dubbie procedure di ponderazione e calcolo.
Una valutazione sostantiva e sistem
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