Valutazione - logiche valutative - Appunti

Logiche valutative nei processi di pianificazione

territoriale

Domenico Patassini

Dimensioni strutturali della valutazione

La valutazione è una delle dimensioni strutturali della pianificazione del

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territorio . In questa posizione (non ancillare) essa tende ad assumere critica-

mente la teoria del piano e ad argomentarne gli elementi costitutivi. Afferma-

zione ovvia, si potrebbe dire, ma sembra che le cose (almeno in Italia) stiano

andando diversamente.

L’istituzionalizzazione della valutazione negli assetti giuridici regionali, in

applicazione delle direttive europee, ma soprattutto nelle pratiche regolative,

contrattualiste o strategiche rivela un dato preoccupante: il piano (nelle sue

varie forme) viene generalmente assunto come oggetto, in toto o per parti.

L’operazione non sembra solo riduttiva, ma errata, soprattutto quando il piano

é ridotto a funzione valutativa; quando del piano si evidenziano in modo

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schematico le relazioni fra obiettivi, opzioni e criteri, assumendo come

‘punto di attacco’ gli uni o le altre, a seconda delle circostanze.

Con questo capovolgimento la pianificazione diventa oggetto di valuta-

zione, costringendo quest’ultima a funzione strumentale, retorica o semplice-

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mente persuasiva . Da parte sua, la pianificazione rinuncia a parte del proprio

potenziale critico e riflessivo.

In realtà, la valutazione potrebbe svolgere un ruolo importante se il suo di-

segno fosse orientato alla teoria del piano e partecipasse al suo processo sia in

fase costruttiva (design) che attuativa: se, in altre parole, le operazioni co-

struttive assumessero carattere analitico, orientato alla configurazione di

scenari e strategie, e nell’attuazione ci si misurasse in modo aperto e flessibile

con istanze di giustizia, conformità, performance (di processo) e di sviluppo

istituzionale.

1 Khakee (1998).

2 Con procedure tassonomiche o lessicografiche il piano è spesso ridotto a ‘strutture’ a forma di

albero o grafo.

3 La valutazione può essere strumentale, orientata alla teoria o persuasiva e richiedere disegni

ancorati a queste declinazioni. 1

Il contributo della valutazione varia per tempi e modi, proponendo modelli

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dotati di razionalità , impianto e logica propri, ma la sua utilità dipende in

gran parte da come riesce a condividere le sorti e i problemi del piano.

Modelli a confronto

Di seguito sono presentati alcuni modelli utilizzati nel design e

nell’attuazione di piani urbani e territoriali. Pur nella loro diversità, essi

interagiscono con la logica del piano e non lo considerano come mero

oggetto. Per il design si discutono modelli orientati ai valori, alle alternative e

alle opzioni generate, oltre al modello ‘critico’; mentre per l’attuazione,

modelli sostantivi (planning rights), di conformità, di performance e di

configurazione istituzionale (institutional design).

Data la natura del contributo, di ogni modello si riportano in maniera

sintetica l’impianto generale e alcuni aspetti operativi, oltre ai riferimenti alle

fonti secondarie utilizzate.

Design: alternative, valori, critica

Nella fase di design la valutazione di un piano può essere orientata alle

alternative intese come generatori di benefici netti o nodi di opzioni, ai sistemi

sottesi di valori, oppure all’azione come esercizio critico. Non si tratta di

modelli alternativi, ma di prospettive che colgono (e spesso contrappongono)

diverse concezioni di piano.

A -Modello orientato alle alternative e/o alle opzioni

Si ricorre a questo modello quando del piano si rappresenta il processo

decisionale che identifica alternative o strategie per raggiungere determinati

4 Diverse forme di razionalità possono coesistere in un processo di piano e condizionare il

disegno valutativo. La razionalità strumentale assume dati oggettivi (di rappresentazione e

previsione) e presume un consenso automatico nella costruzione della decisione (come con

l’analisi costi-benefici degli investimenti pubblici); la razionalità sostantiva è più attenta ad

utilità e valori sottesi (come in alcuni approcci multicriteriali), mentre la razionalità

comunicativa cerca di promuovere un discorso interattivo sui valori. Come vedremo, queste

razionalità informano alcuni dei modelli trattati. Tuttavia, se più realisticamente il piano

venisse inteso come processo politico-sociale, la valutazione potrebbe aiutare a costruire

‘ambienti istituzionali’ utili per dibattere e risolvere istanze conflittuali. In questa prospettiva,

l’ultima trattata come modello, possono convivere diverse forme di razionalità alla ricerca di

regole formali e non. Sul tema si sofferma Alexander (2005).

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obiettivi. La valutazione si concentra così su alternative definite o su opzioni

che la loro adozione può attivare o evitare.

Se assume le alternative come date, la valutazione non può che essere

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reattiva, impostata ‘a ritroso’ . Sarà attenta alla plausibilità degli effetti

(realizzazioni, risultati o impatti) rispetto alla scelta, all’ordinamento o

all’assegnazione dell’alternativa sulla base di benefici netti attesi.

L’attenzione alle opzioni opera con lo stesso impianto, in quanto le

considera derivate da alternative. Si tratta, tuttavia, di un approccio più aperto

in cui l’alternativa non viene considerata solo come generatore di benefici

netti, ma opportunità che il piano può cogliere o trascurare.

Questo approccio, adottato nella cosiddetta analisi costi-benefici estesa,

combina il ‘realismo critico’ con la ‘teoria delle opzioni reali’.

Come sottolinea V. Gregotti, riferendosi al realismo come pratica artistica

e forma conscia (o inconscia) di giudizio critico sul presente, il “realismo

critico…elegge la lentezza, la sobrietà, la discrezione, il sistema per

approssimazioni successive come caratteri irrinunciabili nella costruzione del

progetto, i soli che permettano l’aggiramento del reale convenzionale per

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rivelarne le nature altre e i meccanismi di costituzione” . E’ un invito ad

utilizzare il progetto come esplorazione e giudizio, ad indugiare quanto basta

per cogliere meglio le opzioni reali contro lo ’schiacciamento dei tempi del

progetto’ a vantaggio di altre operazioni del ciclo di progetto’. Gregotti

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avverte: ‘ Il tempo dedicato al progetto è ‘divorato dal tempo delle decisioni’ .

E’ un avvertimento che la teoria delle opzioni reali accoglie a modo suo,

anche se in un campo non certo prossimo alla pratica artistica come l’analisi

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costi-benefici .

La metodologia delle opzioni reali è utilizzata come strumento di analisi

dei progetti. Applicata ai piani o ai programmi può diventare ingovernabile

per troppi gradi di libertà. Sembra tuttavia utile considerarla in questo

contesto, perché guarda alle alternative come possibilità, piuttosto che come

oggetti fra loro disgiunti e solo per questo confrontabili.

“La teoria della opzioni reali rappresenta un’innovazione fondamentale nel

processo di valutazione, poiché essa, richiamando l’attenzione sulle

opportunità create o distrutte dalle scelte progettuali, propone un concetto

nuovo dello stesso progetto di investimento (…). Un progetto consiste sempre

in un impiego immediato di risorse in cambio di benefici attesi differiti, ma

con l’applicazione della teoria delle opzioni reali, la qualità delle risorse

5 E’ ciò che Keeney (1992) definisce alternative-focused thinking.

6 Così opera il logical framework quando accompagna gli studi di fattibilità.

7 Gregotti (2004), p.72.

8 Idem, p.73.

9 Non è comunque da escludere che un’analisi costi-benefici possa includere ciò che di intuitivo

e percettivo caratterizza una pratica artistica, accogliendo le metafore di N. Smith (1981) e il

rinvio a A. Ortony (1979). Per una citazione vedi Stame (1998), pp.107-110.

3

impiegate e dei benefici attesi viene estesa alla categoria virtuale delle

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opportunità” . 11

Questa teoria, al di là dell’incerta mutuazione e dell’ardua applicazione,

cerca di ridare al progetto il suo tempo considerandolo come ‘struttura di

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opportunità’, come ‘nodo di opzioni’ .

Il modello valutativo orientato alle alternative, o a sue derivate, non può

che essere consequenzialista e il suo bilancio un apprezzamento mono o

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multicriteriale di benefici netti attesi . Questi possono catturare parte delle

esternalità prevedibili, lasciando alla valutazione ex-post l’ ‘illusione del

determinismo retrospettivo’ evidenziata a suo tempo da H. Bergson e praticata

con esiti incerti dall’ ‘analisi delle politiche’.

Esempi di modelli orientati ad alternative/opzioni possono essere di tipo

mono o multicriteriale. Il dato che li accomuna è l’assunzione degli effetti che

ogni alternativa/opzione genera in un dominio valutativo definito dall’insieme

dei criteri.

B - Modello orientato ai valori

Il modo di guardare al processo decisionale muta radicalmente se ci si

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rivolge ai valori piuttosto che alle alternative o alle opzioni da queste

generate. Ai soggetti in un’azione di piano si può chiedere innanzitutto cosa

vogliono e a quali valori facciano riferimento; quindi, in che modo intendano

raggiungere ciò che desiderano, a che condizioni siano disposti a condividere

scenari e su quali opzioni. E’ ovvio che la richiesta può essere ripetuta durante

il processo e che le dichiarazioni possono essere riferite ai comportamenti.

Questo modello, a differenza del precedente, parte da un assunto specifico:

sono i valori (dei soggetti) che generano le alternative e quindi è a partire dai

10 Pennisi, Scandizzo (2003), pp.274-5.

11 Nello specifico, la fonte principale è la teoria delle opzioni finanziarie.

12 Le opzioni più comuni nei progetti di investimento sono di differimento, espansione, uscita

(vedi anche A Hirschman, 1970, in proposito), sospensione, contrazione, cfr. Pennisi,

Scandizzo (2003), p. 289.

13 E’ raro che si valuti un’alternativa rispetto ad un criterio, mentre è più frequente l’uso

improprio della somma ponderata. D’altra parte,l’analisi multicriteriale può essere totale,

parziale o interattiva senza nulla togliere all’impianto della matrice degli effetti.

14 La questione dei valori è sempre stata al centro dell’esperienza valutativa, soprattutto nei

paesi in cui questa ha raggiunto una maggiore maturazione. Come sottolinea Stame (1998,

p.60), la ricerca applicata ad impianto neo-positivista e di tipo sperimentale (Campbell) non

indagava sui valori, diffidava il valutatore ad assumerli nell’indagine e li attribuiva al

programma; con l’approccio riflessivo di Rein e Shön si cominciano ad indagare in quanto

attributi dell’attore e dello stesso valutatore; successivamente (con Scriven e altri) i valori sono

attribuiti al prodotto e si cominciano ad indagare empiricamente. Nel modello che stiamo

discutendo si fa riferimento all’interpretazione ‘conflittualista e negoziale’ introdotta dal

‘pluralismo dei valori’ (Stame, cit. p.82). 4

valori, non dalle alternative, che va costruito il modello valutativo. Poiché è

nel sistema di valori che maturano gli obiettivi, questo approccio dilata la

funzione valutativa: da F(o,c,a) a F(v,o,c,a), con v valori, o obiettivi, c criteri e

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a alternative (quest’ultime in condizioni di minore sostituibilità ).

Una ‘forma’ utilizzata di frequente, e alla base del modello di analisi delle

decisioni multi-obiettivo (Moda – multi-objective decision analysis), consente

una rivisitazione del concetto di alternativa e, se richiesto, la generazione di

alternative più plausibili. L’alternativa non è considerata un dato, ma un

costrutto derivato da sistemi di valori.

Il modello orientato alle alternative parte dai seguenti presupposti: a) che il

sistema di valori si condensi in alternative (esistenza); b) che queste siano

comparabili (comparabilità); c) che siano tra loro parzialmente o totalmente

disgiuntive (contrapposizione); d) che se ne possa scegliere una per tutte

(selezione). Si tratta di condizioni difficili da rispettare se non in stadi molto

avanzati del processo di piano.

Il modello orientato ai valori ha invece carattere esplorativo, discute su

valori e obiettivi, crea le condizioni per una migliore comunicazione fra

esperti, amministrazioni pubbliche, imprese, comunità locali; questi

potrebbero essere gli stakeholder che contribuiscono a costruire un modello

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comune (joint model ). Si tratta di un approccio sistematico e trasparente che

consente di scoprire obiettivi nascosti e che, per costruzione, cerca di evitare

atteggiamenti ‘conflittuali’ (avversi) almeno nelle fasi iniziali del processo

decisionale. Sono questi atteggiamenti che generano sfiducia, situazioni di

stallo, ostacoli all’attuazione, soprattutto quando si pongono come

preconcetti, connotati di alternative. Non è detto che il clima collaborativo

regga il processo e consenta di intraprendere agevolmente azioni condivise.

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Ma certamente aiuta ad accogliere argomenti diversi .

“This turns the discussion from a defence of position and per se solutions

to a discussion of the underlying problem and the values and the objectives of

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the stakeholders, which often are more similar than they realize” .

Il modello Moda (che esemplifica in modo chiaro, anche se un po’

schematico, il ragionamento) è organizzato in sei fasi:

a) definizione degli obiettivi generali;

b) costruzione della gerarchia (o del grafo) degli obiettivi strumentali

(gerarchia o rete di valori);

c) scelta dei criteri per valutare il raggiungimento degli obiettivi di livello

inferiore o connessi più debolmente nel grafo e quindi ‘a salire’;

15 Se le alternative sono costruite a partire dai valori è poco probabile che non siano plausibili,

inefficienti o fortemente dominate. E’ più probabile invece che non siano vere e proprie

alternative, ma azioni tutte plausibili nel rispetto dei valori.

16 Raiffa (1982).

17 Sull’utilizzo di strategie dialogiche vedi Bobbio, Zeppetella (1999).

18 Merrick, Garcia (2004), p. 314. 5

d) standardizzazione (trasformazione dei criteri in unità di valore);

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e) ponderazione degli obiettivi sulla base dei sistemi di valori ;

f) generazione di alternative singole o come ‘nodi di opzioni’.

Come si può notare, le alternative emergono solo nella fase finale, mentre

è sui valori che si concentra gran parte della procedura.

La gerarchia (o il grafo) di valori assicura la connessione fra obiettivi

generali e strumentali. Se la scelta delle misure avviene secondo modalità

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consuete di selezione dei criteri (a livello generale e specifico ), la varietà di

scale richiede la standardizzazione ricorrendo alle tipiche funzioni di valore

(value function). Queste consentono di trasformare le misure dei criteri in

valori appartenenti ad intervalli convenzionali (0,1 ad esempio) con l’aiuto di

funzioni di utilità o di preferenza. 21

La ponderazione degli obiettivi può essere diretta o indiretta , ma la più

utile è quella che consente di ripetere l’esercizio in modo interattivo, come la

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swing weighting technique o tecniche analoghe. Partendo dai più bassi livelli

della gerarchia (nel caso di struttura ad albero), ogni soggetto posiziona gli

obiettivi al livello peggiore. Quindi identifica gli obiettivi che dovrebbero

tendere alle migliori performance. I due obiettivi più performativi vengono

quindi confrontati fra loro e la procedura si ripete finché i soggetti

riconoscono direttamente l’importanza degli obiettivi, passando al livello

superiore della gerarchia.

Uno dei limiti della procedura è l’adozione della gerarchia come

rappresentazione del sistema di obiettivi, ma, come detto, il problema é

superabile utilizzando un reticolo (network). I vantaggi sono evidenti. In

primo luogo, ogni obiettivo strumentale viene commisurato all’obiettivo

generale in termini di contributo al suo raggiungimento (gap). In secondo

luogo si evidenzia in modo progressivo e iterativo l’importanza relativa degli

obiettivi per livello e tra livelli. Il risultato finale si ricava con

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un’aggregazione (totale o parziale) che consente di misurare il grado di

19 Ibidem. I due autori si limitano tuttavia al modello gerarchico che, a seconda dei processi

decisionali, potrebbe essere sostituito da un reticolo trattabile con network analysis.

20 Le famiglie di criteri attivati rispondono generalmente a requisiti di completezza, rilevanza,

non ridondanza, mentre ogni criterio è definito dal punto di vista semantico e metrico ed è

dotato di una funzione di risposta.

21 Le procedure dirette richiedono un giudizio esplicito sull’importanza dei criteri e il controllo

diretto delle modalità di formazione dei pesi. Appartengono a questa famiglia le procedure di

assegnazione diretta, i confronti a coppie per la costruzione di tavole dei giudizi, la judgement

analysis, gli ordinamenti di vario genere come la swing weighting technique o la fixed-point