Riassunto esame diritto amministrativo, prof. Napolitano, libro consigliato La logica del diritto amministrativo, Napolitano

Diritto amministrativo

Stato, pubblica amministrazione e ordinamenti ultra-statali

Il diritto amministrativo è il diritto della pubblica amministrazione che è creazione dello stato moderno (19 sec). Ciò si è creato tramite l'esigenza degli individui ad abbandonare lo stato di natura, istituendo poteri pubblici, con il compito di ovviare allo stato di anarchia. Poiché i beni essenziali come il cibo, le abitazioni ecc. sono limitati, può sorgere un conflitto di interessi per la loro acquisizione che richiede l'intervento di istituzioni. Si associa ciò al dilemma del prigioniero. Il singolo ha interesse a non cooperare con un suo simile nella stessa situazione, così facendo entrambi i soggetti subiscono le conseguenze negative del mancato coordinamento delle condotte. Es. due sospettati di un reato, se messi in celle separate, per usufruire di uno sconto di pena promesso sono disposti a rivelare accuse verso l'altro, essendo poi condannati, invece di tacere ed essere scagionati per mancanza di prove. Questo perché la strategia aggressiva è quella dominante. Per questo sono nate delle istituzioni col compito di promuovere condotte collaborative.

L'ordine spontaneo

È proprio delle piccole comunità, qui ci sono legami tra individui più stabili, c’è una reciproca cooperazione. Il problema sorge per le comunità che si ingrandiscono, dove ci sono rapporti che si allentano man mano. Nascono così i poteri pubblici, con funzioni di monopolio dell'uso della forza, tutela dei diritti di proprietà, e facilitazione delle negoziazioni e degli adempimenti, essi inoltre promuovono lo svolgimento degli scambi creando vie di comunicazione.

Lo stato moderno

Esso inizia a formarsi tra il 15-17 sec quando alcuni ordinamenti si organizzano attorno al principe che assume una posizione di preminenza. La sovranità dello stato si caratterizza per il primato, rispetto a qualsiasi altro potere, e per l'indipendenza da poteri esterni. Monopolio forza legale. Il principe all'inizio è monarca assoluto, ma gradualmente si sviluppa un'organizzazione politica complessa chiamata a indirizzare e controllare l'esercizio delle funzioni pubbliche. Per garantire la tutela degli interessi pubblici vengono istituiti apparati amministrativi che svolgono funzioni d'incontro tra gli organi politici e la comunità. Ciò accade con la costituzionalizzazione e la divisione dei poteri grazie alla rivoluzione francese. Le funzioni statali qui sono ancora limitate all'amministrazione della giustizia, la politica monetaria, la sicurezza pubblica. A queste funzioni si aggiungono gradualmente altre di carattere economico e sociale. Si ha ancora uno stato minimo.

Con il suffragio universale, il funzionamento del processo democratico, determina un aumento delle funzioni pubbliche in quanto anche lo strato più povero della popolazione chiede di essere tutelato, quindi aumentano i compiti dello stato. La grande depressione conduce a un'ulteriore espansione della sfera pubblica. Si istituiscono agenzie per regolare rapporti sociali ed economici. In Europa i governi attuano programmi e pianificazioni dell'economia, per impedire il collasso del sistema finanziario e industriale, si espande quindi l'intervento diretto. Nasce così lo stato imprenditore. Un esempio può essere l'IRI, l'Istituto per la Ricostruzione Industriale (si parla di effetto di viscosità in quanto una volta creato un apparato amministrativo è difficile annullare tutto e invertire).

Il secondo dopoguerra e lo stato del benessere

Nel secondo dopoguerra, le costituzioni si irrigidiscono e vengono a crearsi tutele assolute dei diritti sociali, riconosciuti per la prima volta. Assicurare adeguati livelli di istruzione, salute, assistenza e previdenza diviene compito fondamentale dello stato. Nasce così lo welfare state per servire meglio i cittadini si attua un decentramento dei poteri anche a favore delle regioni. Nel 20 sec si assiste a una riduzione della sfera pubblica e si avviano programmi di privatizzazione, liberalizzazione e deregolamentazione. Lo stato imprenditore lascia il posto allo stato regolatore mentre in America si cerca di uscire dalla regolazione in Europa si fa di tutto per entrarvi. La globalizzazione mette in crisi la sovranità statale, gli stati cercano di facilitare le competizioni tra imprese, gli stati sono subordinati ai mercati che si autoregolano. La grave crisi economico-finanziaria scoppiata nel 2008 ha incrinato la fiducia nel mercato e nella sua autoregolazione e si è richiesto un maggiore intervento pubblico.

Gli ordinamenti ultra-statali: L'UE e l'integrazione amministrativa

Nel XX secolo si è rivelato necessario un intervento ultra statale soprattutto in materie come la tutela della pace, dell'ambiente, e per la globalizzazione che chiede maggiori barriere al commercio internazionale e necessita di cooperazione a livello mondiale. L'esigenza di cooperare a livello sovranazionale è all'origine di diversi trattati internazionali. Sono state istituite da questi, diversi apparati: le organizzazioni internazionali, con il compito di garantire la corretta applicazione dei trattati. Es: ONU, OMC (Organizzazione Mondiale del Commercio), OIL per il lavoro, OIS per la sanità. Gli stati usufruiscono di organizzazioni internazionali soprattutto per diminuire i costi di transazione nei casi in cui l'azione pubblica travalichi i confini nazionali. Incentivano la cooperazione tra stati.

Sono nati anche rapporti diretti tra organizzazioni internazionali e amministrazioni nazionali, nella maggior parte dei casi vige il principio dell'esecuzione indiretta. Regole e politiche comuni devono essere attuate dagli stati e dalle strutture amm nazionali, in base alle raccomandazioni degli organi internazionali. Quindi le amm statali rispondono anche a politiche comunitarie. L'UE è un ordinamento retto dal trattato di Lisbona, il TUE e il TFUE per la tutela dei consumatori, dell'ambiente, della salute pubblica, della politica monetaria ecc. In base al principio di sussidiarietà l'unione agisce nei limiti delle competenze che le sono attribuite, e interviene negli altri settori solo se gli obiettivi preposti non possono essere conseguiti in maniera sufficiente dagli stati. Gli stati a loro volta devono rispettare il principio di leale collaborazione adottando le misure di diritto interno necessarie per dare attuazione agli atti vincolanti dell'UE. L'UE ha un'azione amministrativa incentrata sulla commissione europea, su agenzie esecutive e istituzioni indipendenti come la BCE. L'UE invia raccomandazioni e direttive agli stati per rispettare l'esecuzione indiretta. La collaborazione tra UE e stati può dar luogo a procedimenti amministrativi composti, significa che sono responsabili delle varie fasi di un progetto l'amm europea, quella nazionale e quella di altri stati membri.

L'effetto più importante dell'azione europea su quella pubblica sono i vincoli finanziari imposti dai trattati sui paesi dell'euro zona. Gli stati devono rispettare due requisiti:

• Deficit annuo non superiore al 3% del PIL (tassativa)
• Un debito non superiore al 60% del PIL (tendenziale, non sottoposta a procedura d'infrazione in caso di inadempimento)

Il trattato sulla stabilità, fiscal compact, impone l'inserimento di diverse clausole negli ordinamenti. La Costituzione ha dovuto introdurre il principio del pareggio di bilancio e della sostenibilità del debito delle PA. Es art 81 impone allo stato di assicurare l'equilibrio tra entrate e uscite tenendo conto delle diverse fasi, avverse o favorevoli, del ciclo economico. Alla regola generale dell'equilibrio di bilancio è possibile derogare solo in casi eccezionali come gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e calamità naturali. Inoltre, ogni legge deve provvedere ai mezzi per farvi fronte.

Le funzioni pubbliche

La cura degli interessi generali da parte degli stati può essere una risposta ai fallimenti dei mercati, o alle sue carenze, cioè l'autonoma iniziativa di privati non è in grado di raggiungere condizioni di efficienza allo cattiva detta di ottimo paretiani o distributiva. L'intervento pubblico non sempre è un adeguato rimedio a tali fallimenti. Spesso le politiche redistributive possono generare più costi che benefici, oppure essere distorte a vantaggio di gruppi di pressione più forti rispetto che ai più bisognosi. Per queste ragioni si possono avere carenze o fallimenti statali, persino peggiori di quelli di mercato. Quando si ha una situazione di recessione è necessario un ridimensionamento del ruolo dei poteri pubblici, come si è fatto in Italia con la spending review, con l'obiettivo di rivedere come impiegare le risorse pubbliche.

Gli elementi fondamentali delle funzioni pubbliche sono la materia e i fini, le attribuzioni dei poteri e i destinatari. La materia indica il campo di intervento come definito dalla legge. È un aspetto rilevante soprattutto per quel che riguarda la distribuzione delle funzioni tra UE e stati, o tra stati e regioni. Ferma restando la materia possono però cambiare il fine che è lo scopo complessivo dell'azione amm. Es. tutela e valorizzazione dei beni culturali hanno la stessa materia cioè il medesimo oggetto, ma obiettivi diversi: una la tutela spettante allo stato e la valorizzazione che è di competenza stato-regioni.

Le attribuzioni sono il complesso dei compiti e dei poteri conferiti all'amm per il conseguimento di determinati fini. Alcuni sono poteri autoritativi es erogazione di servizi indivisibili alla collettività come nel caso dell'ordine pubblico. Altri si sostanziano nell'erogazione di servizi ai singoli cittadini come per le prestazioni sanitarie. Gli apparati pubblici hanno poi funzioni di direzione di attività private per la cura di interessi collettivi, e hanno poteri regolatori per garantire l'equo bilancio degli interessi tra privati.

I destinatari e un rapporto trilaterale cioè tra l'autorità pubblica, i soggetti regolati e quelli protetti dall'intervento regolatore.

Le funzioni d'ordine

Es tutela della sicurezza pubblica, la difesa da attacchi esterni, l'amm della giustizia. Processi rilevanti di integrazione sovranazionale si hanno es con lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, comunque c'è il primato dell'autorità statale in questo ambito. L'ordine pubblico è diretto alla protezione del complesso dei beni giuridici degli interessi pubblici primari sulla civile convivenza nella comunità sicurezza istituzioni, cittadini e dei loro beni. L'amministrazione qui adotta misure preventive e repressive mediante poteri autoritativi che limitano la libertà dei cittadini. Si pensi es agli atti restrittivi della libertà personale adottati dalle forze di polizia o ai numerosi controlli. Le funzioni d'ordine servono a garantire i diritti dei cittadini da aggressioni alla persona o al patrimonio sono quindi gli individui a chiedere spesso l'intervento protettivo dei pubblici poteri.

>La libertà dipende dalle tasse< La tutela dell'ordine pubblico, la difesa da attacchi esterni, la cura delle relazioni internazionali, sono esempi di beni pubblici puri, questi sono caratterizzati da non rivalità e non escludibilità nel consumo. Innanzi tutto non variano all'aumentare della popolazione, e inoltre sono assicurati a tutti, non possono essere negati ad alcuno (i non paganti). Qui sorge il problema del dilemma del prigioniero per i non paganti. La fornitura dei beni pubblici costituisce un tipico dilemma del prigioniero in cui ciascuno avrebbe convenienza a non cooperare con colui che si trova nella stessa situazione non pagando. In questi casi non c'è motivo di contribuire alle spese dal momento che questi sogg non possono essere estromessi dal consumo di tali beni puri. Di fronte a questo fallimento di mercato la soluzione più ovvia è quella autoritativa, prelievo fiscale e altre forme di prestazione imposta anche personale, lo stato impone il pagamento.

L'approntamento delle infrastrutture, il governo del territorio e tutela ambiente

Per unificare stato e mercato nazionale, ci si è preoccupati di promuovere la costruzione di alcune infrastrutture fondamentali (strade, ferrovie, ponti), questo è uno dei principali compiti dei poteri pubblici, sono strumenti indispensabili per il funzionamento del mercato e la libertà di circolazione e comunicazione dei cittadini. Nell'ordinamento italiano manca un riferimento cost ma ce ne sono vari legislativi: l 443/2001 legge obiettivo, la realizzazione delle infrastrutture ha come obiettivo la modernizzazione e lo sviluppo del paese e di difesa dell'ambiente. L 190/2002 stabilisce procedure e modalità di finanziamento per la realizzazione delle grandi infrastrutture strategiche. L'UE può adottare misure concernenti l'assetto territoriale e la destinazione dei suoli. Il governo del territorio è oggetto di competenza di stato e regioni. È a regioni ed enti locali che compete la maggior parte delle funzioni amm. L'esercizio di tali funzioni è svolto sotto la direzione e regolazione che si adotta con misure di zonizzazione, localizzazione e di vincolo. Regioni e province devono adottare piani territoriali di coordinamento e di pianificazione. Questi si articolano su due livelli: comunale e sub comunale. A cui corrispondono vari tipi di piani come quello regolatore generale unico per l'intero territorio comunale, quello particolareggiato ecc. i comuni operano poi interventi di sviluppo del territorio anche grazie ai fondi europei. Piani paesaggistici e recupero edilizio.

I pubblici poteri sono destinati anche a tutelare l'ecosistema soprattutto a livello globale. Il protocollo di Kyoto esplica il più importante esempio. L'UE assicura un elevato livello di tutela. Si fonda sui principi di precauzione e azione preventiva, della correzione alla fonte dei danni causati all'ambiente e sul principio di chi inquina paga. La disciplina di riferimento è raccolta nel codice dell'ambiente e spetta allo stato intervenire. Qui sono fissate le condizioni minime per assicurare la tutela su tutto il territorio nazionale, la difesa del suolo, la tutela delle acque, la gestione dei rifiuti, la tutela dell'aria e la riduzione delle emissioni. Le amministrazioni sono chiamate a intervenire in modo diretto. Le esternalità negative sono gli effetti nocivi per la comunità, effetti che l'attività di determinati individui producono nella sfera di altrui individui. L'impresa che inquina non tiene conto dei danni che trasferisce sugli inquinati. L'intervento pubblico pone rimedio a questa forma di fallimento del mercato con la fissazione di regole e standard massimi, e con introduzione di tasse ambientali.

Le funzioni del benessere e i servizi sociali

La Costituzione riconosce il diritto alla salute e individua la tutela come compito fondamentale dei pubblici poteri, cure gratuite agli indigenti, assistenza sanitaria, interventi in materia di igiene e sanità pubblica. La legge del 1978 sul servizio sanitario nazionale è preordinato alla promozione, mantenimento e al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzioni economiche e sociali, uguaglianza cittadini. Il piano sanitario nazionale stabilisce i livelli essenziali di assistenza sanitaria. I piani regionali invece indicano gli interventi necessari al raggiungimento di tali livelli e regolano il funzionamento dei servizi.

Educazione: l'UE contribuisce allo sviluppo di un'istruzione di qualità, incentiva la cooperazione tra stati. È responsabilità degli stati l'organizzazione dei sistemi di istruzione e formazione professionale. La Costituzione impone l'istituzione di scuole statali per tutti gli ordini e gradi, stabilisce che l'istruzione inferiore, deve essere impartita per almeno 8 anni e obbligatoria e gratuita. Prevede l'erogazione di borse di studio per i capaci e meritevoli privi di mezzi. Riconosce ai privati il diritto di istituire scuole ma senza oneri per lo stato. È materia concorrente stato regioni l'istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell'istruzione e formazione professionale.

Le protezioni sociali sono previste dalla Costituzione e si fondano su due pilastri: la previdenza riservata ai lavoratori, che hanno diritto che siano preveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia, disoccupazione involontaria; e assistenza garantita ai cittadini, ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale. Inabili e minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale. L'assistenza privata è libera. L'UE sostiene e completa l'azione statale, adottando prescrizioni minime in ciascun paese. La previdenza sociale è competenza esclusiva dello stato, e competenza concorrente la previdenza complementare e integrativa. L'INPS ha il compito di assicurare prestazioni assistenziali per invalidità, vecchiaia, disoccupazione, maternità, carenza di reddito familiare ecc. le casse di previdenza dei liberi professionisti sono associazioni di diritto privato invece.

Quanto all'assistenza essa è competenza di stato e regioni. Alla gestione e offerta di servizi provvedono soggetti pubblici e privati, come enti di beneficienza, fondazioni ecc. per quanti perdono il lavoro vi sono alcune prestazioni straordinarie e integrative erogate da un'apposita cassa integrazione guadagni. Sono introdotte poi forme di tutela per i titolari di contratti di lavoro a tempo determinato. Non è riconosciuto il reddito di cittadinanza. L'esercizio delle funzioni amm del benessere produce effetti redistributivi, perseguendo fini di equità. L'uguaglianza è intesa come parità di trattamento e come uguaglianza di opportunità e godimento di diritti civili, sociali ed economici.

Ci sono beni il cui consumo è ritenuto socialmente desiderabile es per l'assistenza sanitaria e l'istruzione. La fruizione di questi servizi accresce il benessere individuale ma ancor più la salute l'educazione ecc questi sono i beni meritevoli la costituzione oltre ad offrire questi diritti sancisce anche alcuni doveri, come es il dovere di usufruirne es l'istruzione pubblica e gratuita e obbligatoria.

La regolamentazione dei mercati e lo sviluppo economico

I poteri pubblici disciplinano molte attività economiche. Il loro esercizio è subordinato al previo rilascio di un'autorizzazione amministrativa, per controllare il rispetto dei limiti previsti da legge a tutela della collettività. Altre volte tali attività economiche sono sottoposte a regolazione e controllo da parte di autorità ...