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Spoil System

Questo appunto fa riferimento alle lezioni di Diritto Sanitario, svolte dal Prof. Guido Corso nell'anno accademico 2010.
Nel documento si trova un riassunto delle seguenti sentenze: C.Cost., n.34 del 2010, C.Cost. n.390 del 2008, C.Cost. n.104 del 2007 e C.Cost. n.233 del 2006 che affrontano il tema dei rapporti fra politica... Vedi di più

Esame di Diritto Sanitario docente Prof. G. Corso

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spoils system

rinnovo dell’organo politico l’automatica decadenza di titolari di uffici amministrativi (c.d. ) sono

compatibili con l’art. 97 Cost. qualora si riferiscano a soggetti che:

a ) siano titolari di «organi di vertice» dell’amministrazione e

b intuitu personae

) debbano essere nominati , cioè sulla base di «valutazioni personali coerenti all’indirizzo

politico regionale».

In secondo luogo, tale principio è stato applicato, con riferimento a molte e diverse categorie di soggetti, comprese nell’ampia

elencazione contenuta nella disposizione regionale censurata, considerate nel loro insieme e senza una valutazione

specificamente riferita a ciascuna figura.

La successiva giurisprudenza costituzionale, nel confermare il principio sviluppato nella sentenza n. 233 del 2006, ne ha precisato

la portata. spoils system

In termini generali, questa Corte ha innanzitutto chiarito che i predetti meccanismi di c.d. , ove riferiti a

figure dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi per la cui scelta l’ordinamento non attribuisce,

in ragione delle loro funzioni, rilievo esclusivo o prevalente al criterio della personale adesione del nominato agli

orientamenti politici del titolare dell’organo che nomina, si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost., in quanto

pregiudicano la continuità dell’azione amministrativa, introducono in quest’ultima un elemento di parzialità,

sottraggono al soggetto dichiarato decaduto dall’incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la

rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti (sentenze n. 390, n. 351 e n. 161 del 2008;

sentenze n. 104 e n. 103 del 2007).

Più in particolare, la sentenza n. 104 del 2007 ha dichiarato l’illegittimità di una disciplina legislativa della Regione Lazio analoga a

quella attualmente censurata e riferita ai direttori generali delle aziende sanitarie locali. Per giungere a tale conclusione, questa

Corte, puntualizzando per una specifica categoria quanto stabilito nella citata pronuncia n. 233 del 2006, ha escluso sia che i

direttori generali delle Asl siano dirigenti apicali, sia che essi vengano nominati in base a criteri puramente fiduciari, cioè in

ragione di valutazioni soggettive legate alla consonanza politica e personale con il titolare dell’organo politico. Circa il requisito

della apicalità, la sentenza n. 104 del 2007 ha infatti rilevato come, nell’assetto organizzativo della Regione Lazio, vi sia in realtà

«una molteplicità di livelli intermedi lungo la linea di collegamento che unisce l’organo politico ai direttori generali delle Asl», per

effetto della quale «non vi è un rapporto istituzionale diretto e immediato fra organo politico e direttori generali». In riferimento

al requisito della scelta «fiduciaria», cioè effettuata sulla base di valutazioni soggettive di consonanza politica con il titolare

dell’organo che nomina, questa Corte ha osservato che il direttore generale di Asl, al contrario, è «nominat[o] fra persone in

possesso di specifici requisiti culturali e professionali» e viene «qualificato dalle norme come una figura tecnico-professionale che

ha il compito di perseguire, […] gli obiettivi gestionali e operativi definiti […] dagli indirizzi della Giunta».

Quanto affermato nella sentenza n. 104 del 2007, relativamente ai direttori generali delle Asl del Lazio, non può che

essere ribadito anche con riferimento alle categorie di titolari di uffici cui appartengono i soggetti che, sulla base delle

disposizioni censurate, sono stati dichiarati decaduti dall’incarico con gli atti contestati nei due giudizi a quibus, vale a dire i

direttori generali delle Asl della Regione Calabria e il direttore generale dell’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della

Calabria (Arpacal), quest’ultimo essendo ai primi equiparato quanto al trattamento economico e giuridico, nonché al «regime

della decadenza, della revoca, della cessazione dal servizio e sull’incompatibilità» (art. 11, comma 9, della legge della Regione

Calabria 3 agosto 1999, n. 20 «Istituzione dell’Agenzia regionale per la protezione dell’Ambiente della Calabria - Arpacal»).

In primo luogo, anche nell’ordinamento regionale calabrese, i rapporti fra il direttore generale dell’Asl, quello di Arpacal e

l’organo politico risultano «mediat[i] da strutture dipendenti dalla Giunta» (sentenza n. 104 del 2007). Oltre agli uffici di diretta

collaborazione, assume a tale riguardo uno specifico rilievo il dirigente generale del dipartimento regionale della sanità, il quale

esercita funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo nei confronti dei direttori generali delle Asl (art. 13, commi 3 e 4, della

legge della Regione Calabria 19 marzo 2004, n. 11 «Piano regionale per la salute 2004/2006»). Quanto al direttore generale

dell’Arpacal, sia l’«indirizzo» e la «verifica», sia il «controllo strategico», sono affidati ad organi collegiali in cui i titolari degli uffici

di indirizzo politico o sono in minoranza, o sono assenti (art. 10 della legge della Regione Calabria n. 20 del 1999; art. 19 della

legge della Regione Calabria 11 gennaio 2006, n. 1, «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario

collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2006, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002»).

In secondo luogo, la nomina dei direttori generali delle Asl della Regione Calabria è subordinata al possesso di specifici requisiti

di competenza e professionalità (art. 14, comma 3, della legge della Regione Calabria n. 11 del 2004), mentre quella del direttore

generale dell’Arpacal è, oltre a ciò, anche preceduta da «avviso pubblico» (art. 11, comma 1, della legge della Regione Calabria n.

20 del 1999). Tali nomine, pertanto, presuppongono una forma di selezione che, per quanto non abbia natura concorsuale in

senso stretto, è tuttavia comunque basata sull’apprezzamento oggettivo, ed eventualmente anche comparativo, delle qualità

professionali e del merito. Essa, quindi, esclude che la scelta possa avvenire in base ad una mera valutazione soggettiva di

consentaneità politica e personale fra nominante e nominato. Ciò, del resto, è strettamente collegato al tipo di funzioni che i

titolari degli uffici pubblici in questione sono chiamati ad esercitare. Essi non collaborano direttamente al processo di

formazione dell’indirizzo politico, ma ne devono garantire l’attuazione.

A tal fine, non è però necessaria, da parte del funzionario, la condivisione degli orientamenti politici della persona

fisica che riveste la carica politica o la fedeltà personale nei suoi confronti. Si richiede, invece, il rispetto del dovere di

neutralità, che impone al funzionario, a prescindere dalle proprie personali convinzioni, la corretta e leale esecuzione

pro tempore

delle direttive che provengono dall’organo politico, quale che sia il titolare di quest’ultimo. 3

Le disposizioni impugnate, come detto, dispongono la decadenza automatica di un ampio elenco di

funzionari nominati, anche «previa selezione», nei nove mesi antecedenti la data delle elezioni per il rinnovo degli

organi di indirizzo politico. A prescindere dalle circostanze che non è dato riscontrare alcuna oggettiva ragione

dell’intervallo temporale preso in considerazione (9 mesi) e che la nomina del Presidente della Giunta regionale

potrebbe non comportare un cambiamento di indirizzo politico, tali norme sono illegittime in quanto sottopongono

intuitu personae

all’identico regime di decadenza automatica non solo titolari di organi di vertice nominati

dall’organo politico, ma anche soggetti che non possiedono l’uno o l’altro di tali requisiti e che sono scelti previa

selezione avente ad oggetto le loro qualità professionali.

In particolare, la disciplina censurata, nella parte in cui si applica al direttore generale di Asl e al direttore generale

dell’Arpacal, è in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., sotto molteplici profili.

Innanzitutto, il principio di buon andamento è leso in riferimento alla continuità dell’azione amministrativa, la quale

a quibus

risulta pregiudicata quando intervengano, come avvenuto nelle specifiche fattispecie oggetto dei giudizi ,

due mutamenti del titolare di un ufficio pubblico a pochi mesi di distanza l’uno dall’altro. In secondo luogo, il

principio di imparzialità amministrativa è violato quando le funzioni amministrative di esecuzione dell’indirizzo

politico non sono affidate a funzionari neutrali, tenuti ad agire al servizio esclusivo della Nazione, ma a soggetti cui si

richiede una specifica appartenenza politica, ovvero un rapporto personale di consentaneità con il titolare dell’organo

politico. In terzo luogo, il carattere automatico della decadenza dall’incarico del funzionario, in occasione del rinnovo

dell’organo politico, viola l’art. 97 Cost. sotto due aspetti: da un lato, lede il principio del giusto procedimento, perché

esclude il diritto del funzionario di intervenire nel corso del procedimento che conduce alla sua rimozione e di

conoscere la motivazione di tale decisione; dall’altro lato, pregiudica i principi di efficienza ed efficacia dell’azione

amministrativa, in base ai quali le decisioni relative alla rimozione dei funzionari incaricati della gestione

amministrativa, così come quelle relative alla loro nomina, debbono essere fondate sulla valutazione oggettiva delle

qualità e capacità professionali da essi dimostrate.

L’illegittimità costituzionale della disciplina censurata risulta, infine, ulteriormente aggravata dalla

circostanza che il regime di decadenza automatica viene applicato, in via transitoria, ad incarichi già in corso al

momento nel quale essa è entrata in vigore (art. 1, comma 4, della legge della Regione Calabria n. 12 del 2005), come

a quibus

quelli che formano oggetto dei giudizi . In tal modo, la normativa impugnata non si limita a subordinare la

permanenza nella carica del titolare ad un termine incerto, cioè il rinnovo dell’organo politico, ma produce

automaticamente la cessazione di un incarico che è stato conferito senza la previsione di quel termine. Sotto questo

specifico profilo, dunque, l’art. 1, comma 4, della legge della Regione Calabria n. 12 del 2005 viola anche il legittimo

affidamento (art. 3 Cost.) che, in virtù dell’atto di nomina, i dirigenti dichiarati decaduti ai sensi della disposizione

censurata hanno «riposto nella possibilità di portare a termine, nel tempo stabilito dalla legge, le funzioni loro

conferite e, quindi, nella stabilità della posizione giuridica acquisita» (sentenza n. 236 del 2009). 4

2) CORTE COSTITUZIONALE - sentenza 28 novembre 2008 n. 390

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III-quater, ha sollevato, con sei distinte, ma sostanzialmente

analoghe, ordinanze (r.o. n. 152, n. 153, n. 154, n. 178, n. 179 e n. 215 del 2008), questione di legittimità costituzionale, per

violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, di alcune disposizioni legislative della Regione Lazio che

riguardano la composizione dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali.

Il Collegio rimettente ha censurato, in particolare, l’art. 133, comma 5, della legge della Regione Lazio del 2006, n.

4 recante «Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2006 (articolo 11, legge regionale del 2001, n. 25)», nella parte in cui

prevede la «decadenza automatica» degli incarichi di componente del collegio sindacale, nonché lo stesso articolo

133, comma 5, nella parte in cui, per i medesimi incarichi, «consente di effettuare nuove designazioni senza alcun

vincolo procedimentale», e, di conseguenza, l’art. 10 della legge della Regione Lazio del 1994, n. 18 (Disposizioni per il

riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del decreto legislativo del 1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni.

Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere), come sostituito dallo stesso articolo 133 della legge reg.

n. 4 del 2006, «nella parte in cui non disciplina il procedimento di nomina del collegio sindacale e le relative

guarentigie».

Il medesimo Collegio rimettente, con una settima ordinanza (r.o. n. 180 del 2008), ha sollevato d’ufficio questione di

ter

legittimità costituzionale dell’art. 3- , comma 2 (recte comma 3), del decreto legislativo del 1992, n. 502 (Riordino della

disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), per violazione dell’articolo 97 della

Costituzione.

Il Collegio rimettente, con le sette ordinanze di rimessione, solleva essenzialmente due questioni di legittimità

costituzionale.

La prima questione riguarda il meccanismo di «decadenza automatica» previsto dall’art. 133, comma 5, della legge

reg. Lazio n. 4 del 2006. Secondo il Tribunale rimettente, tale previsione legislativa, in applicazione della quale i ricorrenti nei

giudizi principali sono stati sostituiti da nuovi componenti del collegio sindacale prima della scadenza del loro incarico, sarebbe

in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. Essa, infatti, determinerebbe una cessazione anticipata dall’incarico in assenza delle

condizioni indicate dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 104 e n. 103 del 2007, ovvero in assenza «di un momento

procedimentale di confronto dialettico fra le parti, nell’ambito del quale, da un lato, l’amministrazione esterni le ragioni per cui

ritiene di non consentire la prosecuzione sino alla scadenza prevista e, dall’altro, sia assicurata all’interessato la possibilità di far

valere il diritto di difesa, nel rispetto dei principi del giusto procedimento».

La seconda questione concerne l’art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, l’art. 10 della legge reg.

ter

Lazio n. 18 del 1994, come sostituito dallo stesso articolo 133 della legge reg. n. 4 del 2006, nonché l’art. 3- , comma 2

recte

( comma 3), del d. lgs. n. 502 del 1992. Tutte queste disposizioni, ad avviso del Collegio rimettente, sarebbero

costituzionalmente illegittime in quanto contenenti una disciplina carente e lacunosa circa le modalità di designazione,

nomina e revoca dei componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali. In particolare, esse sarebbero carenti,

da un lato, di «ogni indicazione circa la necessità di una "procedura di selezione tecnica e neutrale dei più capaci" che consenta

cioè la designazione "indipendentemente da ogni considerazione per gli orientamenti politici dei vari concorrenti"» e, dall’altro

lato, sarebbero prive di specifiche disposizioni «che inibiscano una revoca ad libitum» degli incarichi. Tale lacunoso sistema

normativo, secondo il ragionamento sviluppato dal Collegio rimettente, attribuirebbe agli organi politici un potere del tutto

arbitrario di designazione e revoca dei componenti dei collegi sindacali, suscettibile di porsi in contrasto con i principi di cui

all’art. 97 Cost.

Va anzitutto disattesa l’eccezione di inammissibilità, sollevata dalla Regione Lazio, relativamente alla «assoluta

genericità» della censura formulata dal Collegio rimettente in ordine alla prima questione di legittimità costituzionale,

concernente il meccanismo di «decadenza automatica» previsto dall’art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006. Tale

censura, a parere della difesa regionale, farebbe generico riferimento a parametri, quali i principi del giusto procedimento e del

diritto di difesa, non riconducibili all’art. 97 Cost.

Questa Corte ha avuto modo di chiarire che è proprio l’art. 97 Cost. ad esigere che le decisioni di revoca di funzioni

legittimamente conferite ai dirigenti siano assunte nel «rispetto dei principi del giusto procedimento». Ciò si rivela infatti

essenziale al fine di garantire «scelte trasparenti e verificabili [...] in ossequio al precetto costituzionale dell’imparzialità dell’azione

amministrativa» (sentenza n. 103 del 2007). Con specifico riferimento alle aziende sanitarie, questa Corte ha affermato che

«l’imparzialità e il buon andamento esigono che la posizione del direttore generale sia circondata da garanzie» e che, in

particolare, il dirigente non venga posto «in condizioni di precarietà che consentano la decadenza senza la garanzia del giusto

procedimento» (sentenza n. 104 del 2007). La censura formulata dal rimettente è dunque precisa e il parametro in essa evocato

risulta pienamente conferente.

Nel merito, la questione concernente il meccanismo di «decadenza automatica» previsto dall’art. 133, comma

5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006 è fondata con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.

Le aziende sanitarie locali, enti pubblici dotati di autonomia imprenditoriale, attraverso cui le Regioni assicurano i livelli

essenziali di assistenza definiti dal Piano sanitario nazionale, presentano una struttura di vertice imperniata su due organi: il

direttore generale, responsabile della gestione dell’azienda; il collegio sindacale, incaricato del controllo di regolarità

amministrativa e contabile della gestione stessa. 5

Al primo, coadiuvato dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario, sono riservati i poteri di gestione, da esercitarsi per il

raggiungimento di obiettivi definiti dalla Regione. Al secondo sono assegnate le funzioni di controllo, che, in particolare,

attengono alla verifica dell’amministrazione dell’azienda sotto il profilo economico, alla vigilanza sull’osservanza della legge e

all’accertamento della regolare tenuta della contabilità.

In base alla disciplina del 1992, l’organo di controllo, denominato «collegio dei revisori», durava in carica cinque anni e risultava

composto da tre membri, di cui uno designato dalla Regione, uno designato dal Ministro del tesoro, scelto fra funzionari della

Ragioneria generale dello Stato, ed uno designato dal sindaco o dalla Conferenza dei sindaci o dai presidenti dei consigli

circoscrizionali (art. 3, comma 13, del d. lgs. n. 502 del 1992).

Nella Regione Lazio, al d. lgs. n. 502 del 1992 è stata data attuazione con la legge reg. n. 18 del 1994, la quale ha dettato

norme sulla composizione e durata in carica del collegio dei revisori del tutto corrispondenti a quelle contenute nella disciplina

statale di riferimento.

Quest’ultima, tuttavia, è stata successivamente modificata con il decreto legislativo del 1999, n. 229 (Norme per la

razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge del 1998, n. 419), il quale ha mutato, in

particolare, denominazione, composizione e durata in carica dell’organismo di controllo di regolarità amministrativa e contabile.

L’organo di controllo ha così assunto la denominazione di «collegio sindacale», dura in carica tre anni e si compone di «cinque

membri, di cui due designati dalla regione, uno designato dal Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione

economica, uno dal Ministro della sanità e uno dalla Conferenza dei sindaci».

Ad adeguare la disciplina regionale del Lazio ai cambiamenti intervenuti nella legislazione statale, ha provveduto, infine, l’art. 133

della legge reg. n. 4 del 2006, il quale ha introdotto anche, al comma 5, la disposizione censurata dal rimettente.

L’art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006 contiene una disposizione transitoria rivolta a consentire

«la prima attuazione» del rinnovato quadro normativo regionale in tema di collegi sindacali delle aziende sanitarie. A tale scopo,

essa prevede che, entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge, le amministrazioni competenti possano

confermare i componenti dei collegi sindacali in carica, oppure designare nuovi membri. Si tratta di un meccanismo

di decadenza automatica dei componenti del collegio sindacale, che non contempla alcuna forma di contraddittorio a

garanzia dei componenti in carica. La cessazione dalla carica dei precedenti titolari non è, quindi, l’effetto di una

scelta dell’amministrazione riferita al rapporto di ufficio in corso e giustificata alla luce delle vicende di questo, ma

costituisce, appunto, un effetto automatico che la disciplina legislativa ricollega alla semplice designazione di un

nuovo titolare.

Ciò premesso, la legittimità della previsione legislativa censurata deve essere in questa sede valutata alla luce degli artt. 3 e 97

Cost., evocati dall’ordinanza di rimessione, prescindendo dalle circostanze che una disposizione analoga non è contenuta nella

norma statale alla quale essa dà attuazione; e che, con essa, il legislatore regionale ha disposto la decadenza di sindaci che erano

stati designati anche dalle amministrazioni statali, in base a norme legislative dello Stato – come rilevato – che non contemplano

alcuna ipotesi di cessazione automatica.

Questa Corte ha già affrontato il problema della legittimità costituzionale di una analoga disciplina transitoria, che

prevedeva un meccanismo di decadenza automatica riferito agli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale

dell’amministrazione statale (sentenza n. 103 del 2007).

In tale occasione, la Corte ha ritenuto tale meccanismo, da un lato, in contrasto con il principio del giusto procedimento e,

quindi, con l’art. 97 Cost. e, dall’altro lato, non giustificabile in base all’esigenza di dare immediata attuazione alla riforma della

disciplina degli incarichi dirigenziali contestualmente introdotta.

Ai fini della decisione della questione di legittimità costituzionale in esame occorre quindi stabilire, per un verso, se il

meccanismo di decadenza automatica dall’incarico, previsto dalla disposizione censurata nei confronti di componenti di organi di

controllo, si ponga in contrasto con l’art. 97 Cost., e, per altro verso, se tale meccanismo possa giustificarsi in base all’esigenza di

assicurare la immediata applicazione della nuova disciplina regionale sugli organismi di revisione contabile.

Sotto il primo profilo, nei confronti dei titolari di organi con funzioni di controllo, sussistono esigenze di

neutralità e imparzialità perfino più marcate di quelle che hanno indotto questa Corte a dichiarare la illegittimità di

meccanismi di decadenza automatica riferiti ad incarichi di funzioni dirigenziali.

Questa Corte ha affermato che la decadenza automatica dagli incarichi dirigenziali contraddice il principio di

distinzione fra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione amministrativa, cioè «tra l’azione di governo – che è

normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza – e l’azione

dell’amministrazione, la quale, nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, [...] ad agire [...] al

fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento» (sentenza n. 103 del 2007).

Inoltre, questa Corte ha già applicato tale ordine di concetti ai rapporti fra la Regione e il direttore generale delle aziende sanitarie

locali, la cui posizione deve essere garantita per evitare che la «dipendenza funzionale» del direttore generale, rispetto alla giunta

regionale, si trasformi in «dipendenza politica» (sentenza n. 104 del 2007).

Una simile esigenza di distinzione e autonomia deve, a maggior ragione, riconoscersi in relazione all’organo di

controllo amministrativo e contabile della stessa azienda, i cui componenti, a differenza del direttore generale, non

sono chiamati ad attuare programmi e a realizzare obiettivi definiti dall’organo politico regionale, ma svolgono, in

posizione di neutralità, funzioni attinenti al controllo del rispetto della legge e della regolare tenuta della contabilità.

In nessun caso, quindi, per i componenti di simili organi sono ravvisabili quelle particolari esigenze di «coesione» con

6

l’organo politico, le quali – secondo la giurisprudenza di questa Corte – possono giustificare, per le sole posizioni

intuitus personae

dirigenziali apicali di diretta collaborazione, un rapporto fondato sull’ (sentenza n. 233 del 2006).

Tanto più gravi, pertanto, appaiono, con riferimento ai componenti di questi organi, la previsione di un meccanismo

automatico di decadenza e la conseguente violazione del principio del giusto procedimento.

Sotto il secondo profilo, questa Corte ha già avuto modo di escludere che un meccanismo di decadenza

automatica analogo a quello in esame, previsto dalla disciplina statale di riforma degli incarichi dirigenziali, potesse

rinvenire «la propria giustificazione nell’esigenza di consentire l’attuazione della riforma» stessa (sentenza n. 103 del

2007). In tale occasione, da un lato, confrontando la nuova disciplina con quella previgente, questa Corte ha

considerato che la prima, «pur apportando modifiche» della seconda, avesse tuttavia «mantenuto sostanzialmente

fermo l’impianto complessivo». Dall’altro lato, applicando un rigoroso sindacato di ragionevolezza della scelta

legislativa, in ragione del suo carattere provvedimentale, la Corte ha ritenuto che la misura della decadenza

automatica dei dirigenti non fosse «proporzionata all’obiettivo che si intendeva perseguire».

L’applicazione di questi criteri, concernenti la rilevanza delle modificazioni normative introdotte e la ragionevolezza e

proporzionalità della misura della decadenza automatica rispetto all’obiettivo di assicurarne l’immediata

applicazione, deve indurre, anche nel caso in esame, ad escludere che la disposizione transitoria censurata, prevista

dal quinto comma dell’art. 133 della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, possa giustificarsi in ragione dell’esigenza di

garantire l’immediata applicazione della nuova disciplina da quello stesso articolo introdotta in materia di collegi

sindacali delle aziende sanitarie locali.

Va osservato, in proposito, che tale nuova disciplina ha introdotto, rispetto al previgente quadro legislativo regionale, modifiche

che appaiono complessivamente marginali.

Lo stesso art. 133 non ha, infatti, inciso sulle funzioni dell’organo di controllo della regolarità amministrativa e contabile, né ha

mutato il ruolo di tale collegio nell’assetto organizzativo complessivo dell’azienda sanitaria. In definitiva, tale articolo si è limitato

a modificarne la denominazione, a ridurre la durata in carica (da cinque a tre anni) dei titolari e a variare parzialmente la

composizione, aggiungendo ai tre membri già previsti (le cui modalità di designazione non sono cambiate) due ulteriori

componenti effettivi, designati l’uno dalla Regione e l’altro dal Ministro della salute. La natura di queste modificazioni non è

tale da trasformare sostanzialmente l’impianto normativo previgente e, quindi, da giustificare, alla stregua di uno

scrutinio di ragionevolezza e proporzionalità, la radicale misura consistente nella cessazione automatica dei

componenti dei collegi sindacali in carica.

Tale conclusione risulta avvalorata anche dalla circostanza che, come emerge dalla lettura di alcune ordinanze di rimessione, al

momento dell’entrata in vigore della disposizione regionale censurata, i componenti dei collegi sindacali in carica erano già stati

nominati nel numero di cinque e per un periodo di tre anni, secondo quanto previsto dalle modificazioni della legislazione statale

introdotte nel 1999 (d. lgs. n. 229 del 1999), cui poi si è adeguato anche il legislatore regionale (art. 133 della legge reg. Lazio n. 4

del 2006). Ciò vale definitivamente ad escludere che la decadenza automatica dei componenti dei collegi sindacali possa trovare

la propria giustificazione nell’esigenza di garantire l’immediata applicazione di una disciplina di riforma che, nei fatti, aveva già

trovato, almeno in parte, applicazione.

Si può ancora aggiungere che le particolari funzioni dell’organo sindacale devono indurre il legislatore, anche in sede

di riforma dell’organo stesso, ad adottare discipline transitorie che non ne pregiudichino la indipendenza,

eventualmente disponendo la permanenza nella carica dei suoi componenti, come avvenuto in un’altra ipotesi, nella quale

questa Corte ha riconosciuto la legittimità della disciplina che, in occasione di una riforma organizzativa, aveva disposto la

decadenza dei titolari di altri organi e non del collegio dei revisori (sentenza n. 288 del 2008).

Pertanto, la disposizione contenuta nell’art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, prevedendo la

decadenza automatica dei componenti degli organi di controllo amministrativo e contabile delle aziende sanitarie

locali, in ordine ai quali sussistono rilevanti esigenze di tutela della neutralità e imparzialità nell’esercizio della

funzione, e non risultando giustificata dall’esigenza di garantire l’applicazione di una nuova disciplina regionale

relativa a tali organi, si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.

La seconda questione di legittimità costituzionale, sollevata, per violazione dell’art. 97 Cost., con riferimento

all’art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, nonché agli artt. 10 della legge reg. Lazio n. 18 del 1994 e 3-

ter recte

, comma 2 ( comma 3), del d. lgs. n. 502 del 1992, nella parte in cui tutte queste disposizioni omettono di

status

disciplinare il procedimento di designazione dei componenti del collegio sindacale e le relative garanzie di , non

è ammissibile.

La questione non è ammissibile, anzitutto, con riferimento ai giudizi principali di cui al r.o. n. 152, n. 153, n. 154, n. 178, n. 179 e

n. 215 del 2008, in conseguenza della fondatezza della prima questione. Il rimettente riferisce, infatti, che, nei giudizi

principali, la mancata conferma dei ricorrenti, e la loro sostituzione con nuovi componenti del collegio sindacale, è

stata disposta in applicazione del meccanismo di decadenza automatica previsto dall’art. 133, comma 5, della legge

reg. Lazio n. 4 del 2006. Ne deriva che, dichiarata illegittima tale previsione legislativa, e venuto quindi meno, con

a quibus,

essa, anche l’effetto di cessazione dalla carica dei ricorrenti nei giudizi diviene irrilevante, ai fini della

decisione di questi ultimi, la questione relativa alle modalità di designazione dei nuovi componenti e alle eventuali

status

carenze della disciplina dello dei membri dei collegi sindacali. 7

La questione non è ammissibile, inoltre, con riferimento al giudizio principale di cui al r.o n. 180 del 2008, nel quale, tuttavia,

essa non si presenta collegata a quella relativa al meccanismo di decadenza automatica di cui all’art. 133, comma 5, della legge

reg. Lazio n. 4 del 2006.

Relativamente a tale giudizio, il rimettente, infatti, muove da un erroneo presupposto interpretativo. status

Dal carattere asseritamente lacunoso della disciplina statale sulla designazione e sulle garanzie di dei

componenti dei collegi sindacali, trae il convincimento che l’amministrazione disponga di un potere arbitrario di

ad libitum

revoca dall’incarico, esercitabile e anche al di fuori dei casi di cessazione dalla carica espressamente

previsti dalla legge.

In realtà, la circostanza che le designazioni dei membri del collegio sindacale non siano l’esito di una procedura

selettiva, o che manchino specifiche disposizioni sul potere di revoca degli incarichi, non comporta la conseguenza su

cui il rimettente fonda la rilevanza della questione nel giudizio principale, e cioè che i poteri di designazione e revoca

dei componenti dei collegi sindacali, che hanno presupposti diversi, possano essere esercitati arbitrariamente

dall’amministrazione. Tali poteri restano comunque sottoposti alle regole generali sull’azione amministrativa, alla cui

stregua il giudice amministrativo può sindacarne gli atti di esercizio. 8

3) CORTE COSTITUZIONALE - sentenza 23 marzo 2007 n. 104

Vengono all’esame della Corte questioni di legittimità costituzionale relative a disposizioni legislative della

Regione Lazio e della Regione Siciliana in materia di regime della dirigenza nelle aziende sanitarie locali e nelle

aziende ospedaliere, nonché nell’amministrazione e negli enti regionali.

Con sei ordinanze di identico contenuto (r.o. nn. da 9 a 14 del 2006), il Consiglio di Stato ha sollevato questione di

legittimità costituzionale del «combinato disposto» dell’articolo 55, comma 4, della legge della Regione Lazio del 2004, n. 1

a

(Nuovo Statuto della Regione Lazio), e dell’articolo 71, commi 1, 3 e 4, lettera ), della legge della Regione Lazio del 2005

n. 9 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2005), in riferimento agli articoli 97, 32, 117, terzo comma, ultimo periodo, e

l

117, secondo comma, lettera ), della Costituzione.

Si tratta di disposizioni che configurano nella Regione Lazio – e nel caso di specie sono applicate ai direttori generali

delle Asl – il metodo di relazioni fra politica e amministrazione nel quale si riflette «la scelta di fondo di commisurare

la durata delle nomine e degli incarichi dirigenziali a quella degli organi d’indirizzo politico» (sentenza n. 233 del

2006). Va esaminata, in primo luogo, l’eccezione di inammissibilità sollevata, da alcune parti private (controinteressate nei

giudizi principali), sul presupposto che il giudice remittente sarebbe incorso in una «evidente contraddittorietà» di motivazione

circa la sussistenza della propria giurisdizione, per aver confuso l’insediamento del nuovo Consiglio regionale e, cioè, l’evento

oggettivo cui è collegata, secondo le norme censurate, l’automatica cessazione dalla carica con la discrezionalità

dell’amministrazione nel determinare l’effetto (l’automatica cessazione della carica) stabilito dalla norma.

Nel giudizio principale, gli interessati hanno impugnato, da un lato, la lettera con la quale il presidente della Regione ha

comunicato a ciascuno di loro che l’incarico di direttore generale sarebbe cessato il novantesimo giorno successivo

all’insediamento del nuovo Consiglio regionale, così manifestando la volontà di non confermarli nell’incarico; dall’altro, gli atti di

nomina dei nuovi direttori generali.

Il carattere discrezionale sia della «non conferma», sia delle nuove nomine rende non implausibile l’affermazione, brevemente

motivata, della propria giurisdizione da parte del giudice remittente.

Sempre con riguardo all’ammissibilità della questione, non v’è dubbio che, diversamente da quanto sostenuto da alcune

parti private, le Asl rientrino fra gli «enti pubblici dipendenti», ai cui «componenti degli organi istituzionali» si applica la

decadenza automatica regolata dalle disposizioni censurate.

Le Asl sono, infatti, costituite con legge regionale (per il Lazio, dalla legge regionale del 1994, n. 18, recante «Disposizioni per il

riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del decreto legislativo del 1992, n. 502, e successive modificazioni e integrazioni.

Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere»); sono sottoposte al controllo, alla vigilanza e al potere

d’indirizzo regionali, sia quanto all’attività che quanto agli organi; i loro bilanci e rendiconti sono approvati dalla Regione, che

assicura le necessarie risorse finanziarie; il loro organo istituzionale di vertice – il direttore generale – è nominato dal presidente

della regione.

In ogni caso, la Regione Lazio ha definito enti pubblici dipendenti dalla Regione tutti quelli «che operano nell’ambito del

territorio regionale e nelle materie riservate alla competenza della regione stessa» (art. 56 della legge regionale del 2001, n. 25,

recante «Norme in materia di programmazione, bilancio e contabilità della Regione»). Infine, la giurisprudenza della Corte ha

qualificato le Asl come lo «strumento attraverso il quale la Regione provvede all’erogazione dei servizi sanitari nell’esercizio della

competenza in materia di tutela della salute ad essa attribuita dalla Costituzione» (sentenza n. 220 del 2003).

Sono, invece, inammissibili gli autonomi motivi di censura proposti, con riferimento agli artt. 98 e 117, primo comma,

Cost., da alcune parti private, potendo queste soltanto argomentare in ordine ai profili di illegittimità costituzionale prospettati

dal giudice remittente.

Nel merito, la violazione dell’art. 97 Cost. viene prospettata dal giudice remittente sul presupposto che le

disposizioni censurate, ricollegando la cessazione dalla carica al rinnovo del Consiglio regionale, manifestano

«l’evidente finalità di consentire alle forze politiche di cui è espressione il nuovo Consiglio di sostituire i preposti agli

organi istituzionali» degli enti che dipendono dalla Regione. Ne discenderebbe «una cesura nella continuità

dell’azione amministrativa esplicata dal titolare della carica», e ciò non in dipendenza di una valutazione dell’attività

svolta (viene richiamata, al riguardo, la sentenza n. 193 del 2002), ma come conseguenza di un evento oggettivo, quale –

appunto – l’insediamento del nuovo Consiglio all’esito della consultazione elettorale; donde il contrasto con i principi

di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione.

La questione è fondata.

Le Asl, in quanto strutture cui spetta di erogare l’assistenza, i servizi e le prestazioni sanitarie nell’ambito dei servizi sanitari

regionali, assolvono compiti di natura essenzialmente tecnica, che esercitano con la veste giuridica di aziende pubbliche, dotate di

autonomia imprenditoriale, sulla base degli indirizzi generali contenuti nei piani sanitari regionali e negli indirizzi applicativi

impartiti dalle Giunte regionali (art. 3 del decreto legislativo del 1992, n. 502, recante «Riordino della disciplina in materia

sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge del 1992, n. 421»; art. 1 della legge della Regione Lazio n. 18 del 1994).

In coerenza con tali caratteristiche, è stabilito che i direttori generali delle Asl siano nominati fra persone in possesso di specifici

requisiti culturali e professionali e siano soggetti a periodiche verifiche degli obiettivi e dei risultati aziendali conseguiti (oltre che

9

alla risoluzione del contratto di lavoro per gravi motivi, ovvero per violazione di legge o dei principî di imparzialità e buon

andamento) (art. 8 della legge della Regione Lazio n. 18 del 1994).

Nella Regione Lazio, in particolare, è previsto che la nomina dei direttori generali delle Asl sia il risultato di un procedimento nel

quale, a seguito di un avviso da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale (e di cui dare notizia attraverso il Bollettino Ufficiale della

Regione), il Presidente della Regione individua i direttori avvalendosi di «tre esperti» in direzione aziendale o di una «agenzia di

servizi accreditata a livello nazionale per la consulenza, la formazione e la selezione dei quadri e dirigenti aziendali» e dopo aver

udito il parere non vincolante della commissione consiliare competente in materia di sanità (art. 8, commi 1-2, della legge

regionale n. 18 del 1994). Inoltre, la «decadenza» dall’incarico per grave disavanzo nella gestione aziendale, per gravi violazioni di

legge o dei principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione o per altri gravi motivi è disposta previa deliberazione

– ovviamente motivata – della Giunta regionale, nell’esercizio delle sue funzioni di vigilanza «sulla corretta ed economica

gestione delle risorse assegnate, sulla imparzialità e buon andamento della attività, sulla qualità dell’assistenza» (artt. 8, commi 6 e

6-bis, e 2, comma 2, lett e), della legge regionale n. 18 del 1994).

Il direttore generale di Asl viene, quindi, qualificato dalle norme come una figura tecnico-professionale che

ha il compito di perseguire, nell’adempimento di un’obbligazione di risultato (oggetto di un contratto di lavoro

autonomo), gli obiettivi gestionali e operativi definiti dal piano sanitario regionale (a sua volta elaborato in armonia

con il piano sanitario nazionale), dagli indirizzi della Giunta, dal provvedimento di nomina e dal contratto di lavoro

con l’amministrazione regionale.

In questo contesto di relazioni fra il direttore generale di Asl e l’amministrazione regionale si inseriscono le

norme censurate, che hanno introdotto nella Regione Lazio – quale regime permanente – la decadenza automatica

del direttore generale allo scadere del novantesimo giorno dall’insediamento del Consiglio regionale.

Tale decadenza automatica non soddisfa l’esigenza di preservare un rapporto diretto fra organo politico e direttore generale e,

quindi, la «coesione tra l’organo politico regionale […] e gli organi di vertice dell’apparato burocratico […]» (sentenza n. 233 del

2006). Infatti, essa interviene anche nel caso in cui la compagine di governo regionale venga confermata dal risultato elettorale

che ha portato all’elezione del nuovo Consiglio. Né alla menzionata esigenza supplisce l’eventuale conferma del direttore

generale, non essendo previsto che essa sia preceduta da un’apposita valutazione, né che sia motivata.

Inoltre, nell’assetto organizzativo regionale vi è una molteplicità di livelli intermedi lungo la linea di collegamento che unisce

l’organo politico ai direttori generali delle Asl. Il rapporto fra questi e quello è mediato da strutture dipendenti dalla Giunta: uffici

di diretta collaborazione, dipartimento e, al suo interno, una direzione generale («Tutela della salute e sistema sanitario

regionale»), composta da 18 «aree» e dotata di un’apposita struttura di staff per il «Coordinamento interventi socio-sanitari».

Dunque, non vi è un rapporto istituzionale diretto e immediato fra organo politico e direttori generali.

Infine, la decadenza automatica del direttore generale è collegata al verificarsi di un evento – il decorso di novanta

giorni dall’insediamento del Consiglio regionale – che è indipendente dal rapporto tra organo politico e direttori

generali di Asl. Dunque, il direttore generale viene fatto cessare dal rapporto (di ufficio e di lavoro) con la Regione per

una causa estranea alle vicende del rapporto stesso, e non sulla base di valutazioni concernenti i risultati aziendali o il

raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute e di funzionamento dei servizi, o – ancora – per una delle altre

cause che legittimerebbero la risoluzione per inadempimento del rapporto.

Le disposizioni censurate violano l’art. 97 Cost., sotto il duplice profilo dell’imparzialità e del buon

andamento dell’amministrazione.

L’art. 97 Cost. sottopone gli uffici pubblici ad una riserva (relativa) di legge, sottraendoli all’esclusiva disponibilità del governo;

stabilisce che gli uffici pubblici siano organizzati secondo i principi di imparzialità ed efficienza; prevede che l’accesso ai pubblici

uffici avvenga, di norma, mediante procedure fondate sul merito.

Questa Corte ha costantemente affermato che «il principio di imparzialità stabilito dall’art. 97 della Costituzione – unito quasi in

endiadi con quelli della legalità e del buon andamento dell'azione amministrativa – costituisce un valore essenziale cui deve

informarsi, in tutte le sue diverse articolazioni, l’organizzazione dei pubblici uffici» (sentenza n. 453 del 1990).

Inoltre, ha sottolineato che «il principio di imparzialità […] si riflette immediatamente in altre norme costituzionali, quali l’art. 51

(tutti i cittadini possono accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge) e l’art. 98

(i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione) della Costituzione, attraverso cui si mira a garantire

l’amministrazione pubblica e i suoi dipendenti da influenze politiche o, comunque, di parte, in relazione al complesso delle fasi

concernenti l'impiego pubblico (accesso all’ufficio e svolgimento della carriera)» (sentenza n. 333 del 1993). Affermazione,

questa, che riprende le parole del relatore nella Seconda sottocommissione dell’Assemblea costituente sul testo che diverrà l’art.

97 Cost., per cui «la necessità di includere nella Costituzione alcune norme riguardanti la pubblica amministrazione» si riporta, fra

l’altro, all’esigenza «di assicurare ai funzionari alcune garanzie per sottrarli alle influenze dei partiti politici. Lo sforzo di una

costituzione democratica, oggi che al potere si alternano i partiti, deve tendere a garantire una certa indipendenza ai funzionari

dello Stato, per avere un’amministrazione obiettiva della cosa pubblica e non un’amministrazione dei partiti».

La Corte, poi, ha affermato che gli artt. 97 e 98 Cost. sono corollari dell’imparzialità, in cui si esprime la distinzione tra politica e

amministrazione, tra l’azione del governo – normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di

maggioranza – e l’azione dell’amministrazione, che, «nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata invece

ad agire senza distinzione di parti politiche, al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obbiettivate dall’ordinamento». E in

questa prospettiva, «collegata allo stesso impianto costituzionale del potere amministrativo nel quadro di una democrazia

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Atreyu

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DESCRIZIONE APPUNTO

Questo appunto fa riferimento alle lezioni di Diritto Sanitario, svolte dal Prof. Guido Corso nell'anno accademico 2010.
Nel documento si trova un riassunto delle seguenti sentenze: C.Cost., n.34 del 2010, C.Cost. n.390 del 2008, C.Cost. n.104 del 2007 e C.Cost. n.233 del 2006 che affrontano il tema dei rapporti fra politica e amministrazione con particolare riferimento ai limiti di applicabilità dello spoil system nel settore sanitario.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Docente: Corso Guido
A.A.: 2010-2011

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Sanitario e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Corso Guido.

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