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Questo appunto fa riferimento alle lezioni di Diritto Sanitario, svolte dal Prof. Guido Corso nell'anno accademico 2010.
Nel documento si trova un riassunto delle seguenti sentenze: C.Cost., n.34 del 2010, C.Cost. n.390 del 2008, C.Cost. n.104 del 2007 e C.Cost. n.233 del 2006 che affrontano il tema dei rapporti fra politica... Vedi di più

Esame di Diritto Sanitario docente Prof. G. Corso

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ESTRATTO DOCUMENTO

I RAPPORTI FRA

POLITICA E

AMMINISTRAZIONE:

I LIMITI DI

APPLICABILITÀ

DELLO SPOIL SYSTEM

NEL SETTORE

SANITARIO 1

1) CORTE COSTITUZIONALE - sentenza 5 febbraio 2010 n. 34

Il Tribunale ordinario di Catanzaro e il Consiglio di Stato hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale

della disciplina contenuta nell’art. 1, commi 1 e 4, della legge della Regione Calabria del 2005, n. 12 (Norme in materia di

nomine e di personale della Regione Calabria), per contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 97, 98, 101, 103 e 113 della Costituzione.

La disciplina censurata prevede la decadenza automatica, alla data di proclamazione del Presidente della Giunta

regionale, di una ampia serie di titolari di organi o enti regionali, nominati nei nove mesi antecedenti la data delle

elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico della Regione (art. 1, comma 1). Tale meccanismo è inoltre

applicato, in via transitoria, anche «alle nomine conferite, rinnovate o comunque rese operative nei nove mesi

antecedenti il 3 aprile 2005», data di elezione del Consiglio regionale che ha approvato la disciplina impugnata (art. 1,

comma 4).

Secondo il Tribunale di Catanzaro, tali disposizioni, nella parte in cui si applicano ai direttori generali delle aziende

sanitarie locali, si porrebbero in conflitto con l’art. 97 Cost., per ragioni che il giudice a quo rinviene nella giurisprudenza

costituzionale e, in particolare, nelle motivazioni della sentenza n. 104 del 2007, con la quale questa Corte, nel dichiarare

l’illegittimità costituzionale di una disciplina regionale analoga a quella censurata, ha fra l’altro affermato che l’imparzialità e il

buon andamento dell’amministrazione esigono «che la posizione del direttore generale [di Asl] sia circondata da garanzie» e «che

la decisione dell’organo politico relativa alla cessazione anticipata dell’incarico del direttore generale di Asl rispetti il principio del

giusto procedimento».

Ad avviso del Consiglio di Stato, le norme impugnate si porrebbero innanzitutto in contrasto con gli artt. 97 e 98

Cost., per motivi che, anche in questo caso, il collegio rimettente individua, richiamando ampiamente la più recente

giurisprudenza costituzionale. In particolare, il giudice a quo fa riferimento alla sentenza n. 103 del 2007, nella quale questa

Corte ha affermato che la cessazione anticipata degli incarichi dirigenziali «è ammissibile solo a seguito dell’accertamento dei

risultati conseguiti, e solo dopo un giusto procedimento che consenta all’interessato di svolgere le proprie difese e che si

concluda con un formale provvedimento motivato sindacabile in sede giurisdizionale». Il Consiglio di Stato ritiene, inoltre, che il

meccanismo transitorio previsto dalla disciplina censurata (art. 1, comma 4), nel collegare la decadenza ad un evento già

verificatosi al momento della sua entrata in vigore, violi anche il principio dell’affidamento e, con esso, il principio di buon

andamento dell’amministrazione. Il giudice a quo deduce, infine, la violazione degli artt. 2, 3, 24, 101, 103 e 113 Cost.

Devono essere preliminarmente dichiarate inammissibili, per mancanza di motivazione sulla non manifesta

infondatezza, le questioni sollevate dal Consiglio di Stato in relazione agli artt. 2, 24, 101, 103 e 113 Cost. Il rimettente si limita,

infatti, a evocare tali parametri costituzionali, senza spiegare in alcun modo l’asserita violazione degli stessi.

Vanno disattese, relativamente alle censure prospettate con riferimento agli altri parametri, le eccezioni di

inammissibilità sollevate dalla Regione Calabria. Innanzitutto, la circostanza che questa Corte, con la sentenza n. 233 del 2006,

abbia già dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Calabria

n. 12 del 2005, proposta in via principale dal governo, non rende inammissibile, come preteso dalla difesa regionale, la

proposizione della questione odierna, che avviene in via incidentale e nell’ambito di un diverso giudizio. Né può ritenersi

macroscopico, e quindi rilevabile dalla Corte, l’asserito difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato, non risultando certa e

palese l’assenza di qualsiasi profilo di discrezionalità amministrativa in una fattispecie nella quale l’amministrazione dichiara la

decadenza ex lege del titolare di un ufficio e conseguentemente nomina un diverso titolare. Infine, il Consiglio di Stato argomenta

in modo non implausibile circa la rilevanza della questione, anche a fronte della revoca dell’originario atto di nomina

dell’appellante nel giudizio principale: quest’ultimo provvedimento, intervenuto quando era già stata pronunciata la decadenza

dall’incarico, non sarebbe comunque in grado di determinare la cessazione della materia del contendere, come asserito dalla

difesa regionale, se non altro con riferimento al periodo intercorrente fra il primo provvedimento risolutivo del rapporto

(dichiarazione di decadenza ex lege) e quello successivo (revoca dell’originario atto di nomina).

Nel merito, la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni censurate, sollevata in relazione agli

artt. 97 e 98 Cost., è fondata nei termini di séguito precisati.

Considerato che la giurisprudenza costituzionale è posta a fondamento sia delle censure prospettate dai rimettenti, sia

degli argomenti difensivi della Regione Calabria, da essa occorre prendere le mosse.

Questa Corte è già stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale delle disposizioni legislative regionali attualmente

censurate, nell’ambito di un giudizio instaurato in via principale dal governo con un ricorso che, da un lato, deduceva la

violazione dell’art. 97 Cost. in stretta connessione con quella dell’art. 117 Cost. e, dall’altro, come da questa stessa Corte

osservato, censurava la disciplina regionale in ragione delle differenze fra le soluzioni ivi accolte e quelle della corrispondente

normativa statale. In tale occasione, con la sentenza n. 233 del 2006, è stata dichiarata manifestamente inammissibile, per

genericità delle relative censure, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, della legge della Regione Calabria n.

12 del 2005, mentre sono state dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della

medesima legge calabrese.

Sotto quest’ultimo profilo, le motivazioni della pronuncia di non fondatezza possono riassumersi nel modo seguente.

In primo luogo, questa Corte ha affermato il principio in base al quale le disposizioni legislative che ricollegano al

2

spoils system

rinnovo dell’organo politico l’automatica decadenza di titolari di uffici amministrativi (c.d. ) sono

compatibili con l’art. 97 Cost. qualora si riferiscano a soggetti che:

a ) siano titolari di «organi di vertice» dell’amministrazione e

b intuitu personae

) debbano essere nominati , cioè sulla base di «valutazioni personali coerenti all’indirizzo

politico regionale».

In secondo luogo, tale principio è stato applicato, con riferimento a molte e diverse categorie di soggetti, comprese nell’ampia

elencazione contenuta nella disposizione regionale censurata, considerate nel loro insieme e senza una valutazione

specificamente riferita a ciascuna figura.

La successiva giurisprudenza costituzionale, nel confermare il principio sviluppato nella sentenza n. 233 del 2006, ne ha precisato

la portata. spoils system

In termini generali, questa Corte ha innanzitutto chiarito che i predetti meccanismi di c.d. , ove riferiti a

figure dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi per la cui scelta l’ordinamento non attribuisce,

in ragione delle loro funzioni, rilievo esclusivo o prevalente al criterio della personale adesione del nominato agli

orientamenti politici del titolare dell’organo che nomina, si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost., in quanto

pregiudicano la continuità dell’azione amministrativa, introducono in quest’ultima un elemento di parzialità,

sottraggono al soggetto dichiarato decaduto dall’incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la

rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti (sentenze n. 390, n. 351 e n. 161 del 2008;

sentenze n. 104 e n. 103 del 2007).

Più in particolare, la sentenza n. 104 del 2007 ha dichiarato l’illegittimità di una disciplina legislativa della Regione Lazio analoga a

quella attualmente censurata e riferita ai direttori generali delle aziende sanitarie locali. Per giungere a tale conclusione, questa

Corte, puntualizzando per una specifica categoria quanto stabilito nella citata pronuncia n. 233 del 2006, ha escluso sia che i

direttori generali delle Asl siano dirigenti apicali, sia che essi vengano nominati in base a criteri puramente fiduciari, cioè in

ragione di valutazioni soggettive legate alla consonanza politica e personale con il titolare dell’organo politico. Circa il requisito

della apicalità, la sentenza n. 104 del 2007 ha infatti rilevato come, nell’assetto organizzativo della Regione Lazio, vi sia in realtà

«una molteplicità di livelli intermedi lungo la linea di collegamento che unisce l’organo politico ai direttori generali delle Asl», per

effetto della quale «non vi è un rapporto istituzionale diretto e immediato fra organo politico e direttori generali». In riferimento

al requisito della scelta «fiduciaria», cioè effettuata sulla base di valutazioni soggettive di consonanza politica con il titolare

dell’organo che nomina, questa Corte ha osservato che il direttore generale di Asl, al contrario, è «nominat[o] fra persone in

possesso di specifici requisiti culturali e professionali» e viene «qualificato dalle norme come una figura tecnico-professionale che

ha il compito di perseguire, […] gli obiettivi gestionali e operativi definiti […] dagli indirizzi della Giunta».

Quanto affermato nella sentenza n. 104 del 2007, relativamente ai direttori generali delle Asl del Lazio, non può che

essere ribadito anche con riferimento alle categorie di titolari di uffici cui appartengono i soggetti che, sulla base delle

disposizioni censurate, sono stati dichiarati decaduti dall’incarico con gli atti contestati nei due giudizi a quibus, vale a dire i

direttori generali delle Asl della Regione Calabria e il direttore generale dell’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della

Calabria (Arpacal), quest’ultimo essendo ai primi equiparato quanto al trattamento economico e giuridico, nonché al «regime

della decadenza, della revoca, della cessazione dal servizio e sull’incompatibilità» (art. 11, comma 9, della legge della Regione

Calabria 3 agosto 1999, n. 20 «Istituzione dell’Agenzia regionale per la protezione dell’Ambiente della Calabria - Arpacal»).

In primo luogo, anche nell’ordinamento regionale calabrese, i rapporti fra il direttore generale dell’Asl, quello di Arpacal e

l’organo politico risultano «mediat[i] da strutture dipendenti dalla Giunta» (sentenza n. 104 del 2007). Oltre agli uffici di diretta

collaborazione, assume a tale riguardo uno specifico rilievo il dirigente generale del dipartimento regionale della sanità, il quale

esercita funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo nei confronti dei direttori generali delle Asl (art. 13, commi 3 e 4, della

legge della Regione Calabria 19 marzo 2004, n. 11 «Piano regionale per la salute 2004/2006»). Quanto al direttore generale

dell’Arpacal, sia l’«indirizzo» e la «verifica», sia il «controllo strategico», sono affidati ad organi collegiali in cui i titolari degli uffici

di indirizzo politico o sono in minoranza, o sono assenti (art. 10 della legge della Regione Calabria n. 20 del 1999; art. 19 della

legge della Regione Calabria 11 gennaio 2006, n. 1, «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario

collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2006, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002»).

In secondo luogo, la nomina dei direttori generali delle Asl della Regione Calabria è subordinata al possesso di specifici requisiti

di competenza e professionalità (art. 14, comma 3, della legge della Regione Calabria n. 11 del 2004), mentre quella del direttore

generale dell’Arpacal è, oltre a ciò, anche preceduta da «avviso pubblico» (art. 11, comma 1, della legge della Regione Calabria n.

20 del 1999). Tali nomine, pertanto, presuppongono una forma di selezione che, per quanto non abbia natura concorsuale in

senso stretto, è tuttavia comunque basata sull’apprezzamento oggettivo, ed eventualmente anche comparativo, delle qualità

professionali e del merito. Essa, quindi, esclude che la scelta possa avvenire in base ad una mera valutazione soggettiva di

consentaneità politica e personale fra nominante e nominato. Ciò, del resto, è strettamente collegato al tipo di funzioni che i

titolari degli uffici pubblici in questione sono chiamati ad esercitare. Essi non collaborano direttamente al processo di

formazione dell’indirizzo politico, ma ne devono garantire l’attuazione.

A tal fine, non è però necessaria, da parte del funzionario, la condivisione degli orientamenti politici della persona

fisica che riveste la carica politica o la fedeltà personale nei suoi confronti. Si richiede, invece, il rispetto del dovere di

neutralità, che impone al funzionario, a prescindere dalle proprie personali convinzioni, la corretta e leale esecuzione

pro tempore

delle direttive che provengono dall’organo politico, quale che sia il titolare di quest’ultimo. 3

Le disposizioni impugnate, come detto, dispongono la decadenza automatica di un ampio elenco di

funzionari nominati, anche «previa selezione», nei nove mesi antecedenti la data delle elezioni per il rinnovo degli

organi di indirizzo politico. A prescindere dalle circostanze che non è dato riscontrare alcuna oggettiva ragione

dell’intervallo temporale preso in considerazione (9 mesi) e che la nomina del Presidente della Giunta regionale

potrebbe non comportare un cambiamento di indirizzo politico, tali norme sono illegittime in quanto sottopongono

intuitu personae

all’identico regime di decadenza automatica non solo titolari di organi di vertice nominati

dall’organo politico, ma anche soggetti che non possiedono l’uno o l’altro di tali requisiti e che sono scelti previa

selezione avente ad oggetto le loro qualità professionali.

In particolare, la disciplina censurata, nella parte in cui si applica al direttore generale di Asl e al direttore generale

dell’Arpacal, è in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., sotto molteplici profili.

Innanzitutto, il principio di buon andamento è leso in riferimento alla continuità dell’azione amministrativa, la quale

a quibus

risulta pregiudicata quando intervengano, come avvenuto nelle specifiche fattispecie oggetto dei giudizi ,

due mutamenti del titolare di un ufficio pubblico a pochi mesi di distanza l’uno dall’altro. In secondo luogo, il

principio di imparzialità amministrativa è violato quando le funzioni amministrative di esecuzione dell’indirizzo

politico non sono affidate a funzionari neutrali, tenuti ad agire al servizio esclusivo della Nazione, ma a soggetti cui si

richiede una specifica appartenenza politica, ovvero un rapporto personale di consentaneità con il titolare dell’organo

politico. In terzo luogo, il carattere automatico della decadenza dall’incarico del funzionario, in occasione del rinnovo

dell’organo politico, viola l’art. 97 Cost. sotto due aspetti: da un lato, lede il principio del giusto procedimento, perché

esclude il diritto del funzionario di intervenire nel corso del procedimento che conduce alla sua rimozione e di

conoscere la motivazione di tale decisione; dall’altro lato, pregiudica i principi di efficienza ed efficacia dell’azione

amministrativa, in base ai quali le decisioni relative alla rimozione dei funzionari incaricati della gestione

amministrativa, così come quelle relative alla loro nomina, debbono essere fondate sulla valutazione oggettiva delle

qualità e capacità professionali da essi dimostrate.

L’illegittimità costituzionale della disciplina censurata risulta, infine, ulteriormente aggravata dalla

circostanza che il regime di decadenza automatica viene applicato, in via transitoria, ad incarichi già in corso al

momento nel quale essa è entrata in vigore (art. 1, comma 4, della legge della Regione Calabria n. 12 del 2005), come

a quibus

quelli che formano oggetto dei giudizi . In tal modo, la normativa impugnata non si limita a subordinare la

permanenza nella carica del titolare ad un termine incerto, cioè il rinnovo dell’organo politico, ma produce

automaticamente la cessazione di un incarico che è stato conferito senza la previsione di quel termine. Sotto questo

specifico profilo, dunque, l’art. 1, comma 4, della legge della Regione Calabria n. 12 del 2005 viola anche il legittimo

affidamento (art. 3 Cost.) che, in virtù dell’atto di nomina, i dirigenti dichiarati decaduti ai sensi della disposizione

censurata hanno «riposto nella possibilità di portare a termine, nel tempo stabilito dalla legge, le funzioni loro

conferite e, quindi, nella stabilità della posizione giuridica acquisita» (sentenza n. 236 del 2009). 4

2) CORTE COSTITUZIONALE - sentenza 28 novembre 2008 n. 390

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III-quater, ha sollevato, con sei distinte, ma sostanzialmente

analoghe, ordinanze (r.o. n. 152, n. 153, n. 154, n. 178, n. 179 e n. 215 del 2008), questione di legittimità costituzionale, per

violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, di alcune disposizioni legislative della Regione Lazio che

riguardano la composizione dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali.

Il Collegio rimettente ha censurato, in particolare, l’art. 133, comma 5, della legge della Regione Lazio del 2006, n.

4 recante «Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2006 (articolo 11, legge regionale del 2001, n. 25)», nella parte in cui

prevede la «decadenza automatica» degli incarichi di componente del collegio sindacale, nonché lo stesso articolo

133, comma 5, nella parte in cui, per i medesimi incarichi, «consente di effettuare nuove designazioni senza alcun

vincolo procedimentale», e, di conseguenza, l’art. 10 della legge della Regione Lazio del 1994, n. 18 (Disposizioni per il

riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del decreto legislativo del 1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni.

Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere), come sostituito dallo stesso articolo 133 della legge reg.

n. 4 del 2006, «nella parte in cui non disciplina il procedimento di nomina del collegio sindacale e le relative

guarentigie».

Il medesimo Collegio rimettente, con una settima ordinanza (r.o. n. 180 del 2008), ha sollevato d’ufficio questione di

ter

legittimità costituzionale dell’art. 3- , comma 2 (recte comma 3), del decreto legislativo del 1992, n. 502 (Riordino della

disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), per violazione dell’articolo 97 della

Costituzione.

Il Collegio rimettente, con le sette ordinanze di rimessione, solleva essenzialmente due questioni di legittimità

costituzionale.

La prima questione riguarda il meccanismo di «decadenza automatica» previsto dall’art. 133, comma 5, della legge

reg. Lazio n. 4 del 2006. Secondo il Tribunale rimettente, tale previsione legislativa, in applicazione della quale i ricorrenti nei

giudizi principali sono stati sostituiti da nuovi componenti del collegio sindacale prima della scadenza del loro incarico, sarebbe

in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. Essa, infatti, determinerebbe una cessazione anticipata dall’incarico in assenza delle

condizioni indicate dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 104 e n. 103 del 2007, ovvero in assenza «di un momento

procedimentale di confronto dialettico fra le parti, nell’ambito del quale, da un lato, l’amministrazione esterni le ragioni per cui

ritiene di non consentire la prosecuzione sino alla scadenza prevista e, dall’altro, sia assicurata all’interessato la possibilità di far

valere il diritto di difesa, nel rispetto dei principi del giusto procedimento».

La seconda questione concerne l’art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, l’art. 10 della legge reg.

ter

Lazio n. 18 del 1994, come sostituito dallo stesso articolo 133 della legge reg. n. 4 del 2006, nonché l’art. 3- , comma 2

recte

( comma 3), del d. lgs. n. 502 del 1992. Tutte queste disposizioni, ad avviso del Collegio rimettente, sarebbero

costituzionalmente illegittime in quanto contenenti una disciplina carente e lacunosa circa le modalità di designazione,

nomina e revoca dei componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali. In particolare, esse sarebbero carenti,

da un lato, di «ogni indicazione circa la necessità di una "procedura di selezione tecnica e neutrale dei più capaci" che consenta

cioè la designazione "indipendentemente da ogni considerazione per gli orientamenti politici dei vari concorrenti"» e, dall’altro

lato, sarebbero prive di specifiche disposizioni «che inibiscano una revoca ad libitum» degli incarichi. Tale lacunoso sistema

normativo, secondo il ragionamento sviluppato dal Collegio rimettente, attribuirebbe agli organi politici un potere del tutto

arbitrario di designazione e revoca dei componenti dei collegi sindacali, suscettibile di porsi in contrasto con i principi di cui

all’art. 97 Cost.

Va anzitutto disattesa l’eccezione di inammissibilità, sollevata dalla Regione Lazio, relativamente alla «assoluta

genericità» della censura formulata dal Collegio rimettente in ordine alla prima questione di legittimità costituzionale,

concernente il meccanismo di «decadenza automatica» previsto dall’art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006. Tale

censura, a parere della difesa regionale, farebbe generico riferimento a parametri, quali i principi del giusto procedimento e del

diritto di difesa, non riconducibili all’art. 97 Cost.

Questa Corte ha avuto modo di chiarire che è proprio l’art. 97 Cost. ad esigere che le decisioni di revoca di funzioni

legittimamente conferite ai dirigenti siano assunte nel «rispetto dei principi del giusto procedimento». Ciò si rivela infatti

essenziale al fine di garantire «scelte trasparenti e verificabili [...] in ossequio al precetto costituzionale dell’imparzialità dell’azione

amministrativa» (sentenza n. 103 del 2007). Con specifico riferimento alle aziende sanitarie, questa Corte ha affermato che

«l’imparzialità e il buon andamento esigono che la posizione del direttore generale sia circondata da garanzie» e che, in

particolare, il dirigente non venga posto «in condizioni di precarietà che consentano la decadenza senza la garanzia del giusto

procedimento» (sentenza n. 104 del 2007). La censura formulata dal rimettente è dunque precisa e il parametro in essa evocato

risulta pienamente conferente.

Nel merito, la questione concernente il meccanismo di «decadenza automatica» previsto dall’art. 133, comma

5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006 è fondata con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.

Le aziende sanitarie locali, enti pubblici dotati di autonomia imprenditoriale, attraverso cui le Regioni assicurano i livelli

essenziali di assistenza definiti dal Piano sanitario nazionale, presentano una struttura di vertice imperniata su due organi: il

direttore generale, responsabile della gestione dell’azienda; il collegio sindacale, incaricato del controllo di regolarità

amministrativa e contabile della gestione stessa. 5

Al primo, coadiuvato dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario, sono riservati i poteri di gestione, da esercitarsi per il

raggiungimento di obiettivi definiti dalla Regione. Al secondo sono assegnate le funzioni di controllo, che, in particolare,

attengono alla verifica dell’amministrazione dell’azienda sotto il profilo economico, alla vigilanza sull’osservanza della legge e

all’accertamento della regolare tenuta della contabilità.

In base alla disciplina del 1992, l’organo di controllo, denominato «collegio dei revisori», durava in carica cinque anni e risultava

composto da tre membri, di cui uno designato dalla Regione, uno designato dal Ministro del tesoro, scelto fra funzionari della

Ragioneria generale dello Stato, ed uno designato dal sindaco o dalla Conferenza dei sindaci o dai presidenti dei consigli

circoscrizionali (art. 3, comma 13, del d. lgs. n. 502 del 1992).

Nella Regione Lazio, al d. lgs. n. 502 del 1992 è stata data attuazione con la legge reg. n. 18 del 1994, la quale ha dettato

norme sulla composizione e durata in carica del collegio dei revisori del tutto corrispondenti a quelle contenute nella disciplina

statale di riferimento.

Quest’ultima, tuttavia, è stata successivamente modificata con il decreto legislativo del 1999, n. 229 (Norme per la

razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge del 1998, n. 419), il quale ha mutato, in

particolare, denominazione, composizione e durata in carica dell’organismo di controllo di regolarità amministrativa e contabile.

L’organo di controllo ha così assunto la denominazione di «collegio sindacale», dura in carica tre anni e si compone di «cinque

membri, di cui due designati dalla regione, uno designato dal Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione

economica, uno dal Ministro della sanità e uno dalla Conferenza dei sindaci».

Ad adeguare la disciplina regionale del Lazio ai cambiamenti intervenuti nella legislazione statale, ha provveduto, infine, l’art. 133

della legge reg. n. 4 del 2006, il quale ha introdotto anche, al comma 5, la disposizione censurata dal rimettente.

L’art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006 contiene una disposizione transitoria rivolta a consentire

«la prima attuazione» del rinnovato quadro normativo regionale in tema di collegi sindacali delle aziende sanitarie. A tale scopo,

essa prevede che, entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge, le amministrazioni competenti possano

confermare i componenti dei collegi sindacali in carica, oppure designare nuovi membri. Si tratta di un meccanismo

di decadenza automatica dei componenti del collegio sindacale, che non contempla alcuna forma di contraddittorio a

garanzia dei componenti in carica. La cessazione dalla carica dei precedenti titolari non è, quindi, l’effetto di una

scelta dell’amministrazione riferita al rapporto di ufficio in corso e giustificata alla luce delle vicende di questo, ma

costituisce, appunto, un effetto automatico che la disciplina legislativa ricollega alla semplice designazione di un

nuovo titolare.

Ciò premesso, la legittimità della previsione legislativa censurata deve essere in questa sede valutata alla luce degli artt. 3 e 97

Cost., evocati dall’ordinanza di rimessione, prescindendo dalle circostanze che una disposizione analoga non è contenuta nella

norma statale alla quale essa dà attuazione; e che, con essa, il legislatore regionale ha disposto la decadenza di sindaci che erano

stati designati anche dalle amministrazioni statali, in base a norme legislative dello Stato – come rilevato – che non contemplano

alcuna ipotesi di cessazione automatica.

Questa Corte ha già affrontato il problema della legittimità costituzionale di una analoga disciplina transitoria, che

prevedeva un meccanismo di decadenza automatica riferito agli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale

dell’amministrazione statale (sentenza n. 103 del 2007).

In tale occasione, la Corte ha ritenuto tale meccanismo, da un lato, in contrasto con il principio del giusto procedimento e,

quindi, con l’art. 97 Cost. e, dall’altro lato, non giustificabile in base all’esigenza di dare immediata attuazione alla riforma della

disciplina degli incarichi dirigenziali contestualmente introdotta.

Ai fini della decisione della questione di legittimità costituzionale in esame occorre quindi stabilire, per un verso, se il

meccanismo di decadenza automatica dall’incarico, previsto dalla disposizione censurata nei confronti di componenti di organi di

controllo, si ponga in contrasto con l’art. 97 Cost., e, per altro verso, se tale meccanismo possa giustificarsi in base all’esigenza di

assicurare la immediata applicazione della nuova disciplina regionale sugli organismi di revisione contabile.

Sotto il primo profilo, nei confronti dei titolari di organi con funzioni di controllo, sussistono esigenze di

neutralità e imparzialità perfino più marcate di quelle che hanno indotto questa Corte a dichiarare la illegittimità di

meccanismi di decadenza automatica riferiti ad incarichi di funzioni dirigenziali.

Questa Corte ha affermato che la decadenza automatica dagli incarichi dirigenziali contraddice il principio di

distinzione fra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione amministrativa, cioè «tra l’azione di governo – che è

normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza – e l’azione

dell’amministrazione, la quale, nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, [...] ad agire [...] al

fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento» (sentenza n. 103 del 2007).

Inoltre, questa Corte ha già applicato tale ordine di concetti ai rapporti fra la Regione e il direttore generale delle aziende sanitarie

locali, la cui posizione deve essere garantita per evitare che la «dipendenza funzionale» del direttore generale, rispetto alla giunta

regionale, si trasformi in «dipendenza politica» (sentenza n. 104 del 2007).

Una simile esigenza di distinzione e autonomia deve, a maggior ragione, riconoscersi in relazione all’organo di

controllo amministrativo e contabile della stessa azienda, i cui componenti, a differenza del direttore generale, non

sono chiamati ad attuare programmi e a realizzare obiettivi definiti dall’organo politico regionale, ma svolgono, in

posizione di neutralità, funzioni attinenti al controllo del rispetto della legge e della regolare tenuta della contabilità.

In nessun caso, quindi, per i componenti di simili organi sono ravvisabili quelle particolari esigenze di «coesione» con

6

l’organo politico, le quali – secondo la giurisprudenza di questa Corte – possono giustificare, per le sole posizioni

intuitus personae

dirigenziali apicali di diretta collaborazione, un rapporto fondato sull’ (sentenza n. 233 del 2006).

Tanto più gravi, pertanto, appaiono, con riferimento ai componenti di questi organi, la previsione di un meccanismo

automatico di decadenza e la conseguente violazione del principio del giusto procedimento.

Sotto il secondo profilo, questa Corte ha già avuto modo di escludere che un meccanismo di decadenza

automatica analogo a quello in esame, previsto dalla disciplina statale di riforma degli incarichi dirigenziali, potesse

rinvenire «la propria giustificazione nell’esigenza di consentire l’attuazione della riforma» stessa (sentenza n. 103 del

2007). In tale occasione, da un lato, confrontando la nuova disciplina con quella previgente, questa Corte ha

considerato che la prima, «pur apportando modifiche» della seconda, avesse tuttavia «mantenuto sostanzialmente

fermo l’impianto complessivo». Dall’altro lato, applicando un rigoroso sindacato di ragionevolezza della scelta

legislativa, in ragione del suo carattere provvedimentale, la Corte ha ritenuto che la misura della decadenza

automatica dei dirigenti non fosse «proporzionata all’obiettivo che si intendeva perseguire».

L’applicazione di questi criteri, concernenti la rilevanza delle modificazioni normative introdotte e la ragionevolezza e

proporzionalità della misura della decadenza automatica rispetto all’obiettivo di assicurarne l’immediata

applicazione, deve indurre, anche nel caso in esame, ad escludere che la disposizione transitoria censurata, prevista

dal quinto comma dell’art. 133 della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, possa giustificarsi in ragione dell’esigenza di

garantire l’immediata applicazione della nuova disciplina da quello stesso articolo introdotta in materia di collegi

sindacali delle aziende sanitarie locali.

Va osservato, in proposito, che tale nuova disciplina ha introdotto, rispetto al previgente quadro legislativo regionale, modifiche

che appaiono complessivamente marginali.

Lo stesso art. 133 non ha, infatti, inciso sulle funzioni dell’organo di controllo della regolarità amministrativa e contabile, né ha

mutato il ruolo di tale collegio nell’assetto organizzativo complessivo dell’azienda sanitaria. In definitiva, tale articolo si è limitato

a modificarne la denominazione, a ridurre la durata in carica (da cinque a tre anni) dei titolari e a variare parzialmente la

composizione, aggiungendo ai tre membri già previsti (le cui modalità di designazione non sono cambiate) due ulteriori

componenti effettivi, designati l’uno dalla Regione e l’altro dal Ministro della salute. La natura di queste modificazioni non è

tale da trasformare sostanzialmente l’impianto normativo previgente e, quindi, da giustificare, alla stregua di uno

scrutinio di ragionevolezza e proporzionalità, la radicale misura consistente nella cessazione automatica dei

componenti dei collegi sindacali in carica.

Tale conclusione risulta avvalorata anche dalla circostanza che, come emerge dalla lettura di alcune ordinanze di rimessione, al

momento dell’entrata in vigore della disposizione regionale censurata, i componenti dei collegi sindacali in carica erano già stati

nominati nel numero di cinque e per un periodo di tre anni, secondo quanto previsto dalle modificazioni della legislazione statale

introdotte nel 1999 (d. lgs. n. 229 del 1999), cui poi si è adeguato anche il legislatore regionale (art. 133 della legge reg. Lazio n. 4

del 2006). Ciò vale definitivamente ad escludere che la decadenza automatica dei componenti dei collegi sindacali possa trovare

la propria giustificazione nell’esigenza di garantire l’immediata applicazione di una disciplina di riforma che, nei fatti, aveva già

trovato, almeno in parte, applicazione.

Si può ancora aggiungere che le particolari funzioni dell’organo sindacale devono indurre il legislatore, anche in sede

di riforma dell’organo stesso, ad adottare discipline transitorie che non ne pregiudichino la indipendenza,

eventualmente disponendo la permanenza nella carica dei suoi componenti, come avvenuto in un’altra ipotesi, nella quale

questa Corte ha riconosciuto la legittimità della disciplina che, in occasione di una riforma organizzativa, aveva disposto la

decadenza dei titolari di altri organi e non del collegio dei revisori (sentenza n. 288 del 2008).

Pertanto, la disposizione contenuta nell’art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, prevedendo la

decadenza automatica dei componenti degli organi di controllo amministrativo e contabile delle aziende sanitarie

locali, in ordine ai quali sussistono rilevanti esigenze di tutela della neutralità e imparzialità nell’esercizio della

funzione, e non risultando giustificata dall’esigenza di garantire l’applicazione di una nuova disciplina regionale

relativa a tali organi, si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.

La seconda questione di legittimità costituzionale, sollevata, per violazione dell’art. 97 Cost., con riferimento

all’art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, nonché agli artt. 10 della legge reg. Lazio n. 18 del 1994 e 3-

ter recte

, comma 2 ( comma 3), del d. lgs. n. 502 del 1992, nella parte in cui tutte queste disposizioni omettono di

status

disciplinare il procedimento di designazione dei componenti del collegio sindacale e le relative garanzie di , non

è ammissibile.

La questione non è ammissibile, anzitutto, con riferimento ai giudizi principali di cui al r.o. n. 152, n. 153, n. 154, n. 178, n. 179 e

n. 215 del 2008, in conseguenza della fondatezza della prima questione. Il rimettente riferisce, infatti, che, nei giudizi

principali, la mancata conferma dei ricorrenti, e la loro sostituzione con nuovi componenti del collegio sindacale, è

stata disposta in applicazione del meccanismo di decadenza automatica previsto dall’art. 133, comma 5, della legge

reg. Lazio n. 4 del 2006. Ne deriva che, dichiarata illegittima tale previsione legislativa, e venuto quindi meno, con

a quibus,

essa, anche l’effetto di cessazione dalla carica dei ricorrenti nei giudizi diviene irrilevante, ai fini della

decisione di questi ultimi, la questione relativa alle modalità di designazione dei nuovi componenti e alle eventuali

status

carenze della disciplina dello dei membri dei collegi sindacali. 7

La questione non è ammissibile, inoltre, con riferimento al giudizio principale di cui al r.o n. 180 del 2008, nel quale, tuttavia,

essa non si presenta collegata a quella relativa al meccanismo di decadenza automatica di cui all’art. 133, comma 5, della legge

reg. Lazio n. 4 del 2006.

Relativamente a tale giudizio, il rimettente, infatti, muove da un erroneo presupposto interpretativo. status

Dal carattere asseritamente lacunoso della disciplina statale sulla designazione e sulle garanzie di dei

componenti dei collegi sindacali, trae il convincimento che l’amministrazione disponga di un potere arbitrario di

ad libitum

revoca dall’incarico, esercitabile e anche al di fuori dei casi di cessazione dalla carica espressamente

previsti dalla legge.

In realtà, la circostanza che le designazioni dei membri del collegio sindacale non siano l’esito di una procedura

selettiva, o che manchino specifiche disposizioni sul potere di revoca degli incarichi, non comporta la conseguenza su

cui il rimettente fonda la rilevanza della questione nel giudizio principale, e cioè che i poteri di designazione e revoca

dei componenti dei collegi sindacali, che hanno presupposti diversi, possano essere esercitati arbitrariamente

dall’amministrazione. Tali poteri restano comunque sottoposti alle regole generali sull’azione amministrativa, alla cui

stregua il giudice amministrativo può sindacarne gli atti di esercizio. 8


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Atreyu

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DESCRIZIONE APPUNTO

Questo appunto fa riferimento alle lezioni di Diritto Sanitario, svolte dal Prof. Guido Corso nell'anno accademico 2010.
Nel documento si trova un riassunto delle seguenti sentenze: C.Cost., n.34 del 2010, C.Cost. n.390 del 2008, C.Cost. n.104 del 2007 e C.Cost. n.233 del 2006 che affrontano il tema dei rapporti fra politica e amministrazione con particolare riferimento ai limiti di applicabilità dello spoil system nel settore sanitario.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Docente: Corso Guido
A.A.: 2010-2011

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Sanitario e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Corso Guido.

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