Riassunto esame Diritto amministrativo, professor Leonardi. Testo consigliato Manuale di Diritto Amministrativo, Clarich

Anche il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici è regolato da due tipi di strumenti privatistici:

 Contratti individuali, che instaurano il rapporto di lavoro tra dipendente e amministrazione e devono

garantire la parità di trattamento, in particolare per quanto riguarda gli aspetti retributivi previsti nei

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 Contratti collettivi, che determinano diritti ed obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro. In

merito a ciò vanno approfonditi due temi, ovvero:

 Ambito in cui essi operano, nel senso che la contrattazione collettiva incontra molti limiti, relativi

ad esempio alle materie che riguardano:

o Organizzazione degli uffici (disciplinata da ciascuna amministrazione)

o Prerogative degli uffici

o Conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali

o Determinazione di ruoli e dotazioni organiche

o Procedimenti per l’accesso al lavoro.

 Modalità organizzative e procedurali, in merito a cui ci sono due aspetti importanti:

 Livelli della contrattazione collettiva: la legislazione delinea un sistema a cascata, perché spetta

alla contrattazione collettiva disciplinare la struttura contrattuale, i rapporti tra i diversi livelli e

la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi.

In particolare sono previsti tre livelli di contrattazione:

1. Comparti, ovvero categorie di personale dipendente da amministrazioni omogenee (es.

comparto enti locali). All’interno possono essere costituite delle sezioni contrattuali per

specifiche professionalità.

2. Contratti collettivi nazionali, per ciascun comparto. Disciplinano aspetti economici e

giuridici fondamentali del rapporto.

3. Contratti collettivi integrativi, che riguardano il personale di una singola

amministrazione. Assicurano adeguati livelli di efficienza e produttività e valorizzano la

performance individuale.

Se l’accordo non viene raggiunto, l’amministrazione provvede unilateralmente.

 Soggetti della contrattazione collettiva: è stato istituito un organismo tecnico, cioè l’Agenzia per

la rappresentanza regionale delle PA (ARAN). Essa ha la rappresentanza negoziale delle PA in

sede di negoziazione dei contratti collettivi nazionali e può assistere le singole amministrazioni

per la contrattazione integrativa.

La controparte dell’ARAN in sede di contrattazione collettiva è costituita dalle organizzazioni

sindacali dei dipendenti pubblici.

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3. La Costituzione e lo svolgimento del rapporto di lavoro

Il concorso pubblico è la regola generale per la selezione e l’avviamento al lavoro nelle PA, seguendo i

principi di pubblicità, trasparenza, oggettività, pari opportunità.

Il concorso pubblico costituisce la regola generale sia per il personale che per i dirigenti di prima e seconda

fascia (livello più basso). In particolare, per quelli di seconda fascia, in alternativa, è previsto il corso -

concorso selettivo pubblicato dalla Scuola superiore della PA, che dura 12 mesi e al termine del quale i

candidati svolgono un esame – concorso finale.

Il procedimento concorsuale si compone di diverse fasi:

1) L’avvio della procedura è a carico di ogni amministrazione tramite un provvedimento di indicazione

del concorso e la pubblicazione e diffusione di un bando. Esso contiene varie informazioni, tra cui i

requisiti, termine e modalità di presentazione delle domande e tipologia delle prove scritte e orali.

2) Le domande di partecipazione vengono esaminate dall’amministrazione che ha stabilito il concorso

allo scopo di valutarne l’ammissibilità in base ai requisiti richiesti dalla normativa e dal bando.

3) Allo scopo di garantire imparzialità e competenza, l’amministrazione affida la fase istruttoria –

valutativa a una commissione esaminatrice composta da tecnici esperti nelle materie oggetto del

concorso, scelti fra funzionari delle amministrazioni, docenti ed estranei alle medesime (gli organi

politici e sindacali dell’amministrazione stessa ne sono esclusi). Alla fine è formulata una graduatoria di

merito in base ai punteggi riportati da ciascun candidato nelle prove.

4) La fase decisionale è a cura dell’amministrazione che ha stabilito il concorso e consiste in un esame

della regolarità della procedura e nell’approvazione della graduatoria di merito con l’indicazione dei

candidati vincitori o comunque idonei. La graduatoria viene poi pubblicata e diffusa.

5) I vincitori vengono assunti in servizio con un contratto di lavoro individuale o, nel caso dei dipendenti

pubblici non sottoposti al regime privatistico, con un provvedimento di nomina.

I dipendenti pubblici hanno un obbligo di esclusività per cui è richiesto loro di dedicare tutte le energie

lavorative all’amministrazione di appartenenza. Inoltre, coloro che hanno esercitato poteri amministrativi

o negoziali per conto delle PA, non possono svolgere attività lavorativa o professionale presso i soggetti

privati destinatari per 3 anni dalla cessazione del servizio.

Per alcune categorie di dipendenti è ammesso il regime part-time (docenti universitari e delle scuole, ecc.).

In tema di disciplina delle mansioni, il dipendente deve essere adibito alle mansioni per cui è stato assunto

o a mansioni equivalenti; possono essere mansioni superiori solo in caso di vacanza del posto o in caso di

aspettativa del collega, ma con adeguamento economico.

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Il trattamento economico è stabilito nei contratti collettivi e si compone di una parte fondamentale e di

una parte accessoria, calcolata in basa ad una valutazione della performance individuale del dipendente,

dell’organizzazione generale dell’amministrazione, dello svolgimento di attività pericolose, disagiate o

dannose per la salute.

La mobilità dei dipendenti è ammessa; il singolo può fare domanda di trasferimento presso un posto

vacante anche senza il consenso dell’amministrazione di appartenenza.

La mobilità collettiva in caso di eccedenze di personale avviene tramite un procedimento che deve favorire

il reimpiego presso altre amministrazioni, il ricorso a forme flessibili di gestione del tempo di lavoro e a

contratti di solidarietà. Se non è possibile un reimpiego, il personale è collocato in disponibilità per

massimo due anni, in cui il dipendente riceve un’indennità pari al’80% della retribuzione.

Possono essere previste anche sanzioni disciplinari, individuate, così come la tipologia delle infrazioni,

dalla contrattazione collettiva. In ogni caso la legge prevede diverse situazioni in cui sorge la responsabilità

disciplinare e le situazioni in cui avviene il licenziamento disciplinare. Lo stesso procedimento per

l’irrogazione delle sanzioni è regolato per legge.

In aggiunta alla responsabilità disciplinare, i dipendenti pubblici sono sottoposti anche a un tipo di

responsabilità sconosciuta in ambito di lavoro privato, cioè la responsabilità amministrativa per danno

erariale accertata dalla Corte dei conti.

Anche la responsabilità penale dei dipendenti pubblici ha profili di specialità rispetto a quella dei

dipendenti privati. Il codice penale individua, infatti, dei reati propri riferiti a coloro che hanno la qualifica di

pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio.

Le controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici soggetti a privatizzazione sono nella

giurisdizione ordinaria. Sono comunque del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure

concorsuali di assunzione, in quanto riguardano situazioni giuridiche qualificabili come interessi legittimi

pretensivi.

In caso di licenziamento illegittimo, il giudice può reintegrare il dipendente nel posto di lavoro; si tratta

della tutela reale, ormai limitata a pochi casi e sostituita dalla tutela meramente risarcitoria.

4. La dirigenza pubblica

I dirigenti pubblici si collocano tra politica ed amministrazione.

La riforma volta alla privatizzazione del rapporto di lavoro, tra gli obiettivi, ha anche quello di

valorizzazione della dirigenza pubblica, con una duplice prospettiva:

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a. Accrescere l’efficienza della PA; l’alta burocrazia deve essere dotata di poteri e risorse da gestire in

modo autonomo, senza troppi vincoli e troppe rigidità. Il dirigente pubblico diventa una sorta di

manager privato.

b. Garantire l’imparzialità dell’azione amministrativa, sottolineando il principio di separazione tra

politica e amministrazione, che cerca di conciliare due principi:

 Principio democratico, in base a cui la burocrazia non può autolegittimarsi a prescindere dai

risultati elettorali: c’è, quindi, un rapporto di fiducia tra politica e dirigenza.

 Principio di imparzialità della PA, a favore della quale sono posti dei limiti all’invadenza da parte

della politica.

Il punto di equilibrio tra questi ultimi principi coinvolge altre questioni principali:

o Ripartizione delle competenze: i vertici politici hanno soltanto funzioni di indirizzo politico-

amministrativo e di controllo ex post sull’operato della PA, mentre i dirigenti hanno la

responsabilità della gestione (finanziaria, tecnica e amministrativa), inclusa l’emanazione di

provvedimenti amministrativi di tipo discrezionale.

I vertici politici non hanno poteri di revoca o riforma o adozione in merito ad atti di competenza dei

dirigenti: non si tratta quindi di un rapporto gerarchico. In caso di inerzia dei dirigenti, il vertice

politico può solleticarlo e di conseguenza, in caso di ulteriore inerzia o di violazione delle direttive

generali, può nominare un commissario che lo sostituisca.

In generale, le funzioni dei dirigenti variano (dal 2015 comunque è stata istituita la figura unica di

dirigente statale) a seconda che si tratti di:

- Dirigenti di uffici dirigenziali generali, con funzioni di impulso generale degli uffici,

coordinamento e controllo dei dirigenti e con potere di formulare proposte ed esprimere

pareri al vertice politico.

- Dirigenti preposti a unità organizzative di livello inferiore (dirigenti di primo livello), che

curano l’attuazione dei progetti e degli obiettivi assegnati dai dirigenti generali e svolgono vari

compiti da essi delegati. Possono formulare proposte e pareri ai dirigenti generali.

o Attribuzione degli incarichi dirigenziali: il conferimento dell’incarico avviene da parte dell’organo

politico, che effettua una valutazione comparativa motivata, tenendo conto delle attitudini, delle

capacità professionali e dei risultati conseguiti negli incar