Politiche economiche

Prof. P. Natale – Politiche economiche A.A. 2017/18

Fondamenti

A differenza della micro e della macroeconomia, le politiche economiche trattano di decisioni che sono il risultato di un processo decisionale che coinvolge più attori. Questa materia studia le determinanti e le conseguenze di tali processi legati ad un vincolo politico (comuni, regioni, UE ecc.).

Le scelte della collettività sono dette scelte pubbliche, che sono studiate attraverso tre approcci:

• Economia positiva -> cerca di comprendere l’economia pubblica a partire dai comportamenti privati, la decisione pubblica è presa come esogena e viene studiata come un semplice modello IS-LM. Vede nello stesso modo un aumento delle imposte e un aumento dei prezzi.
• Economia normativa -> vuole capire come fare per raggiungere le finalità collettive prefissate, valuta l’impatto delle decisioni pubbliche sui comportamenti privati. Tale analisi necessita di una metrica per comparare situazioni diverse e un ordinamento di preferenze collettivo che tenga conto dei costi associati alle varie azioni. L’azione pubblica però è vincolata e non sempre riesce a perseguire le strade ottimali individuate, si è costretti quindi a cercare opzioni di seconda best; l’impossibilità del first best è causata soprattutto dalle asimmetrie informative tra decisore e chi è soggetto alla decisione.
• Political economy -> le scelte pubbliche sono endogene, esse sono l’esito del processo di decisione razionale di agenti (i politici) che perseguono specifici obiettivi nel rispetto dei vincoli rappresentati dai processi decisionali dei sistemi democratici. La political economy individua quindi un ruolo per l’analisi normativa nella definizione dei regimi; dal momento che a regimi diversi corrispondono decisioni pubbliche diverse assunte da decisori razionali.

Nel dettaglio delle decisioni pubbliche

Ai decisori pubblici vengono assegnati molteplici obiettivi e hanno a disposizione molteplici strumenti, tra cui politiche economiche e fiscalità, anche la regolamentazione dei mercati, la struttura dei tributi e dei sussidi, la sicurezza sociale e ancora il disegno delle istituzioni che determinano il funzionamento dei mercati.

Tinbergen (1952) ci dice che il conseguimento di n obiettivi richiede che il decisore pubblico disponga di almeno n strumenti indipendenti, se il numero degli obiettivi eccede il numero degli strumenti e/o viene meno la condizione di indipendenza.

La politica economica è quindi la scelta della combinazione di strumenti che consente al decisore pubblico di avvicinarsi più possibile alla massimizzazione della sua funzione obiettivo; l’economista è quindi l’esperto che offre la corretta combinazione di strumenti da impiegare dati gli obiettivi da perseguire.

Negli anni settanta si è diffuso l’approccio alla politica economica come soluzione del trade-off tra obiettivi e strumenti creando istituzioni mono-mandato come la BCE (mantenere la stabilità dei prezzi), ma la cosa non è stata soddisfacente.

Consideriamo la relazione tra produttività e occupazione, dalla politica economica ci si aspetta che consenta di ottimizzare tutte e due, questo è possibile attraverso riforme strutturali, attraverso interventi nei campi di istruzione e innovazione. Gli effetti di una riforma strutturale si manifestano a più periodi e generalmente i costi della riforma precedono i benefici. Un grande ostacolo a queste riforme è il timore del decisore di perdere consensi, infatti si hanno più riforme quando non si ha più la possibilità di essere rieletti.

Perché la politica economica è necessaria?

Secondo Richard e Peggy Musgrave la politica economica provvede ad:

• Allocazione delle risorse -> modificare qualità e quantità dei fattori produttivi.
• Stabilizzazione della macroeconomia -> correzioni di shock che allontanano dagli equilibri.
• Redistribuzione fra agenti o regioni -> redistribuzione dei redditi.

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Le politiche possono essere distributive, allocative o di stabilizzazione, le condizioni di applicazione di tali politiche si creano nel momento in cui viene meno anche una sola condizione del primo teorema dell’economia del benessere (Pareto efficiente). Vediamo i vari interventi.

1. Allocazione

• La concorrenza non è perfetta -> accade quando un’impresa ha un ampio potere di mercato o un monopolio, si agisce con una politica di riallocazione come le politiche antitrust.
• Le attività economiche comportano effetti esterni -> vi sono esternalità positive e negative verso gli obiettivi sociali, si può agire attraverso la tassazione o gli incentivi, il controllo amministrativo e regolamentazioni ambientali (permessi di inquinamento o carbon tax).
• L’informazione è imperfetta -> comporta inefficienze come selezione avversa e azzardo morale, si interviene imponendo la trasparenza di comunicazione o l’adozione di specifici comportamenti.
• I mercati non sono completi -> i mercati non sono in grado di gestire le transazioni future, come il finanziamento per gli studi: l’incertezza delle competenze future non permette di richiedere prestiti e si ricorre a sistemi di istruzione pubblica o prestiti per studenti.

2. Stabilizzazione

Le politiche di stabilizzazione si propongono di ridurre le deviazioni dall’equilibrio di pieno impiego. Keynes propone l’intervento pubblico sulla base di due ipotesi: i comportamenti degli individui sono guidati dalle aspettative (animal spirits) e le rigidità nominali inibiscono l’operare dei meccanismi di autocorrezione. Questo giustifica l’adozione delle politiche anticicliche.

Lo schema concettuale di ispirazione keynesiana con il quale ora interpretiamo la politica economica è quello del modello di offerta aggregata/domanda aggregata. Questo schema permette di cogliere ruolo e limiti della politica economica, in particolar modo ha permesso di chiarire che politiche della domanda, quali un’espansione di bilancio o dell’offerta di moneta, sono inefficaci a fronte di shock da offerta.

3. Redistribuzione

Interventi redistributivi sono richiesti quando la distribuzione del reddito non garantisce l’equità sociale. Non vi è una relazione sistematica tra politiche redistributive ed efficienza allocativa, qualunque politica redistributiva che non alteri i prezzi relativi non modifica i comportamenti individuali e quindi non incide sull’efficienza del sistema economico.

D’altro canto, le politiche distributive difficilmente possono avvalersi di strumenti non distorsivi e questo può causare un trade-off tra efficienza ed equità come evidenziato da Okun. Abbiamo infatti politiche che migliorano simultaneamente l’equità e l’efficienza.

Criterio della politica economica

L’obiettivo della politica economica è la soddisfazione degli individui della collettività. La soddisfazione è espressa tramite la funzione di utilità che dipende dal consumo di beni, dal numero di ore lavorate e dalle condizioni di lavoro oltre che ad un insieme di variabili sociali. Questa non è sufficiente a caratterizzare il problema di scelta del consumatore.

Quest’ultimo infatti, in ciascun istante di tempo, prende decisioni tenendo conto delle implicazioni delle stesse per il proprio benessere futuro. L’individuo non è in grado di sapere quale stato del mondo prevarrà nel futuro e quindi dobbiamo sostituire alla funzione di utilità la funzione di utilità attesa e inoltre potrebbe attribuire diverso peso all’utilità percepita in diversi periodi di tempo.

La funzione di utilità intertemporale ci guida nella scelta di tutte quelle azioni di politica economica che hanno ricadute nel futuro:

Una politica strutturale con benefici nel futuro sarà meno preferibile dagli individui più il loro tasso di sconto sarà alto (dipende da fattori individuali e culturali).

La funzione di utilità però è una funzione individuale e il decisore deve aggregare tali singole preferenze, per applicare il criterio di Pareto dobbiamo confrontare tra loro le varie politiche adottabili e per fare questo dobbiamo disporre di una funzione che esprima la valutazione della collettività sulla distribuzione dell’utilità dei suoi membri, la cosiddetta funzione di benessere sociale.

La prima non attribuisce importanza alla distribuzione delle risorse bensì all’utilità totale che dalle stesse derivano. La seconda invece privilegia quella politica che favorisce il soggetto meno privilegiato nell’economia. Infatti il benessere sociale è considerato coincidente con l’utilità più bassa.

Come possono essere rese operative queste funzioni di benessere?

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• Politiche allocative -> viene svolta un’analisi di equilibrio parziale che studia gli effetti delle politiche su un singolo mercato.
• Politiche di stabilizzazione -> vengono usate funzioni ad hoc, l’obiettivo è quello di catturare le preferenze della collettività circa le deviazioni dell’economia dai target di lungo periodo. Deviazioni dal target riducono il benessere e l’obiettivo è minimizzare questa funzione dove alpha è il peso di ciascuna deviazione.
• Politiche distributive -> vengono solitamente attuate mediante misure di concentrazione, come ad esempio nel caso del reddito la curva di Lorenz o l’indice di Gini.

N.B. Politiche distributive possono avere conseguenze allocative e viceversa; così come è ormai chiaro che politiche di stabilizzazione hanno effetti allocativi e viceversa.

I limiti

Negli anni 70 vi erano due protagonisti economici: il decisore e la natura; e gli altri agenti economici alle scelte del decisore. Negli anni ’80 questa visione economica è entrata in crisi facendo in modo che gli attori fossero tre: natura, decisore e settore privato; in questo schema il decisore pubblico e il settore privato sono impegnati in gioco strategico, in cui ciascuno anticipa le mosse dell’altro.

La consapevolezza dell’interazione strategica ha aperto la strada alla consapevolezza dei limiti della politica economica e alle interdipendenze, questo e il fatto che non sempre il decisore persegue i fini sociali ha portato alla presenza di una pluralità di decisori portando separazione orizzontale (all’interno delle giurisdizioni) e verticale (tra giurisdizioni) delle sfere decisionali. I vari limiti:

1. I limiti di conoscenza

Il decisore pubblico ha conoscenza imperfetta della struttura economica e degli elementi di incertezza a cui è sottoposta.

La funzione descrive il vettore Y al tempo t con variabili X che sono le scelte del governo, Yt-1 i valori passati che caratterizzano l’economia e teta è il comportamento degli attori privati. H descrive la relazione tra variabili esogene, endogene, passate, parametri e shock; il decisore non conosce con esattezza H che è scelta dai tecnici che collaborano alla formazione della politica economica. Si ha incertezza sul modello economico.

Un altro elemento d’incertezza sui parametri deriva dal fatto che non possiamo osservare direttamente le preferenze degli agenti privati ma solo i loro comportamenti, quindi un’incertezza dovuta alla natura stessa del processo inferenziale.

In caso di shock avremmo una distribuzione di vettori Yt da cui si può ricavare varianza, valore atteso e momenti futuri, la scelta di una ipotesi piuttosto di un’altra sulla distribuzione dei rischi ha conseguenze importanti, una buona politica economica richiede quindi una attenta valutazione della distribuzione di probabilità degli shock e una consapevolezza della stessa. Se la distribuzione di probabilità è nota si parla di rischio altrimenti di incertezza.

Infine bisogna tenere conto dell’irreversibilità delle scelte che genera un valore dell’attesa che può anche essere negativo.

2. I limiti dei modelli

Gli attori privati rispondono alle decisioni pubbliche e questo limita il margine di azione dell’attore pubblico. Trattiamo le implicazioni dell’ipotesi di aspettative razionali e la critica di Lucas; negli anni 70 il ruolo delle aspettative del settore privato era quasi completamente ignorato. Se un’ipotesi era formulata sulle aspettative era che esse fossero adattative, poi l’ipotesi di aspettative razionali ha catapultato la politica economica da un gioco contro la Natura in un gioco con il settore privato.

L’ipotesi di aspettative razionali non richiede la conoscenza completa del modello ma l’uso di tutte le informazioni di cui l’agente può disporre, agenti diversi hanno benefici e costi diversi nell’acquisire le informazioni. Le decisioni individuali sono coerenti con le leggi dell’economia e non possiamo ignorare le implicazioni di interazione strategica che ciò pone. Lucas elabora un modello per valutare le modifiche dovute alle scelte di politiche economiche basato sui valori delle politiche passate, il modello risulta affidabile se non vi sono cambi di regimi (es. cambi fissi).

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3. I limiti della fiducia

L’efficacia e l’efficienza della politica economica sono determinate dalla credibilità degli annunci del decisore pubblico (Barro e Gordon, 1983). La mancanza di credibilità delle azioni di politica economica mina l’efficacia e l’efficienza della politica economica anche di un decisore benevolente, per converso una politica credibile vede i propri effetti amplificati perché non solo modifica i comportamenti ma guida le aspettative.

La mancanza di credibilità della politica economica di un decisore pubblico benevolente discende da un problema di incoerenza temporale. L’analisi di questo problema si deve a Kyndland e Prescott (1977) che hanno mostrato la pervasività del fenomeno e le conseguenze di quelle che definiscono le politiche discrezionali, ovvero l’esito della ottimizzazione periodo per periodo, essi dicono che la politica economica non deve attuarsi mediante decisioni discrezionali ma attraverso l’adozione di regole, invarianti rispetto alla realizzazione dello shock.

4. I limiti dell’informazione

Il settore privato ha informazioni che non rivela al decisore pubblico. I problemi di asimmetria informativa sono pervasivi anche nel settore privato, con le note conseguenze di fenomeni di azzardo morale e di selezione avversa, i mercati hanno messo a punto un ampio numero di strumenti per il contenimento delle conseguenze delle asimmetrie informative e il decisore politico ha mutuato alcuni di questi strumenti.

5. Limiti della benevolenza

Il decisore pubblico ha un’agenda privata, spesso questo comportamento è un derivato del funzionamento dei sistemi democratici; il sistema democratico rende i decisori pubblici responsabili delle proprie scelte sottoponendoli a giudizio e pressioni della collettività che hanno l’obiettivo di influenzare le decisioni.

Questi comportamenti possono essere limitati attraverso il tetto al numero di rielezioni e dal ciclo politico, ad esempio l’obiettivo di farsi rieleggere porta all’attuazione di politiche economiche che presentano costi solo dopo le elezioni. Infine il decisore pubblico agisce sulla spinta delle proprie convinzioni: se attribuisce una bassa probabilità alla propria rielezione il decisore sarà incline a compiere scelte che vincolino il comportamento del proprio successore.

Soluzioni

La riflessione sulle determinanti del comportamento del decisore pubblico (nonché sugli altri limiti a cui è soggetta la politica economica) ha portato a riforme importanti delle istituzioni preposte al disegno della politica economica. Tali riforme si possono dividere in due grandi categorie:

Creazione di autorità indipendenti

Creazione di autorità indipendenti (agenzie come le banche centrali), hanno 4 caratteristiche:

• Il mandato dell’agenzia non può essere modificato in modo discrezionale dal politico.
• Il decisore motivato politicamente è sostituito da un soggetto con motivazioni diverse, siano esse di carriera o ideologiche.
• Il delegato ha elevate competenze tecniche.
• Con poche eccezioni, le agenzie hanno un solo obiettivo da perseguire, ovvero non sono chiamate a risolvere trade-off.

Il fatto che ogni agenzia abbia un mandato limitato facilita la formazione delle aspettative circa il suo comportamento, ma al contempo rende difficile il coordinamento tra le azioni di politica economica e questo può condurre ad un risultato sub-ottimale.

La scelta di delegare è giustificata in caso di materie tecniche, preferenze stabili della società, vi sono decisioni e effetti difficilmente osservabili dagli elettori o con alto rischio di incoerenza.

Le regole

Le regole -> possono essere una soluzione al problema dell’incoerenza intertemporale, ad esempio attraverso l’inflation targeting: l’autorità indipendente annuncia un obiettivo di inflazione che si impegna a perseguire subordinando le proprie azioni al conseguimento di tale obiettivo e rende pubbliche con cadenza regolare previsioni indipendenti sull’inflazione. Una buona regola è una regola flessibile, ovvero una regola che consente di affrontare situazioni estreme senza per questo compromettere la credibilità della politica economica nei tempi ordinari.

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Interazioni

Fino ad ora si è trascurata la dimensione