Norme Ambiente: fra direttive UE, nazionali e R. Toscana

Legislazione ambientale comunitaria, nazionale e regione Toscana

Un excursus

La Direttiva 96/61/CE, nota anche come direttiva IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control - in italiano, Prevenzione e Riduzione Integrate dell'Inquinamento), è lo strumento di cui l'Unione Europea si è dotata per mettere in atto i principi di prevenzione e controllo dell'inquinamento industriale e di promozione delle produzioni pulite. La direttiva IPPC richiede ai Paesi appartenenti all'Unione Europea un nuovo atteggiamento per quanto riguarda la tutela dell'ambiente e della salute dei cittadini. La direttiva, infatti, si pone l'obiettivo di prevenire, ridurre e, per quanto possibile, eliminare l'inquinamento, intervenendo alla fonte delle attività inquinanti: per determinate categorie di impianti, individuati in un apposito allegato, l’autorità competente rilascia un’autorizzazione unica per i comparti aria, acqua e suolo (Autorizzazione Integrata Ambientale, AIA).

La Direttiva è stata recepita nel nostro Paese, e il principale atto normativo per il recepimento è stato il Decreto Legislativo 59/2005, poi abrogato, confluendo nel Testo Unico 152/2006. Anche la direttiva 2000/60/CE (Direttiva Quadro sulle Acque) è stata recepita in Italia attraverso il decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152. Essa obbliga alla protezione delle acque superficiali interne, delle acque di transizione, delle acque costiere e sotterranee.

Tutto ciò soprattutto attraverso l’ottimizzazione degli usi e promovendo l’integrazione delle normative riguardanti l’acqua. In particolare, viene rilanciata la necessità di gestire questa risorsa attraverso una pianificazione di bacino idrografico, con un’ottica ecologica che consideri il ciclo delle acque e non i confini amministrativi di province, regioni o stati. Il decreto legislativo, con l’art. 64, ha perciò ripartito il territorio nazionale in 8 distretti idrografici e prevede per ogni distretto la redazione di un piano di gestione, attribuendone la competenza alle Autorità di distretto idrografico. Nell’attesa della piena operatività delle Autorità di distretto, il decreto legge n. 208 del 30 dicembre 2008 convertito con modificazioni in Legge 27 febbraio 2009, n. 13, recante Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente, stabilisce che l’adozione dei Piani di gestione avvenga a cura dei Comitati Istituzionali delle Autorità di bacino di rilievo nazionale, integrati dai componenti designati dalle regioni il cui territorio ricade nel distretto a cui si riferisce il piano.

La direttiva 2004/35/CE stabilisce le norme basate sull’ormai noto principio «chi inquina paga». Ciò significa che una società che provoca un danno ambientale ne è responsabile e deve farsi carico di intraprendere le necessarie azioni di prevenzione o di riparazione/bonifica e di sostenerne tutti i costi relativi. È detta anche direttiva sulla “Responsabilità ambientale”. Anch’essa è stata recepita dal Testo Unico del 2006.

La Direttiva 2004/35/CE offre una definizione di danno ambientale e ad esso limita la propria azione. Essa fornisce una nozione autonoma di danno che vale per l’ambito da essa disciplinato: “un mutamento negativo misurabile di una risorsa naturale o un deterioramento misurabile di un servizio di una risorsa naturale, che può prodursi direttamente o indirettamente”, ove per servizio s’intende l’insieme delle “funzioni svolte da una risorsa naturale a favore di altre risorse naturali e/o del pubblico”. Vi si distinguono tre tipologie di danno a seconda delle risorse naturali prese in considerazione: le specie e gli habitat naturali protetti; le acque; il terreno.

La prima categoria consiste in qualsiasi danno che produca significativi effetti negativi sul raggiungimento o il mantenimento di uno stato di conservazione favorevole delle specie e degli habitat naturali protetti. Questi ultimi sono quelli individuati nella Direttiva sugli uccelli selvatici e nella Direttiva Habitat, ma anche nella legislazione nazionale sulla conservazione della natura avente effetto equivalente e finalizzata ad adattare gli ordinamenti interni ad alcune Convenzioni internazionali a cui la Comunità ha aderito.

Per stato di conservazione di un habitat naturale si intende “l’insieme dei fattori che intervengono su tale habitat e sulle sue specie tipiche che possono influenzarne la distribuzione naturale, la struttura e le sue funzioni a lungo termine, nonché la sopravvivenza a lungo termine delle sue specie tipiche”. Esso è considerato “favorevole” quando la sua area naturale (e le zone in essa racchiuse) è stabile o in aumento, le strutture e le funzioni specifiche necessarie per il suo mantenimento a lungo termine esistono e continueranno presumibilmente ad esistere in un futuro prevedibile, e lo stato di conservazione delle sue specie tipiche è favorevole.

Con riferimento ad una specie, per stato di conservazione si intende “l’insieme dei fattori che intervengono sulla specie interessata che possono influenzarne la distribuzione e l’abbondanza a lungo termine delle sue popolazioni. Esso deve considerarsi favorevole “quando i dati relativi alla dinamica della popolazione della specie interessata mostrano che essa si sta mantenendo, a lungo termine, come componente vitale dei suoi habitat naturali, quando l’area naturale della specie non si sta riducendo né si ridurrà verosimilmente in un futuro prevedibile, e esiste e verosimilmente continuerà ad esistere, un habitat sufficientemente ampio per mantenere la sua popolazione a lungo termine.

La Direttiva definisce “significativi” gli effetti negativi che tale tipologia di danno deve produrre sul raggiungimento o il mantenimento dello stato di conservazione favorevole di tali specie e habitat, ai fini dell’applicazione della disciplina. Inoltre precisa che l’entità di tali effetti deve valutarsi con riferimento alle “condizioni originarie”.

Ai sensi di quanto disposto da tale documento, il carattere significativo di un danno è da valutarsi su tre elementi: 1) lo stato di conservazione al momento del danno; 2) i servizi offerti dai valori ricreativi connessi; 3) la capacità di rigenerazione naturale. Gli effetti negativi significativi rispetto alle condizioni originarie dovrebbero essere determinati con dati misurabili come, per esempio: il numero degli individui, la loro densità o l’area coperta; il ruolo di determinati individui o dell’area danneggiata in rapporto alla specie o alla conservazione dell’habitat, alla rarità della specie o dell’habitat, la capacità di propagazione della specie e la sua vitalità o la capacità di rigenerazione naturale dell’habitat; la capacità della specie o dell’habitat, dopo che il danno si è verificato, di ripristinarsi in breve tempo, senza interventi diversi da misure di protezione rafforzate.

Ancora, ai sensi di quanto enunciato nell’Allegato I, deve essere classificato come significativo il danno con un provato effetto sulla salute umana, mentre, al contrario non devono essere ritenuti tali: le variazioni negative inferiori alle fluttuazioni naturali; le variazioni negative dovute a cause naturali o risultanti da interventi connessi con la normale gestione dei siti; il danno a specie o habitat per i quali è stabilito che si ripristineranno entro breve tempo e senza interventi, o nelle condizioni originarie o in condizioni ritenute equivalenti o superiori.

La seconda categoria di danno disciplinata dalla Direttiva, quella che interessa le acque, è così descritta: “qualsiasi danno che incida in modo significativamente negativo sullo stato e sul potenziale ecologico, chimico e/o quantitativo delle acque superficiali e sotterranee come definite e disciplinate dalla Direttiva 2000/60/CE”.

La terza categoria di danno oggetto della disciplina in esame è quello al terreno. Esso è descritto come “qualsiasi danno che consista in una contaminazione del terreno che crei un rischio significativo di effetti negativi sulla salute umana a seguito dell’introduzione diretta o indiretta nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o microrganismi”.

Il sistema di responsabilità delineato dalla Direttiva si applica non soltanto in caso di danno, bensì anche a qualsiasi minaccia imminente di danno, definita come “il rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno ambientale in un futuro prossimo”.

E ancora: “La presente direttiva si applica: al danno ambientale causato da una delle attività professionali elencate nell’allegato III e a qualsiasi minaccia di tale danno a seguito di una di dette attività; al danno alle specie e agli habitat naturali protetti, causato da una delle attività professionali non elencate nell’allegato III e a qualsiasi minaccia di tale danno, a seguito di una di dette attività, in caso di comportamento doloso o colposo dell’operatore”

L’operatore non è tenuto a sostenere i costi delle azioni di prevenzione e riparazione adottate ai sensi della Direttiva, se può provare che il danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno è stato causato da un terzo e si è prodotto nonostante l’esistenza di opportune misure di sicurezza, oppure se prova che è conseguenza dell’osservanza di un ordine o istruzione obbligatori impartiti da un’autorità pubblica. In tali casi sono gli Stati membri ad adottare misure idonee a consentire all’operatore di recuperare i costi sostenuti.

La Direttiva distingue le due ipotesi, la minaccia imminente e il danno, prevedendo per entrambe una serie di doveri di azione e di cooperazione a carico dell’operatore e di poteri dell’autorità competente. Si dispone che quando esiste una minaccia imminente di danno ambientale, ossia il rischio sufficientemente probabile che esso si verifichi, l’operatore deve adottare (“adotta“), senza indugio, misure di prevenzione necessarie. Sono definite tali “le misure prese per reagire a un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente di danno ambientale, al fine di impedire o minimizzare tale danno”.

Qualora la minaccia persista, nonostante le misure prese, l’operatore ha l’obbligo di informare il più presto possibile della situazione l’autorità competente. Nel caso un danno ambientale si sia effettivamente verificato, l’operatore è tenuto a comunicare senza indugio all’autorità competente tutte le informazioni (“gli aspetti pertinenti”) sulla situazione, nonché adottare “tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno, allo scopo di limitare o prevenire ulteriori danni ambientali e effetti nocivi per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi e (adotta) le necessarie misure di riparazione conformemente all’art. 7”.

Tali ultime misure comprendono qualsiasi azione o combinazione di azioni, tra cui misure di attenuazione o provvisorie, dirette a riparare, risanare o sostituire risorse naturali e/o servizi naturali danneggiati, oppure a fornire un’alternativa equivalente a tali risorse o servizi, come previsto nell’allegato II.

La riparazione del danno all’acqua o alle specie e agli habitat naturali protetti consiste nel riportare l’ambiente alle condizioni originarie tramite tre possibili tipi di misure a seconda del tipo di riparazione attuato:

• La riparazione “primaria” è costituita da misure in grado di riportare le risorse e/o i servizi danneggiati alle condizioni originarie o verso esse.
• La riparazione “complementare” è qualsiasi intervento finalizzato a compensare il mancato ripristino completo delle risorse e/o dei servizi naturali danneggiati. Lo scopo è quello di ottenere, se opportuno anche in un sito alternativo, un livello di risorse naturali e/o servizi analogo a quello che si sarebbe ottenuto se il sito danneggiato fosse riportato completamente alle condizioni originarie. Qualora sia possibile, l’eventuale sito alternativo dovrebbe essere geograficamente collegato al sito danneggiato, tenuto conto degli interessi della popolazione colpita.
• Il terzo tipo di riparazione, quella “compensativa”, consiste in qualsiasi azione intrapresa per compensare la perdita contemporanea di risorse e/o servizi naturali.

La riparazione del danno al terreno deve portare all’eliminazione del rischio significativo di effetti nocivi che possano derivarne per la salute umana. Devono quindi essere adottate le misure necessarie per assicurare tale risultato, garantendo, almeno, che gli agenti contaminanti pertinenti siano eliminati, controllati, circoscritti o diminuiti. La valutazione del rischio deve tener conto: dell’uso attuale o approvato per il futuro del terreno colpito, della caratteristica e della funzione del suolo; del tipo e della concentrazione degli agenti contaminanti (sostanze, preparati, organismi o microrganismi nocivi), dei relativi rischi (presumibilmente i rischi specifici del contaminante) e della possibilità di dispersione nell’ambiente degli stessi.

Direttiva 2008/98/CE sui rifiuti

La Direttiva 2008/98/CE è relativa ai rifiuti e abroga alcune direttive. Finalità e obiettivi della direttiva sono:

• Gestione in sicurezza dei rifiuti: prevenire e ridurre al minimo gli impatti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti per la salute e l’ambiente nel corso dell’intero ciclo di vita delle risorse
• Preservare le risorse naturali: ridurre gli impatti complessivi e migliorare l’efficacia dell’uso delle risorse, a tutela della salute e dell’ambiente.

Novità introdotte sono:

• Precisa la distinzione rifiuto / non rifiuto
• Precisa i limiti dell’ambito oggettivo di applicazione del regime generale sulla gestione dei rifiuti
• Precisa la distinzione tra recupero e smaltimento
• Precisa le definizioni di “prevenzione”, “riutilizzo”, “preparazione per il riutilizzo”, “trattamento” e “riciclaggio”
• Rafforza le misure per l’attuazione della gerarchia dei rifiuti e la gestione dei rifiuti in sicurezza
• Rafforza le misure per l’attuazione del principio “chi inquina paga” e le responsabilità per la corretta gestione dei rifiuti.

La direttiva è stata recepita in Italia con il DLgs 205/2010. La Direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti. Le modifiche introdotte mirano a rafforzare gli obiettivi della direttiva 2008/98/CE relativi alla preparazione per il riutilizzo e al riciclaggio dei rifiuti, affinché riflettano più incisivamente l'ambizione dell'Unione di passare a un'economia circolare.

In materia di prevenzione dei rifiuti, la Direttiva 2018/851 mira ad assicurare che gli Stati membri favoriscano modelli di produzione, aziendali e di consumo innovativi che riducano la presenza di sostanze pericolose nei materiali e nei prodotti, favoriscano l'estensione del ciclo di vita dei prodotti e promuovano il riutilizzo.