Legislazione e diritto bancario

Legislazione e diritto bancario

Tappe della legislazione bancaria

1. 1861 (unità d'Italia) – 1926 (1° Legge Bancaria)

2. 1926 – 1936 (anno in cui viene emanata la prima legge bancaria fondamentale per 50 anni)

3. 1936 – 1985 (DPR 350/85 che modifica la L36)

4. 1985 – 1993 (Testo Unico Bancario)

Primo Periodo: 1861 – 1926

• Caratterizzato per una disciplina inizialmente assente per le banche sottoposte poi alla disciplina contenuta nel Codice di Commercio del 1882 che stabiliva l'obbligo di trasparenza e metteva in risalto le norme commerciali su quelle civili. Non erano sottoposte ad alcun controllo pubblico.

Le banche erano disciplinate da leggi speciali ed erano divise in banche pubbliche e banche private, queste in base al proprio statuto operavano in modo diverso.

Banche pubbliche

Sono istituti di credito speciale (ICS), ovvero enti pubblici sottoposti a leggi speciali (Credito Agrario, Credito Fondiario.. ognuna disciplinata dalla propria legge). Tali istituzioni dovevano assumere la forma di "ente pubblico imprenditore" (banca pubblica). L'attività imprenditoriale veniva limitata sia nell'ambito della raccolta del risparmio, sia nell'ambito territoriale e settoriale. Erano sottoposte al controllo pubblico da parte di autorità governative.

Consorzio per sovvenzioni su valori industriali (CSVI): Fu la prima struttura specializzata nell'erogazione di credito alle industrie. Non effettuava la raccolta del risparmio attraverso l'emissione di obbligazioni, ma si finanziava attraverso gli istituti di emissione. Aveva potere di emettere moneta.

Banche di emissione: Dal 1926 l'unica banca che detiene il potere di emettere moneta è la Banca d'Italia (BI), la quale può operare solo con altre banche e non con il pubblico. Prima del '26 esisteva una pluralità di queste banche (Banco di Napoli, Banco Romano, Banco di Salerno..) che svolgeva la normale attività bancaria (raccolta e impiego) e che ottenne dall'autorità governativa, il potere di emettere biglietti di banca, i quali potevano poi essere cambiati in moneta metallica (moneta fiduciaria).

Successivamente venne introdotto il corso forzoso, che non vincolava più le banche alla conversione dei biglietti di banca in moneta fiduciaria, incentivando la stampa di banconote. Di conseguenza, vennero sottoposte a due limitazioni: un limite massimo di emissione di moneta e un fondo minimo da cui attingere in caso di necessità. Tali istituti erano controllati dal Ministro delle Finanze (MINFIN). Le banche che volgevano questo tipo di attività erano molte sul territorio e causavano instabilità. Per risolvere il problema si andava verso l'unificazione bancaria del 1883 con la nascita della BI.

Casse di risparmio (CR): Nascono inizialmente come enti pubblici di beneficenza destinati alla raccolta del risparmio dei ceti meno abbienti, ma successivamente estendono l'attività bancaria anche all'impiego. Il controllo fu affidato prima al ministro dell'interno, poi al ministro dell'agricoltura, industria e artigianato. La prima legge riferita a questi istituti arriva nel 1888 e divide la figura del fondatore da quella del gestore, riconosce la personalità giuridica, fissa il capitale minimo e i vincoli di bilancio (riserva). In questo modo vengono riconosciute come banche. S'introducono i risparmi per conto corrente e per depositi a risparmio, mentre gli impieghi sono quelli previsti dallo statuto della banca.

Monti di credito su pegno: Enti di beneficenza che nascono su iniziativa di enti pubblici. Inizialmente enti di mero credito, poi con l'inizio dell'attività di raccolta del risparmio emerge la natura creditizia. La legislazione risale al 1898 che li regola secondo lo statuto del 1880 e come opere pie regolate dalla legge del 1890. Il controllo lo detiene il ministro dell'interno e il ministro dell'industria. Nel 1923 interviene una legge che distingue i monti in due categorie:

• 1° categoria → L1888. Prevale la natura creditizia
• 2° categoria → L1898. Tutti gli altri tipi di monti

Cassa depositi e prestiti: Nasce nel 1863 con il compito di raccogliere il risparmio per lo Stato per investirlo in titoli e in finanziamenti. Nel 1875 diventa la più grande banca italiana sotto il profilo del risparmio → banca centrale postale.

Banche private

Alcune banche cominciarono a differenziarsi attraverso limiti imposti da loro stesse nel proprio statuto, si tratta delle banche popolari e delle banche rurali. Specializzazione istituzionale → struttura e organizzazione. Per quanto riguarda gli istituti di diritto pubblico, avviene la formazione delle banche di Stato e dopo la crisi degli anni '20, lo Stato diventa banchiere ed imprenditore. Per quanto riguarda invece le banche di interesse nazionale viene previsto il controllo da parte dell'Istituto per la Ricostruzione Industriale (IRI).

Specializzazione operativa → riguarda il settore degli impieghi.

Specializzazione temporale → riguarda la raccolta del risparmio a breve, medio e lungo termine.

Banche popolari e casse rurali e artigiane: Le banche popolari esercitano il credito ai piccoli commercianti e industriali, mentre le casse rurali e artigiane esercitano la stessa attività per l'agricoltura e l'artigianato.

Banche ordinarie: Nascono come banche di credito mobiliare di derivazione francese (finanziamenti attraverso acquisto di obbligazioni). Sistema adottato dalla società generale di credito e dalla banca generale. Dal lato del passivo effettuano la raccolta del risparmio attraverso l'emissione di obbligazioni e partecipazioni; dal lato dell'attivo vi sono gli impieghi attraverso finanziamenti a medio-lungo termine e strumenti di partecipazione. Viene adottato un nuovo modello operativo: banca mista → di importazione tedesca. La raccolta del risparmio viene effettuata attraverso depositi e emissione di titoli partecipativi a breve termine. Tale modello fu adottato dalle più grandi banche italiane che finanziarono lo sviluppo agli inizi del '900 e che vennero poi coinvolte nella crisi del '29.

Banche commerciali: Raccolgono il risparmio attraverso depositi e gli impieghi sono a breve termine. (Credito mobiliare: erogazione di un credito mediante l'acquisto di partecipazioni).

La crisi del 1892-93 portò al crollo bancario.

La crisi del 1907 portò al crollo della società bancaria italiana (SBI).

La crisi del 1921 portò al crollo della banca italiana di sconto (BIS).

Prima Legge Bancaria del 1926

• Primo obiettivo: semplificazione e razionalizzazione della struttura bancaria attraverso la "vigilanza strutturale"; evitare il sovraffollamento delle banche che detenevano piena libertà.
• Secondo obiettivo: garantire la stabilità dei mercati redditizi attraverso la "vigilanza prudenziale"; regolamentazione e applicazione delle regole.

Secondo Periodo: 1926 – 1936

• Vengono emanati due provvedimenti:
  • RD812/1926 → si unifica l'emissione di biglietti di banca in capo alla BI. Risanamento monetario.
  • Legge Bancaria del 1926 → risanamento bancario. Provvedimenti per la tutela del risparmio.

Avviene la convertibilità della lira a 90 (90£ per 1 Sterlina).

Nel 1932 viene emanato un altro provvedimento che porta alla costituzione dell'istituto di liquidazione caratterizzato da un proprio patrimonio minimo.

Ambito di applicazione soggettivo: Tali provvedimenti vengono applicati alle aziende di credito che effettuano raccolta del risparmio tramite deposito. Parte di queste regole vengono estese agli ICS. Rimane in vigore la L1888, quindi questa non ha funzione abrogativa e per determinate categorie di banche vengono emanate particolari leggi.

L'apparato pubblico di controllo era costituito dal ministro delle finanze e dell'economia (MINEF) a cui era affidata la vigilanza strutturale e BI a cui fu affidata la vigilanza prudenziale volta a limitare i rischi sulla gestione dell'attività, vigilanza ispettiva e informativa. L'obiettivo è di semplificare e razionalizzare il mercato.

I poteri dell'autorità governativa erano fortemente discrezionali, infatti le banche per poter operare dovevano far loro richiesta e questa veniva sottoposta a tre criteri fondamentali che rispettavano le esigenze economiche del mercato: viene stabilito un capitale minimo di costituzione; l'obbligo di accantonare l'utile a riserva; un rapporto minimo tra patrimonio e depositi pari a 1/20 dei depositi totali, l'eccedenza veniva investita in titoli di Stato.

Regola di limite del fido → limite massimo di affidamento ad un singolo soggetto.

Banca Nazionale del Lavoro (BNL): Nasce nel 1913 come istituto nazionale per la cooperazione. Inizialmente si occupa soltanto di erogazione del credito, successivamente inizia anche la raccolta del risparmio, ma senza acquistare partecipazioni da industrie e nel 1925 sotto la guida di Arturo Osio, la BNL diventa la maggiore banca italiana. L'attività era basata sull'erogazione di crediti speciali a durata protratta e questo le evitò di essere travolta dalla crisi. Insieme ad altre istituzione era interamente disciplinata dalla L1926 (Prima Legge Bancaria).

Banca Mista: Istituzione di importazione tedesca travolta dalla crisi del '29.

COMITCREDIT ⇒ Convenzioni stipulate tra le tre banche, lo Stato e la BI.

Tali banche non avevano più il potere di erogare crediti protratti e acquistare partecipazioni, attività riservata all'Istituto Mobiliare Italiano del 1931 (IMI), che nasce su iniziativa di enti pubblici. Ad esso non è permesso raccogliere depositi, perciò si finanzia esclusivamente con l'acquisto di obbligazioni, inoltre può acquistare partecipazioni e i crediti che emette sono al massimo decennali.

Istituto per la Ricostruzione Industriale (IRI): Costituito nel 1933 diviso in due sezioni:

• Finanziamenti → massimo ventennali e potere di assunzione partecipazioni;
• Smobilizzi → si sostituiva all'Istituto di Liquidazione (IL) e doveva smobilizzare le partecipazioni sul mercato.

Si finanzia direttamente dal mercato anziché dalla BI. All'IRI furono trasferite le partecipazioni di tutte le BM e tutti i debiti protratti, in cambio ottenne il controllo e il capitale, diventando azionista di controllo delle BM e del settore industriale che vendettero le partecipazioni. Questo trasforma definitivamente la BM in Banca Commerciale (BC) che effettua raccolta e finanziamenti a breve. Si passa ad una concezione dell'IRI come ente permanente: ente di gestione delle partecipazioni statali, ne gestiva e controllava il 40%.

BI e Tesoro: In un primo momento il Tesoro può ricevere finanziamenti dalla BI alla quale, alla fine del '900, viene posto un limite per l'emissione di moneta in circolazione. Dal 1935 lo Stato, tramite il Tesoro, può accedere, per esigenze di guerra, ai fondi della BI.

Mercato dei cambi: Opera con l'Istituto Nazionale per i Cambi con l'Estero (INCE) a cui convoglia il mercato delle valute estere. Nel 1935 diventa ente pubblico sotto il controllo della BI e avvicinandosi all'economia di guerra, per lo Stato, che ha la piena manovrabilità dei segmenti dell'economia, diventa necessario controllare anche lo stesso mercato. Nel frattempo si determina una situazione di monopolio dei cambi.

Terzo Periodo: 1936 – 1985

DL375/36: comprende quattro provvedimenti che vanno sotto il nome di "Legge Bancaria", pilastro della legislazione bancaria fino all'emanazione del TUB con il DL385/93. Le modifiche legislative che questo apporta si basano sul periodo storico-politico-economico (Fascismo con impostazione fortemente dirigista) e sulla struttura del sistema bancario. Viene introdotto lo Stato Corporativo che implicava la nozione di impresa come impresa funzione, ovvero, un'impresa funzionalizzata al perseguimento delle finalità imposte dal governo. Si contrappone all'impresa di diritto. A questo punto le banche erano già specializzate, differenziando l'ente che svolgeva attività bancaria. Questo portò alla formazione delle "categorie giuridiche", il cui scopo era il perseguimento della volontà del governo per garantire la stabilità delle banche.

Differenze tra Legge del 1926 e Legge del 1936: L'apparato pubblico di controllo nel '26 era la BI (v. prudenziale) e il MIFIN. Nel '36 viene creato un comitato dei ministri (CM), presieduto da Mussolini, che dettava le politiche generali in materia bancaria. Viene costituito l'Ispettorato per la Difesa del Risparmio ed Esercizio del Credito (IDREC), al quale viene affidata la vigilanza prudenziale e strutturale e al cui vertice vi era il direttore della BI. Il CM era vincolato alla consultazione del comitato corporativo centrale (CCC). L'espulsione delle BI nella vigilanza era solo formale poiché questa continuava ad esercitarla anche dopo il suo affidamento all'IDREC.

IDREC: Ad esso era affidata vigilanza strutturale e prudenziale senza vincoli e volgeva attività in base alle esigenze economiche del mercato. La Legge Bancaria introduce la distinzione tra gli enti raccoglitori a breve termine (regole più rigide per rischio di scarsa liquidità, quindi di corsa agli sportelli) e gli enti raccoglitori a medio-lungo termine. La specializzazione era basata sulla lunghezza delle operazioni di raccolta; inoltre la L.B. Prevede altri tipi di specializzazione (territoriale, settoriale..). L'art.5 della stessa, prevede quali debbano essere gli istituti di diritto pubblico.

Crolla il regime fascista e con esso l'apparato di controllo cambia. Nel '43 viene eliminato il CCC, nel '44 viene soppresso l'IDREC e le sue funzioni, insieme a quelle del capo del governo e del governatore della BC, vengono attribuite al MIN del tesoro. Nel 1947 viene creato un nuovo apparato di controllo: il Comitato Interministeriale per il Credito e per il Risparmio (CICR), presieduto dal MINTES. Funzione del CICR era quella di vigilare in materia di tutela del risparmio, esercizio dell'attività creditizia e in materia valutaria. Si è così passati dall'eccessiva pubblicizzazione della L.B. Alla privatizzazione. La L.B. del '36 non eliminò le discipline già esistenti, ma mantenne in vita la segmentazione per ridurre la concorrenza e permettere la stabilità delle banche. Ordinamento che rimase tale per oltre 50 anni e che trovava giustificazione nella garanzia dell'ordine e nella detenzione da parte delle banche del monopolio dell'intermediazione → Fenomeno della doppia intermediazione, protetto dall'amministrazione. Non essendo presente la concorrenza le banche non si ispiravano a logiche concorrenziali, bensì a logiche di stabilità, perciò non esercitavano attività imprenditoriale, ma attività economica per ricavare profitti.

Fino agli anni '60 ci fu un blocco totale delle autorizzazioni. Nascono poi nuovi prodotti finanziari, nuovi intermediari e subentrano le concorrenze estere spingendo la banca a modificare il proprio metodo di gestione, ora ispirato alla concorrenza. Questa amplia la propria attività a tutti i tipi di raccolta e d'impiego nei limiti consentiti dalla vigilanza creando un accavallamento tra le stesse aziende di credito riducendo a zero le differenze tra le varie categorie giuridiche. Tutto ciò viene incentivato dalla despecializzazione bancaria, dalla nascita di nuovi prodotti finanziari e dallo sviluppo del mercato mobiliare che elimina i limiti imposti dalla legge. Nel 1970, attraverso le partecipazioni reciproche, banche e assicurazioni iniziano ad avvicinarsi. (Tutte le modifiche avvenute nell'ordinamento sono dovute a situazioni di fatto).

DPR385/93: Prima direttiva in materia di accesso e di esercizio all'attività bancaria 77/780/CEE. Viene eliminata la discrezionalità per la concessione di autorizzazioni, ora basate su criteri oggettivi che, quando presenti, trasformano le autorizzazioni in atti dovuti. Quindi il criterio delle esigenze economiche del mercato viene esplicitamente eliminato anche per l'apertura e la chiusura di succursali.

Piani sportello: Previsti per l'apertura di succursali, poi lasciata libera. Cambiamento avvenuto per via amministrativa. La vigilanza non viene più praticata per casi singolari, ma secondo criteri oggettivi ex-anti motivati, adeguatamente pubblicizzati e perseguibili davanti le autorità governative. L'ampliamento delle operazioni ha comportato l'assunzione di maggiori rischi coperti dal capitale minimo che venne aumentato attraverso l'emissione di partecipazioni. Il capitale non era ripartito né in quote, né in azioni, perciò non era possibile autofinanziarsi. La banca quindi assume due forme: amministrativa e legislativa. La banca per via amministrativa doveva modificare il proprio statuto separando la gestione dal controllo, esercitava l'emissione di quote di partecipazioni e effettuava la raccolta del risparmio. Le banche pubbliche si trasformano in s.p.a. con la L718/90 e con il DL356/90 le fondazioni bancarie trasferiscono le attività bancarie alle società bancarie. La legge del '90 influenza gli ICS ai quali viene concesso di espandere la propria operatività purché diventino s.p.a. Diventa intanto possibile la fusione tra banche private e pubbliche.

Legge Antitrust 287/90: Disciplina la trasparenza degli assetti proprietari delle banche che permette di verificare chi condiziona la gestione della banca. Alle industrie è vietato il controllo delle banche (15% massimo consentito).