International Organizations - Appunti

Organizzazioni internazionali

Caratteri generali

Prima del ‘900 erano rare le forme di cooperazione istituzionalizzata tra gli Stati. Oggi le organizzazioni internazionali sono il principale attore sulla scena internazionale oltre agli Stati. La ratio del fenomeno si può ricondurre alle esigenze di affrontare in modo concertato problemi che richiedono un livello sovrastatale. Si tratta di una forma di associazione tra Stati regolata da un trattato istitutivo, a cui viene attribuito potere normativo per l’adempimento di compiti e per la risoluzione di problemi.

Il principio di specialità è la differenza principale fra le organizzazioni e gli Stati: le organizzazioni nascono con una specifica missione. Vero è, però, che il mandato delle organizzazioni è indicato con modalità volutamente generiche. A questa caratteristica della missione generica si aggiunge che i trattati istitutivi contengono la clausola dei c.d. poteri impliciti, strumento che è normalmente utilizzato nel senso di estendere l’ambito di azione dell’organizzazione.

Un’altra caratteristica delle organizzazioni è il fatto che esse hanno un peso sulla scena internazionale quando molti Stati sono loro membri; tendenzialmente, questi Stati una posizione paritetica all’interno dell’organizzazione. Un’altra caratteristica delle organizzazioni internazionali è una certa stabilità, che le distingue dalle conferenze o vertici internazionali, i quali hanno carattere occasionale o regolare ma non di stabilità. I vertici e le conferenze possono essere, ma non necessariamente, l’embrione delle organizzazioni internazionali.

Il fenomeno delle organizzazioni internazionali è riconducibile al secolo scorso. Le prime organizzazioni avevano una natura tecnico-amministrativa (Commissione europea per il Danubio, Unione Postale Universale). Non esistevano ancora organizzazioni di tipo politico, che nascono dopo la prima guerra mondiale: la prima è la Società delle Nazioni, e poi si sono formate via via organizzazioni a livello regionale o universale.

L’Unione europea ha una posizione particolare: è un’organizzazione governativa con poteri molto forti, assimilabili alla competenza statale. L’UE ha una dimensione regionale, ma è uno degli attori a livello internazionale più influenti. Detiene un particolare rapporto con gli Stati membri, ma anche con i cittadini: attribuisce una posizione del tutto peculiare all’individuo, che può pretendere dagli Stati le prerogative che l’Unione ordina ad essi di eseguire. L’UE è una via di mezzo tra una federazione di Stati e un’organizzazione intergovernativa.

Distinzione tra organizzazioni governative e non

Le ONG si occupano spesso di problemi che vanno oltre i confini nazionali. Al loro interno si applica il diritto internazionale privato: esse prendono il regime giuridico dello stato in cui vengono costituite. Si tratta di un fenomeno che rappresenta la società civile. Esse partecipano al procedimento di formazione delle leggi. Alcune ONG sono orientate al profitto e generalmente sono formate da imprese con carattere di multinazionale.

Le ONG non sono soggetti di diritto internazionale, ma detengono una posizione rilevante: l’art. 71 della Carta ONU annovera le ONG fra i soggetti ai quali si può chiedere un parere (funzione consultiva). Anche lo statuto del Consiglio d’Europa include le ONG fra i possibili destinatari delle proprie norme: le convenzioni del Consiglio d’Europa conferiscono spesso il diritto di agire alle ONG. Nell’ambito della CEDU è presente una norma che contempla fra i legittimati attivi anche le ONG.

Le organizzazioni internazionali sono un fenomeno emergente. Sono enti di natura diversa e con un diverso peso sulla scena internazionale: a volte sono meri forum, altre volte hanno poteri più incisivi, altre volte ancora si smarcano dagli Stati che ne fanno parte. Sono le c.d. BINGO, acronimo di Business International Non-Governmental Organizations. ¹ V. caso Pinochet. ²

Parte prima: le Nazioni Unite

Le Nazioni Unite: origini, formazione delle carta e prospettive evolutive

Le Nazioni Unite nascono come prosecuzione della Società delle Nazioni e sin dall’inizio si pongono come un’organizzazione universale. Tutti i documenti relativi ai rapporti fra Stati sotto l’egida della Società delle Nazioni sono passati alle Nazioni Unite, ma le due organizzazione restano due enti indipendenti.

L’Organizzazione delle Nazioni Unite nasce per volontà di Roosevelt e Churchill attraverso la stipulazione della Carta Atlantica nel 1941, cui segue la conferenza di Mosca del 1943, alla quale partecipano anche l’URSS e la Cina, e l’incontro di Dumbarton Oaks del 1944. La Carta delle Nazioni Unite viene stipulata a seguito della conferenza di Yalta e viene rapidamente sottoscritta già alla fine del 1945. Si decise di far partecipare anche l’Ucraina e la Bielorussia, benché nel 1945 non rientrassero nella nozione di Stato secondo il diritto internazionale, perché prive del requisito dell’indipendenza giuridica dall’ex URSS.

Ad oggi le Nazioni Unite contano ben 193 membri. Ne restano escluse la Repubblica di Taiwan e la Repubblica Turca di Cipro del Nord, che non hanno chiesto la membership né soddisfano pienamente i requisiti per il procedimento di adesione. Solo gli Stati possono essere membri delle Nazioni Unite. Gli altri soggetti che non sono Stati (la Santa Sede, il Sacro Ordine di Malta) detengono lo status di osservatore.

L’art. 1 della Carta delle Nazioni Unite indica i fini dell’organizzazione. Nel corso degli anni le Nazioni Unite hanno privilegiato l’una o l’altra funzione.

L’art. 7 della Carta elenca gli organi delle Nazioni Unite. Si tratta quasi interamente di organi politici, nei quali i rappresentanti degli Stati si fanno portavoce delle istanze del Paese da cui provengono. Gli unici organi non politici sono la Corte Internazionale di Giustizia, costituita da uomini indipendenti dallo Stato di provenienza, e il Segretariato, organo amministrativo dell’organizzazione che riveste una posizione centrale, perché è l’organo presso cui vengono depositati i trattati internazionali. A questi organi si aggiunge la Commissione di diritto internazionale, creata dall’Assemblea Generale col fine di sviluppare il diritto internazionale. Al contrario, nell’UE gli organi politici sono in minoranza, e la stessa Commissione europea è un organo tecnico. All’interno delle Nazioni Unite il deficit democratico è altissimo.

La volontà di fare delle Nazioni Unite l’organizzazione universale per eccellenza ha fatto sostenere che la Carta fosse qualcosa di più di un mero trattato internazionale e rappresentasse una sorta di costituzione internazionale. La circostanza per cui sia uno dei trattati più ratificati al mondo contribuisce a rafforzare questa tesi. Un altro argomento che si cita a riguardo è il fatto che il sistema di sicurezza collettiva è idoneo a incidere su Stati che non siano membri dell’organizzazione. ³

La tesi costituzionale è da scartare: il trattato non ha una particolare connotazione e la sua possibile efficacia verso Stati terzi non è da sopravvalutare, ma può essere equiparata ad un’azione concertata di alcuni Stati verso un altro. Nemmeno il fatto che sia uno dei trattati più ratificati al mondo non costituisce una prova della sua natura costituzionale, che implicherebbe un’interpretazione ad hoc. La teoria interpretativa che si cerca di applicare alla Carta è quella dei poteri impliciti, che non è tuttavia specifica del contesto ONU, ma è applicata anche in altre organizzazioni, non ultima l’UE. In ultima analisi, la Carta delle Nazioni Unite è un trattato come tutti gli altri e necessita di un’interpretazione evolutiva, in quanto è stata redatta nel 1945. Sarebbe da scartare anche la tesi secondo cui l’Assemblea Generale debba essere considerata l’interpretatore autentico della Carta, dal momento che ogni organo delle Nazioni Unite è tenuto ad interpretarla nel momento in cui intraprende un’azione.

La Carta è uno strumento rigido, difficilmente modificabile, e fino ad oggi non ha subito alcuna revisione, ma sono stati introdotti degli emendamenti al suo interno. ⁴ A differenza della procedura per l’introduzione di emendamenti nella Carta, disciplinata all’art. 108, il meccanismo per la sua revisione prevede l’istituzione di un organo ad hoc (art. 109).

L’appartenenza all’ONU

La norma di riferimento per l’adesione alle Nazioni Unite è l’art. 4 della Carta. Per essere membri delle Nazioni Unite, occorre essere degli Stati amanti della pace e che accettino gli obblighi contenuti nel trattato. In particolare, deve esserci corrispondenza tra l’idoneità dello Stato ad adempiere gli obblighi della Carta e la sua disponibilità a farlo.

Oltre a porsi il problema della nozione di Stato, sorge il problema che vengono ammessi Paesi con pochissimi abitanti il cui peso all’interno dell’Assemblea Generale è uguale a quello degli Stati più grandi.

Si pone poi un terzo problema relativo all’ammissione degli Stati neutralizzati, quegli Stati che hanno deciso, per accordo internazionale o per costituzione interna, di essere neutrali rispetto alla guerra. In verità, nell’ottica di acquisire più membri possibili, la prassi è stata di ammettere nell’organizzazione anche gli Stati neutralizzati, malgrado i membri delle Nazioni Unite siano tenuti ad accettare gli obblighi della Carta, il cui Titolo VII ammette la possibilità di intraprendere azioni di guerra. Questa incongruenza viene risolta nel senso che il Consiglio di Sicurezza, in virtù dei poteri di cui all’art. 48, può decidere di esonerare quegli Stati dall’azione bellica: si tratta di una sospensione parziale degli obblighi, e non di una sospensione totale rispetto agli obblighi del trattato, altrimenti parleremmo di una membership condizionata, fattispecie che invece la Carta non prevede.

Sulla decisione di ammissione, l’art. 4 lascia ampia discrezionalità all’organizzazione, che si riduce al Consiglio di Sicurezza e all’Assemblea Generale. Per avviare la procedura di ammissione occorre una manifestazione da parte dello Stato, che presenta domanda al Segretariato Generale. Sulla richiesta di adesione decide il Consiglio di Sicurezza, che propone successivamente all’Assemblea Generale di deliberare.

Nelle Nazioni Unite non è ammesso l’ingresso condizionato. Il ritiro o l’espulsione di uno Stato membro dall’organizzazione o la perdita della soggettività di uno Stato membro e il suo futuro recupero sono vicende che determinano la fine della membership e richiedono una nuova procedura per riacquistarla. Gli unici due casi storici che rientravano fra le precedenti ipotesi (Indonesia e Siria) non sono stati tuttavia trattati secondo questa procedura, perché di fatto c’è stato un consenso unanime in Assemblea e non è stato necessario esperire la procedura ex art. 4. Gli esempi di norme che vengono superate dalla consuetudine sono una costante del sistema ONU. ⁵

Uno Stato può essere sospeso dall’esercizio dei diritti e dei privilegi di membro delle Nazioni Unite da parte del Consiglio di Sicurezza. La sospensione può essere totale (art. 5), o parziale (art. 19), nel caso in cui lo Stato risulti inadempiente rispetto all’obbligo di contribuire economicamente al bilancio delle Nazioni Unite, come potrebbe accadere per la Somalia. L’unico caso in cui l’art. 5 avrebbe potuto trovare applicazione nella storia dell’ONU è quello del Sudafrica. Per un ventennio sono state respinte le credenziali dei suoi delegati, ma non è mai stato sospeso dall’esercizio dei suoi diritti.

L’art. 6 disciplina l’istituto dell’espulsione di uno Stato membro, per la quale deve essersi verificata una persistente violazione della Carta.

Nella Carta non è prevista nessuna norma per il recesso. Tuttavia, il diritto internazionale generale consente ad uno Stato di recedere da un trattato solo quando ci sia un cambiamento significativo delle circostanze che hanno portato alla sua adesione (clausola rebus sic stantibus).

Le vicende interne a uno Stato possono incidere sulla sua partecipazione all’ONU. La membership prescinde tuttavia dalla tipologia del regime che viene attuato nello Stato, purché sia effettivo. Quando un territorio si distacca da uno Stato membro, la membership di quest’ultimo viene mantenuta. I casi dell’ex Jugoslavia e dell’ex URSS, entrambi pacificamente qualificabili come ipotesi di smembramento di uno Stato membro, sono stati trattati come ipotesi di distacco e lo Stato prevalente è stato mantenuto come membro delle Nazioni Unite senza che dovesse ripassare attraverso la procedura ex art. 4. Inizialmente il seggio dell’ex Jugoslavia era passato alla Repubblica Federale di Jugoslavia, composta da Serbia e Montenegro.

Nel caso di incorporazione di un nuovo territorio da parte di uno Stato membro non occorre dare inizio alla procedura di ammissione; nel caso della fusione di due Stati membri e della formazione di un nuovo Stato invece sì.

I problemi legati allo status della Palestina

Nel 1988 una risoluzione delle Nazione Unite ha concesso all’Organizzazione per la Liberazione della Palestina di cambiare la sua denominazione in Palestina. La Palestina ha fatto domanda per diventare membro dell’UNESCO, nell’estate del 1989, e delle Nazioni Unite, nel 2011. Con la decisione del 29 ottobre 2011 è stata accettata la sua richiesta di adesione all’UNESCO. La domanda per acquisire la membership alle Nazioni Unite non è stata accettata, ma con la risoluzione 67/19 del 29 novembre 2012 l’Assemblea Generale ha deciso di accordare alla Palestina lo status di Stato non membro osservatore, facendo salvi i privilegi già acquisiti. Pur non essendo ancora idonea a diventare membro delle Nazioni Unite, la Palestina viene riconosciuta come Stato. Pertanto oggi la Palestina può stipulare un trattato internazionale e promuovere un ricorso davanti alla Corte Penale Internazionale – ma non alla Corte Internazionale di Giustizia.

Il ruolo dell’UE dopo Lisbona

La proposta di creare un vero seggio europeo all’interno del Consiglio di Sicurezza – il cui regime non è mai stato modificato dal 1965 – parte dal governo italiano, ancor prima del trattato di Lisbona. Nel 1993 Andreatta aveva avanzato la proposta di istituire un seggio unico per l’UE all’interno del Consiglio di Sicurezza, in aggiunta ai 15 membri o in sostituzione di Gran Bretagna e Francia. Il Parlamento europeo ha tentato di appoggiare la proposta, ma non è stata ben accolta: il governo tedesco l’ha vista come una reazione alla rivendicazione della Germania di istituire un proprio seggio permanente.

Nel 2007/2008, quando era membro del Consiglio di Sicurezza, l’Italia si è espressa nel senso di voler fondare, come second choice, la possibilità di inserire un delegato dell’Unione tra quelli dello Stato europeo di volta in volta eletto fra i membri non permanenti. La soluzione finale è stata quella di utilizzare il seggio italiano in un’ottica europeista. La proposta di istituire un seggio europeo non era perseguibile in quell’epoca e da allora ad oggi l’Unione ha cambiato faccia.

Il Trattato di Maastricht, stipulato nel 1992 e poi entrato in vigore il 1° gennaio 1993, ha creato l’Unione europea – prima di allora si parlava di Comunità Europea – rappresentata visivamente come un tempio greco a tre pilastri. Al primo pilastro vengono ricondotti i trattati istitutivi della CEE, della CECA e dell’Euratom. Essi hanno in comune il fatto di creare, oltre a degli obblighi pattizi, anche una sovrastruttura istituzionale, con organi comuni a cui vengono attribuiti dei poteri che esercitano al posto degli Stati (cooperazione di tipo sovranazionale). Il secondo e il terzo pilastro, relativi, rispettivamente, a PESC (Politica Estera e di Sicurezza Comune) e GAI (Giustizia e Affari Interni), si caratterizzano invece per una cooperazione di tipo intergovernativo: perché la sovrastruttura istituzionale continui ad operare anche in queste materie, è necessaria l’unanimità dei voleri degli Stati, mentre nelle materie di cui al primo pilastro si possono prendere delle decisioni contro il volere di alcuni Paesi attraverso sistema di maggioranze diversificato.

Nel 1997 viene stipulato il trattato di Amsterdam, che entra in vigore nel 1999 e apporta delle modifiche di portata limitata alla precedente struttura: svuota il terzo pilastro e trasferisce la materia della cooperazione giudiziaria civile nel primo pilastro (processo di comunitarizzazione). Nel 2000 viene proclamata la Carta dei diritti fondamentali dell’UE, la c.d. Carta di Nizza. Dal punto di vista del diritto internazionale si trattava di un atto di soft law. Anzi, per limitarne la portata, si era detto che sarebbe stato meglio non richiamare i valori di questa carta nelle decisioni della Corte di giustizia.

Dopo essere stato firmato nel 2007, nel 2009 è entrato in vigore il Trattato di Lisbona. Grazie ad esso, la Carta dei diritti fondamentali diventa un atto normativo vincolante al pari dei trattati (diritto dell’UE).

³ L’art. 2, par. 7 supera la domestic jurisdiction ogniqualvolta sia necessario per garantire la sicurezza internazionale.

⁴ Con un emendamento, nel 1965 i membri del Consiglio di Sicurezza sono passati da 11 a 15.

⁵ Un altro esempio è fornito dal modo in cui viene considerata l’astensione in seno al Consiglio: benché l’art. 27 della Carta parli esclusivamente di voto affermativo degli Stati, di fatto è stata instaurata la prassi di trattare la mera astensione come un voto favorevole.