Indagine Conoscitiva 23 Antitrust

Università Suor Orsola Benincasa

Cattedra di Economia dei Mezzi di Comunicazione

Prof. Stefano Balassone A.A. 2004-05

Comunicato Stampa Antitrust – Novembre 2004

L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella sua adunanza del 16 novembre 2004, ha deliberato

la chiusura dell'indagine conoscitiva, avviata il 29 maggio 2003 ai sensi dell'articolo 12 della legge 287/90,

riguardante il settore televisivo e, in particolare, il mercato della raccolta pubblicitaria su mezzo televisivo.

L'indagine ha evidenziato come il settore nazionale della raccolta pubblicitaria, ed il mercato della raccolta

televisiva in particolare, sia caratterizzato da un'elevata concentrazione, nonché da elevate barriere

all'ingresso, a causa soprattutto di alcuni fattori di natura strutturale che ostacolano il corretto

funzionamento del mercato.

Mentre i mercati della raccolta pubblicitaria su quotidiani, periodici e radio presentano una struttura piuttosto

competitiva, quello della raccolta televisiva - la cui caratteristica principale è di essere composto da gruppi

televisivi che forniscono contenuti ai telespettatori e offrono contemporaneamente inserzioni ai clienti

pubblicitari – è contraddistinto da un livello di concentrazione che non ha riscontro negli altri Paesi europei, e

che è determinato dalla posizione dominante del gruppo Fininvest, in virtù di una percentuale di raccolta pari

al 65%, e dalla quota di RAI che detiene, con il 29%, la quasi totalità della parte residuale del mercato.

L'indagine ha evidenziato come a determinare questo assetto sia stata una serie di fattori di natura

strutturale che ha ostacolato il corretto funzionamento del gioco della concorrenza nel settore televisivo, ed

in particolare nella raccolta pubblicitaria. Questi fattori, in ampia misura specifici del contesto italiano rispetto

a quello degli altri Paesi, sono:

la disponibilità, in un contesto di scarsità della risorsa frequenziale, di tre reti in capo a ciascuno dei due

principali gruppi televisivi, che ha consentito a Fininvest e RAI di attuare strategie che hanno limitato

l'entrata e la crescita di nuovi concorrenti;

la disciplina che regola le condotte della società cui è affidato il servizio pubblico radiotelevisivo, che, da un

lato, ha favorito la creazione di un duopolio simmetrico nel versante dell'offerta di contenuti televisivi;

dall'altro, ha rafforzato gli incentivi dei due operatori incumbents ad attuare politiche commerciali

accomodanti nella raccolta pubblicitaria televisiva;

l'asimmetrica allocazione delle risorse frequenziali, dovuta alla mancanza di un processo centralizzato di

assegnazione delle frequenze radiotelevisive che, congiuntamente all'integrazione a monte degli operatori

televisivi nel mercato della trasmissione del segnale, ha determinato una significativa differenziazione delle

reti televisive nazionali, in termini di copertura effettiva, a vantaggio dei due operatori storici;

una scarsa penetrazione delle piattaforme trasmissive alternative a quella terrestre, che ha limitato le

possibilità di accesso al mercato della raccolta pubblicitaria televisiva da parte di nuovi soggetti;

l'assetto proprietario della società di rilevazione degli ascolti televisivi, su cui Fininvest e RAI esercitano

un'influenza determinante;

la fitta rete di partecipazioni azionarie e di legami di tipo non azionario attraverso cui Fininvest riesce ad

esercitare una propria influenza sulle decisioni di alcuni importanti operatori, ed in particolare delle società

neo-entranti Telecom Italia e TF1-HCSC.

Alla luce di queste problematiche concorrenziali, l'Autorità ritiene opportuno suggerire alcuni interventi in

grado di favorire un efficace confronto competitivo nel mercato nazionale della raccolta pubblicitaria sul

mezzo televisivo.

In primo luogo, secondo l'Antitrust andrebbe ripensata l'attuale normativa in materia di servizio pubblico

radiotelevisivo, immaginando per la Rai una soluzione simile a quella adottata in Gran Bretagna, con due

società distinte: la prima con obblighi di servizio pubblico generale finanziata esclusivamente attraverso il

canone; la seconda, a carattere commerciale, che sostiene le proprie attività attraverso la raccolta

pubblicitaria e che compete con gli altri soggetti sulla base dei medesimi obblighi di affollamento; per

quest'ultima sarebbe auspicabile sia il collocamento delle azioni sul mercato borsistico sia la definizione di

regole di corporate governance che garantiscano un effettivo controllo dell'operato del management. Tale

intervento sarebbe da effettuare auspicabilmente in tempi brevi, prima del collocamento in borsa di una

quota di minoranza del capitale azionario della società RAI, attualmente previsto nella primavera 2005.

In secondo luogo, risultano necessari interventi di attuazione del Piano digitale e di riallocazione, attraverso

meccanismi di mercato, dello spettro frequenziale destinato ai servizi radiotelevisivi, per evitare che le attuali

posizioni detenute nelle reti analogiche (ovvero la disponibilità in capo a Fininvest e RAI di un numero di

impianti e frequenze tale da rendere possibile la diffusione di tre reti nazionali, peraltro caratterizzate dalla

più ampia copertura effettiva della popolazione) non si trasferiscano al futuro mercato digitale terrestre.

Al riguardo, ed al fine di stimolare la competizione nel mercato digitale terrestre, a giudizio dell'Antitrust

andrebbero anche favorite, così come accade all'estero, misure di separazione verticale degli operatori di

rete, mediante la separazione proprietaria delle società RAI Way e Elettronica Industriale, attualmente

facenti capo rispettivamente ai gruppi RAI e Fininvest.

Andrebbe poi stimolata una competizione tra piattaforme per la trasmissione del segnale televisivo digitale,

attraverso politiche di incentivazione alla diffusione tra le famiglie italiane di apparecchiature di decodifica.

Tali interventi dovrebbero salvaguardare il principio della neutralità tecnologica, e quindi non possono

limitarsi ad alcuni mezzi trasmissivi, ma devono estendersi con identiche modalità a tutte le piattaforme

televisive digitali: digitale terrestre, satellite, cavo e tecnologie x-DSL.

Quanto, infine, alla rilevazione degli ascolti, è auspicabile la ridefinizione dell'assetto proprietario della

società che attualmente svolge tale servizio, prevedendo un soggetto privato indipendente che abbia quale

funzione-obiettivo la massimizzazione dei profitti derivanti dalla vendita dei dati sugli ascolti televisivi; ciò

assicurerebbe, tra l'altro, l'esistenza di una struttura di incentivi che consenta di cogliere al meglio le

opportunità connesse all'evoluzione tecnologica delle modalità di fruizione del prodotto televisivo.

Dal canto suo, l'Autorità ritiene opportuno monitorare, in una fase di transizione tecnologica e di

eliminazione dei precedenti limiti normativi alle concentrazioni orizzontali e diagonali, le condotte degli

operatori televisivi, in particolare in materia di predisposizione delle offerte di prodotti pubblicitari, di accesso

alle reti digitali ed ai contenuti televisivi, di acquisizione di frequenze ai fini della costituzione di nuovi

multiplex nazionali, nonché, infine, di partecipazioni e di legami non azionari tra gli operatori televisivi.

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Apertura indagine conoscitiva data 29/05/2003

PUBBLICAZIONE Bollettino n. 22/2003

IC23 - SETTORE TELEVISIVO

Provvedimento n. 12056

L'AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

NELLA SUA ADUNANZA del 29 maggio 2003;

SENTITO il Relatore Professor Michele Grillo;

VISTO l'articolo 12, comma 2, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, ai sensi del quale l'Autorità può

procedere a indagini conoscitive di natura generale nei settori economici nei quali l'evoluzione degli scambi,

il comportamento dei prezzi od altre circostanze facciano presumere che la concorrenza sia impedita,

ristretta o falsata;

VISTO il D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217 e, in particolare, l'articolo 17, relativo alle indagini conoscitive di

natura generale;

CONSIDERATI i seguenti elementi:

1. Il mercato italiano della raccolta pubblicitaria su mezzo televisivo è caratterizzato dal più elevato livello di

concentrazione in Europa. A fine 2001, la quota dei primi due operatori televisivi nazionali, espressa in

termini di audience share 2001, era pari a circa il 90%, a fronte del 74% in Francia, del 66% in Germania,

del 65% in Gran Bretagna e del 54% in Spagna.

In particolare, in questi ultimi dieci anni si è andata consolidando una struttura di mercato duopolistica, in

cui la presenza di elevate barriere all'ingresso ha sostanzialmente limitato, se non impedito, il dispiegarsi di

una pressione concorrenziale che conducesse ad un esito di mercato meno squilibrato.

2. L'Autorità ha constatato come i mercati appartenenti al comparto televisivo mostrino assetti concorrenziali

non soddisfacenti. Ciò è stato espresso da ultimo nella recente segnalazione AS/247 – Assetto del sistema

radiotelevisivo e della società RAI-Radiotelevisione Italiana, del 19 dicembre 2002. In particolare, in quella

sede, l'Autorità ha evidenziato come l'esistenza di elevate barriere all'entrata abbia "determinato il costituirsi

di un mercato fortemente concentrato, poco dinamico e caratterizzato da un basso grado di innovazione",

con conseguenti effetti negativi sul benessere sociale.

3. In tale contesto di mercato, il passaggio delle trasmissioni televisive terrestri dallo standard analogico a

quello digitale, previsto per il 2006 dalla legge n. 66/01, costituisce un'opportunità per assicurare una

maggiore apertura del settore televisivo, in quanto, a parità di risorse frequenziali, consentirà un incremento

della quantità di canali disponibili, aumentando in tal modo il numero di fornitori di contenuti televisivi (ossia

di emittenti). Tuttavia, affinché l'introduzione di tale standard trasmissivo esplichi i propri effetti sul processo

concorrenziale del settore televisivo, determinando un incremento del numero degli operatori televisivi

nazionali e una più equilibrata distribuzione delle quote di mercato, risultano di cruciale importanza le

modalità ed i tempi con cui il settore televisivo, ed in particolare il mercato della raccolta pubblicitaria su

mezzo televisivo e quello delle reti per la trasmissione del segnale televisivo, si apriranno al gioco della

concorrenza.

4. In considerazione di tali elementi, ed in ragione della rilevanza e complessità della materia, l'Autorità

Garante della Concorrenza e del Mercato intende procedere ad un'indagine conoscitiva di natura generale nel

settore televisivo, con particolare riferimento al mercato a monte delle reti per la trasmissione del segnale

televisivo, a quello a valle della raccolta pubblicitaria su mezzo televisivo ed agli altri servizi connessi tra i

quali figura il mercato della rilevazione degli indici di ascolto televisivo.

Tutto ciò premesso e considerato;

DELIBERA

di procedere, ai sensi dell'articolo 12, comma 2, della legge n. 287/90, a un'indagine conoscitiva riguardante

il settore televisivo.

Il presente provvedimento verrà pubblicato sul Bollettino di cui all'articolo 26 della legge n. 287/90.

IL SEGRETARIO GENERALE

Rita Ciccone

IL PRESIDENTE

Giuseppe Tesauro

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Chiusura indagine conoscitiva data 16/11/2004

PUBBLICAZIONE Bollettino n. 47/2004

Provvedimento n. 13770

L'AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

NELLA SUA ADUNANZA del 16 novembre 2004;

SENTITO il Relatore Professor Michele Grillo;

VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;

VISTO, in particolare, l'articolo 12, comma 2, della legge citata, ai sensi del quale l'Autorità può procedere a

indagini conoscitive di natura generale nei settori economici nei quali l'evoluzione degli scambi, il

comportamento dei prezzi od altre circostanze facciano presumere che la concorrenza sia impedita, ristretta

o falsata;

VISTO il D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217 e, in particolare, l'articolo 17, relativo alle indagini conoscitive di

natura generale;

VISTO il proprio provvedimento del 29 maggio 2003, con il quale l'Autorità ha deciso di procedere, ai sensi

dell'articolo 12, comma 2, della legge n. 287/90, a un'indagine conoscitiva riguardante il settore televisivo,

ed in particolare il mercato della raccolta pubblicitaria su mezzo televisivo;

VISTO l'allegato al presente provvedimento, contenente il testo conclusivo dell'indagine;

DELIBERA

di procedere alla chiusura dell'indagine conoscitiva.

Il presente provvedimento verrà pubblicato sul Bollettino di cui all'articolo 26 della legge n. 287/90.

IL SEGRETARIO GENERALE

Rita Ciccone

IL PRESIDENTE

Giuseppe Tesauro

CONCLUSIONI DELL'INDAGINE

I. PREMESSA

Il settore nazionale della raccolta pubblicitaria, ed in particolare il mercato della raccolta pubblicitaria

televisiva, sono caratterizzati da un'elevata concentrazione, che non ha riscontro negli altri Paesi europei,

nonché dalla presenza di elevate barriere all'ingresso.

In base a tale presupposto fattuale, l'Autorità ha deciso di aprire la presente indagine conoscitiva11 [Cfr.

prov. 12056 del 29 maggio 2003. ]. Già in quell'occasione l'Autorità ha rappresentato l'esigenza di analizzare

le problematiche concorrenziali del settore nell'ambito di una complessiva valutazione della configurazione

della filiera televisiva e pubblicitaria.

L'Autorità ha quindi ritenuto necessario utilizzare un approccio sistemico che ha consentito di valutare il

quadro competitivo del settore pubblicitario, ed in particolare del mercato della raccolta pubblicitaria su

mezzo televisivo, nell'ambito di uno studio ampio che ha tenuto conto dei principali fattori strutturali che

incidono su tali assetti. Sono state attentamente analizzate le interrelazioni tra i mercati pubblicitari, nonché

le interconnessioni tra la raccolta pubblicitaria ed il settore televisivo. Ne è emerso uno scenario competitivo

in cui sussistono alcuni fattori di natura strutturale che ostacolano il corretto funzionamento del mercato

della raccolta pubblicitaria televisiva, impedendo il realizzarsi del gioco della concorrenza in tale ambito e più

in generale nei settori pubblicitario e televisivo.

Le analisi condotte nella presente indagine conoscitiva consentono di formulare alcune considerazioni

conclusive in merito alle maggiori criticità sotto il profilo concorrenziale che ancora persistono nelle varie fasi

della filiera pubblicitaria e televisiva.

II. I FATTI STILIZZATI E LE VALUTAZIONI CONCORRENZIALI

L'attuale assetto del settore pubblicitario nazionale è contraddistinto da un grado di sviluppo economico

ancora limitato. Il fatturato pubblicitario è tra i più bassi in Europa sia in termini assoluti che relativi. La

presente indagine ha evidenziato come il settore sia caratterizzato da un assetto oligopolistico, con due

operatori, Fininvest e RAI, che ne controllano la parte maggioritaria; in Europa il livello di concentrazione è

significativamente più basso, con una concorrenza allargata a più operatori e con una maggiore osmosi tra i

diversi mercati che ne costituiscono la filiera. La struttura concorrenziale dei mercati in Italia appare quindi

limitare lo sviluppo economico del settore.

Un'analisi disaggregata dei singoli mercati pubblicitari nazionali ha poi evidenziato l'esistenza di assetti

competitivi assai diversi: mentre i mercati della pubblicità su quotidiani, periodici e radio presentano una

struttura piuttosto competitiva, quello della raccolta pubblicitaria televisiva è caratterizzato da un assetto

particolarmente concentrato in cui Fininvest opera in posizione dominante, e RAI raccoglie la quasi totalità

della parte residuale del mercato.

Il differente assetto competitivo dei mercati pubblicitari influenza i margini di profittabilità degli operatori

pubblicitari e quindi la capacità di tali soggetti di offrire nuovi prodotti ed incidere sulle scelte dei

consumatori: in particolare il mercato nazionale della raccolta pubblicitaria televisiva è contraddistinto, a

differenza degli altri mercati pubblicitari, da elevate rendite monopolistiche che non hanno riscontro negli

altri Paesi europei.

La struttura concorrenziale dei mercati pubblicitari si lega all'asimmetrica ripartizione degli investimenti

pubblicitari tra i mezzi di comunicazione che connota il settore pubblicitario italiano rispetto a quelli esteri. In

Italia, infatti, più che altrove, la televisione ha raggiunto una posizione di strutturale e durevole vantaggio

rispetto agli altri media.

L'elevato grado di concentrazione del settore pubblicitario e l'asimmetrica ripartizione degli investimenti degli

inserzionisti appaiono quindi strettamente connessi alla struttura concorrenziale del mercato televisivo, in

ragione del potere di mercato acquisito da Fininvest e RAI.

Al riguardo l'Autorità osserva che la recente eliminazione per via normativa (legge n. 112/2004) di alcuni dei

precedenti limiti previsti in materia di concentrazioni di tipo orizzontale e diagonale22 [La concentrazione di

tipo orizzontale concerne l'aggregazione proprietaria di due o più soggetti che operano in uno stesso

mercato (ad esempio l'aggregazione di emittenti televisive in chiaro). La concentrazione di tipo verticale è

l'aggregazione proprietaria di due o più soggetti che operano in mercati appartenenti alle diverse fasi della

catena produttiva di un bene o servizio (ad esempio l'aggregazione di un'emittente televisiva con un

produttore di contenuti cinematografici). La concentrazione definita "diagonale" è l'aggregazione proprietaria

di due o più soggetti che operano in mercati orizzontalmente connessi (ad esempio l'aggregazione di

un'emittente televisiva con un gruppo editoriale).] nel settore dei media e la sostituzio