Esame Diritto delle fonti ed energie rinnovabili, riassunto

Competenze legislative

La Corte Costituzionale ha dichiarato che la competenza legislativa in materia di tutela dell'ambiente spetta allo Stato in via esclusiva; è previsto, invece, un riparto concorrente (art. 117 comma 3 cost.) in materia di produzione, distribuzione e trasporto di energia. Nel nostro ordinamento gli interventi nel settore delle energie rinnovabili si sono succeduti nel tempo in modo disorganico. Tutta la produzione normativa che si è sviluppata nel corso di questi anni in Italia prende le mosse dalla DIRETTIVA COMUNITARIA 2001/77/CE, con la quale si invitavano gli stati membri a ridurre gli ostacoli normativi e ad accelerare le procedure a livello amministrativo per la realizzazione di impianti di energie rinnovabili.

Di recepimento alla suddetta direttiva comunitaria, la normativa nazionale, ovvero il D.LGS 387/2003, stabilisce che (art. 12): la costruzione, la modifica, il potenziamento e l'esercizio degli impianti di produzione di energia rinnovabile siano soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o altro soggetto istituzionale delegato dalla regione. La DIA (denuncia inizio attività) era prevista per gli impianti con capacità non superiore ai 20KW (la DIA viene poi sostituita con D.Lgs 28/2010 con la PAS procedura abilitativa semplificata). Rimane il regime concessorio per la produzione di energia idroelettrica e geotermica, poiché c'è l'acqua come bene demaniale.

Il suddetto D.Lgs approvava le linee guida per un corretto inserimento degli impianti nel rispetto dell'ambiente, soprattutto per gli impianti eolici. Il decreto, pur riservando allo Stato il compito di dettare i principi e le regole della materia, individua nella regione la razionalizzazione e l’accelerazione delle procedure, nonché l’individuazione delle aree non idonee all’installazione degli impianti, ma solo dopo attuazione delle linee guida.

Le linee guida però non vengono attuate per ben sette anni e questo ha portato le regioni a procedere con proprie normative e la Corte a risolvere diversi contenziosi. Il caso più rilevante è quello della regione Puglia che ha esteso la DIA ad impianti con potenza fino a 1MW. La Corte è intervenuta con la sentenza 119/2010 considerando illegittime le leggi regionali. Dopo la sentenza della Corte è intervenuta:

• La legge 96/2010 che ha introdotto ulteriori semplificazioni e l’applicazione della DIA per gli impianti con potenza non superiore a 1MW.
• La legge 129/2010 che dispone una sanatoria nelle situazioni in cui gli impianti avevano potenza superiore a quella prevista dal D.Lgs del 2003, ma realizzati con applicazione della DIA.

Qualificazione giuridica delle linee guida

Le linee guida non sono leggi; la Corte Costituzionale le ha definite norme regolamentari. Esse sono previste con una deliberazione in Conferenza Unificata e su iniziativa ministeriale e sono allegate ad un decreto ministeriale. Esse prevedono una specifica disciplina per le aree e i siti non idonei all’installazione di impianti. Esse vengono adottate con decreto ministeriale il 10 settembre 2010 con l’obbligo per le regioni di conformare le discipline regionali alle linee guida entro 30 giorni.

Difficile equilibrio fra tutela dell’ambiente e sviluppo delle rinnovabili

La Corte Comunitaria ha imposto divieto assoluto di realizzare impianti in aree protette; questo a significare che la tutela dell’ambiente prevale sull’esigenza di produrre energie compatibili. Politica ambientale e politica energetica seguono lo stesso obiettivo di salvaguardia, cioè la tutela e il miglioramento della qualità ambientale, e sono finalizzate a combattere i cambiamenti climatici. L’utilizzazione delle fonti rinnovabili è considerata di pubblico interesse ed utilità; la riduzione di gas serra, promozione e sviluppo fonti rinnovabili, costituisce impegno internazionale che l’Italia ha assunto con la sottoscrizione del protocollo di Kyoto dell’11/12/1997, ratificato con legge del 1° giugno 2002 n.120.

Però, dal momento che gli interventi statali e interventi regionali possono intersecarsi tra di loro, si ricorre al principio collaborativo, e in caso di contrasti si fa ricorso al criterio di bilanciamento fra ambiente ed energia (sentenza Corte Cost. n.192 del 2011).

Ostacoli alla concorrenza

La divisione fra competenze statali e competenze regionali non si è rivelata vantaggiosa sotto il profilo della concorrenza. L’Agcm nell’aprile del 2010 (quindi prima dell’attuazione delle linee guida) segnalò che le iniziative regionali avevano creato ostacoli nell’accesso al mercato e quindi distorsioni della concorrenza. Tra gli ostacoli principali emergono:

• Le limitazioni quantitative che impediscono l’installazione di impianti su alcuni territori.
• L’aggravamento dei tempi del procedimento (fissazione di tempi più lunghi rispetto a quelli previsti dalle norme statali).
• Restrizioni di tipo burocratico (alterazione della soglia per far ricorso alla DIA).
• Restrizioni di tipo economico (misure di compensazione a carico delle imprese).

La Corte ha insistito sulla competenza esclusiva dello Stato in materia di ambiente ma ha tralasciato il controllo del mercato anch'esso di competenza statale. Vi è quindi un potenziale contrasto fra il cosiddetto federalismo energetico, che giustifica lo spazio da riconoscere alle regioni, e il controllo del mercato che spetta allo Stato. L'inefficienza degli interventi legislativi statali è stata parzialmente compensata dall'emanazione delle linee guida contenute nel d.m. 10 settembre 2010.

La direttiva comunitaria 2009/28/CE

Altra importante direttiva comunitaria è la direttiva 2009/28/CE contenente il "pacchetto clima-energia 20-20-20". In sintesi, il pacchetto prevede:

• Riduzione emissioni gas serra del 20%.
• Alzare la quota di energia prodotta da rinnovabili al 20%.
• Portare il risparmio energetico al 20%.

Il tutto entro il 2020. L'effettivo conseguimento dei target prefissati è rimesso agli Stati membri, che sono responsabili delle misure da adottare; la direttiva si limita ad introdurre strumenti di carattere pianificatorio come il "Piano di azione nazionale" e la "traiettoria indicativa", che concedono ampia discrezionalità agli Stati membri. La direttiva nell'articolo 16 sottolinea l'obbligo degli Stati membri di provvedere, affinché nel dispacciamento, i gestori del sistema diano priorità agli impianti che utilizzano fonti rinnovabili. Vengono introdotte misure in materia di edilizia per gli edifici pubblici e privati, per garantire obiettivi di efficienza energetica.

Di recepimento alla direttiva 2009/28/CE la normativa nazionale, ovvero il D.lgs 28 marzo 2011, introduce ulteriori misure di semplificazione dei procedimenti amministrativi per la realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, necessari anche per raggiungere gli obiettivi fissati per il 2020. La vigente normativa prevede 3 iter procedurali, in base alla dimensione dell’impianto:

• Autorizzazione unica per impianti di potenza superiore a 20KW; in questo caso la competenza è regionale o provinciale.
• Comunicazione di inizio lavori da fare al comune, per impianti di piccole dimensioni qualificati come edilizia libera.
• Procedura abilitativa semplificata (PAS) per gli impianti fino a 20KW; in questo caso il referente per l’autorizzazione è direttamente il gestore di rete.

Il decreto inoltre prevede:

• Adeguamento del sistema degli incentivi.
• Sviluppo infrastrutture di rete.
• Misure volte all'incremento dell’efficienza energetica.

La disciplina del procedimento di autorizzazione unica

È disciplinato dal D.lgs n.28 del 2011 (in modifica del D.lgs del 2003). È previsto per gli impianti di potenza superiore a 20KW. Il procedimento è di competenza della regione e si svolge obbligatoriamente attraverso una Conferenza di servizi alla quale partecipano tutti gli interessi coinvolti. Il procedimento deve essere concluso entro 90 giorni: costituisce titolo a costruire e ad esercitare l'impianto, e costituisce variante allo strumento urbanistico.

La Conferenza dei servizi è un istituto della legislazione italiana con lo scopo di facilitare/velocizzare l'acquisizione di autorizzazioni-licenze ecc., da parte della Pubblica Amministrazione.

Le linee guida

Con le linee guida sono state stabilite una serie complessa di norme riguardo al procedimento di autorizzazione unica. Il testo prevede una potestà di pianificazione in capo alle regioni: infatti viene previsto che le regioni procedano alla identificazione di aree e siti non idonei all’installazione di alcune tipologie di impianti. Il procedimento, per il quale è previsto un termine di 90 giorni, è aperto alla partecipazione di tutti i soggetti pubblici portatori degli interessi coinvolti, ovvero tutte le Amministrazioni interessate (attraverso la Conferenza dei servizi). Le stesse linee guida contengono l’elencazione degli "atti di assenzo" che confluiscono nel procedimento unico; si tratta di ben 19 procedimenti, dalle autorizzazioni ambientali e paesaggistiche alle valutazioni di impatto ambientale, all’autorizzazione in materia di gestione dei rifiuti.

Anche l’allegazione richiesta per l’istanza di autorizzazione unica è molto copiosa: oltre al progetto definitivo, con tutte le opere da realizzare, occorre depositare la relazione tecnica contenente i dati generali del proponente; la copia di certificato camerale, la descrizione delle caratteristiche della fonte da utilizzare, il certificato di destinazione urbanistica, il preventivo per la connessione alla rete ed altro. Le linee guida prevedono, poi, che entro 15 giorni dalla presentazione dell’istanza, l’amministrazione competente verifichi la completezza formale della documentazione e comunichi al richiedente l’avvio del procedimento. Entro 30 giorni dal ricevimento dell’istanza l’amministrazione convoca la Conferenza dei servizi per il rilascio dell’Autorizzazione.

L’ordinamento delle rinnovabili nei principali paesi europei

La Fondazione Lombardia per l’ambiente e l’Università degli studi di Milano, hanno condotto una ricerca sul recepimento della direttiva europea 2001/77 in alcuni paesi membri dell’UE, e cioè Spagna, Francia, Germania, Austria e Danimarca. La prima parte della ricerca è stata dedicata all’analisi delle normative di recepimento e all’identificazione delle diverse tipologie di incentivi messi in atto dai diversi sistemi. Gli incentivi sono presenti in tutti gli ordinamenti, e anche se hanno svolto un ruolo molto importante, non spiegano il successo di una politica a favore delle rinnovabili. Dalla ricerca emerge che, la buona riuscita e lo sviluppo del mercato delle rinnovabili è legato a variabili di sistema.

Pianificazione di lungo periodo

La prima variabile di sistema sembra essere quella collegata ad una pianificazione di lungo periodo che crea affidabilità per gli investimenti. Tre esempi che riguardano la Spagna, la Francia e la Germania illustrano bene la problematica.

1. In Spagna già nel 2000 veniva pubblicato un Piano che avrebbe dovuto riguardare lo sviluppo delle rinnovabili per il periodo 2000-2010; quindi una filosofia che riguardava sviluppo e finanziamenti per 10 anni. Dopo la direttiva del 2001/Ce il piano è stato modificato nel 2005 per conformarlo ad essa. Quest’ultimo piano è formato da oltre 300 pagine e contiene indicazioni dettagliate sia per i diversi settori, eolico, idroelettrico, fotovoltaico, geotermico, ecc., sia per gli strumenti di finanziamenti. In conclusione, in Spagna a partire dal 2000 venivano fornite agli stakeholders le indicazioni strategiche per un periodo piuttosto lungo.
2. In Francia sono stati pubblicati ben tre piani nazionali, tutti rivolti a creare consenso tra le piccole e medie imprese nei confronti delle politiche energetiche. Ciò viene realizzato tramite l’intervento di un’agenzia, l’ADEME che ha come finalità quella di creare una rete in grado di fornire alle imprese informazioni in merito alle possibilità di investimento e finanziamento.
3. In Germania prende forma una legge emanata dal governo federale nel 2008, entrata in vigore nel gennaio del 2009; tale legge conteneva gli strumenti necessari ad incentivare il ricorso alle rinnovabili nel settore del riscaldamento. La promozione di questa legge ha visto il coinvolgimento di istituzioni, camere di commercio, università e privati cittadini, nonché associazioni ambientali e industriali.

Accettazione sociale degli impianti

La seconda variabile è quella legata all’accettazione sociale degli impianti che producono energia; grazie all’informazione e alla partecipazione dei cittadini si cerca di evitare la sindrome di NIMBY (NOT IN MY BACKYARD-NON NEL MIO CORTILE), cioè quel tipo di atteggiamento per cui i cittadini non vogliono determinati tipi di attività vicino alla loro abitazione. Negli ultimi anni questi principi, informazione e partecipazione, sono stati adottati in appositi provvedimenti; il coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali crea consenso sociale; dove invece non c’è informazione, il timore di effetti negativi porta alla nascita di contenziosi che possono anche bloccare le iniziative.

Governo e autorità

La definizione e l’attuazione delle regole, nel settore delle energie rinnovabili, ha carattere dualistico perché compete sia all’AEEG (autorità energia elettrica e gas), sia al MSE (ministero dello sviluppo economico). In linea generale si può dire che all’organo di governo sono attribuite le funzioni decisionali che implicano valutazioni e scelte politiche, mentre all’AEEG sono attribuiti compiti di regolazione. Non sono pochi però i casi in cui vi è un forte intreccio di competenze tra regolatore e ministero; la promozione della concorrenza e la tutela dei consumatori è competenza dell’Autorità, tuttavia singole funzioni di tale settore sono poi assegnate al MSE, come ad esempio la disciplina delle importazioni o l’esenzione del diritto di accesso dei terzi e del regime dell’unbundling*. Viceversa vi sono materie che in via generale competono al MSE, come la garanzia della sicurezza del sistema, in cui avviene che il ministero deleghi proprio l’Autorità a definire singoli segmenti della relativa regolazione.

La legislazione nazionale ha riconosciuto un ruolo del tutto prevalente al governo: ad esso spettano le competenze più significative ed in particolare quelle inerenti alla regolamentazione del regime di sostegno accolto per le diverse tipologie di fonti rinnovabili.

Un possibile riassetto costituzionale

Un eventuale riassetto delle competenze per valorizzare maggiormente il ruolo dell’AEEG, non può certo riguardare le scelte di politica energetica perché esse spettano al governo o al parlamento. Ad esempio le risorse da destinare alla copertura dei costi di incentivazione o gli obiettivi fissati dai vincoli comunitari, sono decisioni propriamente politiche che vanno assunte con atti legislativi. Però uno spazio riconoscibile all’Autorità sembra esservi: una volta che il legislatore ha indicato la sua scelta verso un meccanismo di sostegno, l’Autorità può determinare l’entità degli incentivi, la durata degli stessi, i criteri per il loro periodico aggiornamento.

Un tale riassetto porta dei vantaggi, perché le Autorità operano le loro scelte tenendo conto delle dinamiche dei mercati concorrenziali e mediante istruttorie trasparenti e aperte alla partecipazione paritaria di imprese ed utenti.

Ministero come regolatore e vincoli procedurali

È senz’altro opportuno considerare la possibilità di introdurre nel sistema di regolazione, alcuni correttivi che, senza cambiare il riparto di competenze, possano comunque condurre ad un miglioramento della qualità della regolazione. Al riguardo è bene ricordare che l’Autorità è sottoposta a vincoli procedimentali:

• L’obbligo di far precedere i suoi atti, individuali e generali, da una procedura di consultazione dei cui esiti essa deve tener conto in sede di decisione.
• L’obbligo di porre in essere, per i suoi atti più significativi, una vera e propria procedura di impatto regolatorio.

Se entrambe queste regole fossero estese anche ai ministeri interessati, si potrebbe ottenere una regolazione più efficiente e inclusiva, capace di rispondere meglio alle esigenze del mercato e della società.