Domande di diritto costituzionale

I

dell’unità e dell’indirizzo politico costituzionale. Il suo potere può essere

definito neutro, in quanto si impegna all’armonizzazione tra i poteri

costituzionali, anche partecipando all’esercizio di essi.

Egli partecipa all’esercizio del potere legislativo promulgando le leggi, con la

facoltà di rinviare la legge alle Camere per un’ulteriore deliberazione,

accompagnandola con un messaggio motivato; inviando messaggi alle Camere,

unico strumento di comunicazione che ha con esse, ma che tuttavia è stato

scarsamente utilizzato nella storia repubblicana (uso più frequente, ma

comunque non consistente, hanno avuto i messaggi motivati in seguito a rinvio

di legge); indicendo i referendum popolari nei casi previsti dalla legge; senza

dubbio il potere più rilevante del Presidente della Repubblica è quello di

scioglimento della camera. Egli lo esercita allo scadere della legislatura; può

tuttavia esercitarlo anticipatamente, sentiti i Presidenti delle Camere, per

motivi che riguardano l’unità della maggioranza, ossia nei casi in cui questa

non sia in grado di formulare una maggioranza che appoggi il Governo, e per

motivi riguardanti l’unità nazionale, cioè quando il Parlamento si allontana

troppo dall’indirizzo politico costituzionale. La facoltà di esercizio di tale facoltà

costituisce una forte coercizione nei confronti del Parlamento nei casi in cui non

si risolva a creare una maggioranza che approvi il Governo nominato da lui

stesso. Egli può decidere di sciogliere una sola Camera (ciò è dovuto al fatto

che fino al 1963 il Senato aveva durata di sei anni, anziché di cinque come la

Camera dei deputati). Il Presidente non può esercitare questo potere nel

cosiddetto semestre “bianco”, cioè negli ultimi sei mesi del suo mandato

(tranne nel caso in cui la legislazione sia giunta al termine naturale della sua

scadenza). Ciò per evitare uno scioglimento strumentale, qualora il Presidente

uscente avvertisse un’ostilità da parte del Parlamento per una sua rielezione; e

per evitare l’esercizio di tale potere da parte di un Presidente di non recente

legittimazione.

Il Capo dello Stato partecipa al potere esecutivo nominando il Presidente del

Consiglio dei ministri e i ministri, autorizzando il Governo a presentare in

Parlamento disegni di legge (che assumono la forma di decreto del Presidente

della Repubblica), emanando i decreti e i regolamenti del Governo e nominando

i funzionari dello Stato nei casi stabiliti dalla legge.

Il Presidente della Repubblica prende parte anche all’esercizio del potere

giudiziario, essendo di diritto Presidente del CSM (Consiglio Superiore della

Magistratura), l’organo di autogoverno della magistratura.

A lui sono poi attribuiti una serie di prerogative spettanti per tradizione ai Capi

di Stato: riceve i rappresentati diplomatici degli altri Paesi; accredita gli agenti

diplomatici scelti dal Governo; ratifica i trattati internazionali, conclusi dai

plenipotenziari, con il compito di garantire che siano rispettosi della nostra

Costituzione (conseguentemente ad autorizzazione da parte del Parlamento, se

i tratti prevedono arbitrati, accordi giudiziari, modificazioni di leggi, variazioni

del territorio, oneri alle finanze); ha il comando delle forze armate, con funzione

di garantire che l’esercizio della forza militare sia rispettosa dei diritti

costituzionali (il comando in senso tecnico è attribuito al ministro della difesa);

presiede il Consiglio Supremo di difesa, organo che coordina l’attività

conoscitiva e operativa di tutti soggetti chiamati a decidere della sicurezza

nazionale (esso e composto dal Presidente del Consiglio dei ministri, che ne è

vicepresidente, dai ministri dell’interno, degli affari esteri, dell’economia e delle

finanza, della difesa e dello sviluppo economico e dal Capo di Stato maggiore

della difesa); dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere, garantendo

che non sia al fine di aggredire un altro Paese o di risolvere controversie

internazionali; ha il potere straordinario di commutare le pene e concedere la

grazia (provvedimento che annulla la pena e che riguarda singoli soggetti e non

classi di reati, come invece l’indulto; generalmente la grazia è concessa per

motivi legati a ragioni umanitarie, ma tuttavia, talvolta, è concessa per ragioni

legate alla funzione di mantenimento di unità tra l’indirizzo politico

costituzionale e quello della maggioranza); infine conferisce le onorificenze

della Repubblica.

La moral suasion del Presidente della Repubblica

moral suasion

Per si intende l’attività persuasiva del Presidente della

Repubblica, volta a tessere una rete d’accordi tra i poteri costituzionali al fine di

mantenere l’unità e armonizzare eventuali contrasti. Attraverso la sua influenza

il Presidente deve consigliare gli altri organi dello Stato affinché in situazioni

delicate e turbolente si possano risolvere problemi di vario tipo. Egli deve

alternare questa serie di attività informali ad attività formali e all’utilizzo dei

suoi poteri tipici. Tali attività informali di persuasione possono precedere

l’adozione di provvedimenti propri o di altri organi – e in questo caso

consentono la formulazione di una valutazione preventiva – oppure possono

moral suasion

seguirli – per verificarne l’impatto –. In taluni casi la diventa vero

e proprio esercizio della funzione presidenziale. Tale attività non si limita solo a

quanto fin’ora descritto, ma consiste anche nella manifestazione pubblica del

proprio parere attraverso messaggi, esternazioni e anche atti “a rilevanza

esterna”, poiché fanno capire la posizione del Presidente rispetto a certi fatti

politici.

L’attività di persuasione può avvenire attraverso l’esercizio di poteri tipici,

l’esercizio atipico di poteri tipici e l’esercizio di poteri atipici. Un esempio di

esercizio atipico di un potere tipico, è la promulgazione condizionata delle

leggi. Questa prassi deve la sua origine al Presidente Ciampi, che interveniva

nella fase deliberativa, informando informalmente i parlamentari, su alcuni

requisiti che la legge avrebbe dovuto avere affinché fosse subito promulgata e

non rinviata per un’ulteriore deliberazione; spesso, la pubblicazione di tali leggi

era seguita da un messaggio di commento da parte del Capo dello Stato. Un

altro esempio che può essere fatto, è quello dell’emanazione condizionata dei

decreti del Governo, qualora sia ravvisato in esso un utilizzo arbitrario dei

poteri dell’esecutivo; il Presidente Napolitano si è spinto fino a rifiutare di

emanare un decreto del Governo Berlusconi. Sono poteri atipici, invece, i

messaggi informali e le esternazioni. Sono manifestazioni pubbliche del

pensiero del Presidente, i primi in forma scritta, i secondi in forma orale.

Entrambi, ma in particolar modo le esternazioni, hanno rappresentato un

problema circa la responsabilità. Il Presidente, secondo la Costituzione, è infatti

irresponsabile per gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni. Dopo un lungo

dibattito la Corte costituzionale ha stabilito che il ministro preponente è

responsabile anche per le esternazioni del Presidente, sebbene per ovvi motivi

non possano essere controfirmate.

La responsabilità del Presidente della Repubblica

L’articolo 90 della Costituzione stabilisce che il Presidente della Repubblica è

irresponsabile politicamente e giuridicamente degli atti compiuti nell’esercizio

delle proprie funzioni, mentre l’articolo 89 stabilisce che ogni atto presidenziale

deve essere controfirmato dal ministro proponente, il quale ne è responsabile;

senza la controfirma ministeriale, l’atto è invalido. Questo articolo presenta una

lacuna, in quanto fa riferimento solamente a quegli atti di iniziativa

governativa, per i quali è necessaria l’adozione da parte del Capo dello Stato,

affinché questi verifichi la presenza dei requisiti di forma e di opportunità,

nonché legittimità costituzionale. Si tratta dei cosiddetti “atti formalmente

presidenziali ma sostanzialmente governativi”, per i quali il ministro

proponente ha una responsabilità politica e giuridica soggettiva, in quanto

frutto di una decisione dell’esecutivo e non del Capo dello Stato. Non viene

detto alcunché, invece, riguardo agli altri atti. Si procede, dunque, per analogia

e da un’interpretazione analogica dell’art. 89 Cost. ne consegue che anche per

gli altri atti è necessaria la controfirma ministeriale, essendo il Presidente

irresponsabile nell’esercizio delle sue funzioni. In tal caso la controfirma è

apposta dal ministro competente, la cui responsabilità varia a seconda che ci si

trovi davanti ad un atto duumvirale (o a forma complessa) oppure ad un atto è

propriamente presidenziale. Gli atti duumvirali sono quelli a cui partecipa nella

fase deliberativa anche il Governo; gli atti duumvirali sono essenzialmente due:

il decreto di nomina del Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri e il

decreto di scioglimento delle Camere. Per essi il ministro ha una responsabilità

politica e giuridica soggettiva, in quanto ha contribuito alla formazione di essi

in maniera rilevante. Per gli atti propriamente presidenziali, che manifestano la

sola volontà del Capo dello Stato (rinvio delle leggi alla camera, messaggi, atti

di nomina ), la controfirma del ministro competente è un atto dovuto, per cui è

portatore di una responsabilità giuridica e politica soggettiva per quanto

riguarda la forma e la regolarità dell’atto, mentre ha una responsabilità politica

e giuridica oggettiva per quanto riguarda i risultati.

L’art. 90, comma 1, della Costituzione presenta due eccezioni al principio di

irresponsabilità del Presidente della Repubblica nell’esercizio delle sue funzioni:

nei casi di attentato alla Costituzione e alto tradimento. Da essi ne deriva una

responsabilità penale. Si tratti di reati generici, ma che possono essere

specificamente individuati attraverso un’attenta lettura degli articoli 87 e 91

della Costituzione. In relazione alle proprie funzioni, è stato possibile definire

l’attentato alla Costituzione come un attacco ai principi, agli organi e ai

meccanismi di funzionamento delle istituzioni, tale da creare un sovvertimento

dell’ordinamento repubblicano; l’alto tradimento consiste nelle rottura del

giuramento di fedeltà al Popolo e si verifica quando il Capo dello Stato non

tutela in maniera esclusiva gli interessi dello Stato.