Diritto pubblico comunitario - Carla Maria Gulotta

Diritto pubblico comunitario

Dettagli del preappello e ricevimento

Preappello scritto, verso metà maggio: un’ora per rispondere a 3 domande aperte (25 righe a domanda). Ricevimento: lunedì ore 12, U7, quarto piano. Lunedì 14:45, mercoledì 15:30.

Origini e sviluppo del processo d’integrazione europeo

L’origine dell’integrazione: la Ceca

L’esigenza all’origine del processo di integrazione europeo non è (solo) di tipo economico. Konrad Adenauer, Robert Schumann, Alcide De Gasperi e Jean Monnet sono tra le figure all’origine del processo (anni Cinquanta). Winston Churchill, già nel 1946, in un discorso in Svizzera annunciava l’esigenza di un’unità europea: è il primo a coniare l’espressione Stati Uniti d’Europa attraverso la creazione di un Consiglio d’Europa. Churchill era stato Primo Ministro 2 volte e le sue parole suonavano “strane”:

• Gli inglesi non sono stati tra i primi stati ad entrare nella comunità economica europea (1958), ma solo nel 1970
• Brexit (non sono un popolo particolarmente europeo)

Gli altri 4 costituiscono concretamente la Ceca. Adenauer era stato Cancelliere della Germania, De Gasperi fu il primo presidente della repubblica italiana, Schumann era primo ministro francese, Monnet era un politico francese che elaborò l’idea di una collaborazione europea che partisse dall’unire la produzione di carbone e acciaio = Ceca. Sforzi creativi. Discorso 1950: si parla di (progetto non su istituzioni preesistenti). Bisognava intervenire sulla conflittualità tra Germania e Francia (già dalla guerra dei Trent’anni). Progetto aperto a tutti i paesi che vorranno aderirvi.

Si pensava che partendo dal settore siderurgico (acciaio e carbone), si potesse arrivare anche all’unione economica.

Dalla CEE all’Unione europea

18 aprile 1951: firma del trattato a Parigi per la costituzione della CECA (comunità europea del carbone e dell’acciaio): organizzazione internazionale intergovernativa. Con i seguenti organi:

• Alta autorità
• Consiglio speciale dei ministri
• Assemblea comune
• Corte di giustizia

Il trattato CECA entra in vigore il 23 luglio 1952. Il trattato costitutivo venne firmato da Italia, Francia, Germania, Belgio, Olanda, Lussemburgo. All’alta autorità era richiesta imparzialità nell’interesse dell’organizzazione. Monnet fu il primo presidente dell’alta autorità.

Innovazioni della Ceca

Quali sono le novità all’interno di questo organo? Il potere decisionale (esecutivo) dovrebbe spettare al Consiglio, in cui decidono i Governi dei paesi aderenti (come in tutte le organizzazioni intergovernative). L’aspetto innovativo della Ceca è che il potere è nelle mani dell’alta autorità. Nella Ceca il potere esecutivo è affidato a un organo super parte e non ad un organo comprendente i rappresentanti degli Stati membri. Normalmente, le organizzazioni intergovernative aiutano la cooperazione tra gli Stati. L’alta autorità ha la possibilità di vincolare, con le proprie decisioni, gli Stati e anche le loro imprese dedite a carbone e acciaio. Vincola non solo gli Stati ma anche le imprese => capacità di adottare norme direttamente vincolanti per le imprese del settore.

L'espansione della Comunità europea

Il 25 marzo 1957 viene istituita con un trattato a Roma la CEE (Comunità economica europea) e l’EURATOM o CEEA (Comunità europea per l’energia atomica), dagli stessi 6 Stati. Tali trattati entrano in vigore il 1 gennaio 1958. => la CECA si amplia alla creazione di un mercato comune e al settore dell’energia atomica.

Le direttrici del processo erano due:

• Geografico: progressivo allargamento dei confini dell’Europa.
• Politico-giuridico-economico: Tensione verso un modello di tipo federale (non raggiunto).

Processo di integrazione geografica

Si parte dal nucleo centrale dei 6 Paesi, nel 1973 entrano Regno Unito, Irlanda e Danimarca, nel 1981 la Grecia, nel 1986 Spagna e Portogallo, nel 1995 Austria, Finlandia e Svezia e altri 10 Paesi nel 2004 (8 dell’area ex sovietica più Cipro e Malta) (fino ai 28 Paesi attuali). Nel 2007 Romania e Bulgaria, nel 2013 la Croazia.

L'Unione europea oggi

Nel 1989, dopo il crollo del muro di Berlino, l’Unione europea dà avvio al programma PHARE con cui si voleva aiutare i paesi (non solo economicamente).

Integrazione economica e politiche comuni

Il processo di integrazione non è solo economico: nel trattato del 1957 (entrato in vigore il 1 gennaio del 2018) si prevedeva che l’unione doganale si sarebbe sviluppata in qualcosa di più integrato. Con la creazione della CEE il punto di partenza è una unione doganale, destinata a diventare entro 12 anni un vero e proprio mercato comune nel quale le condizioni di concorrenza tra imprese non fossero falsate. Sin dall’inizio erano previste poi alcune politiche comuni (politica agricola, politica commerciale, politica dei trasporti) cui si aggiungevano quelle relative ai settori CECA e CEEA.

L’unione doganale nasce nel 1958 con l’idea che si sarebbe sviluppata in un mercato comune. Come? Con la libera circolazione di persone, servizi, capitali, lavoro nel territorio dei 6 Stati fondatori. Non è solo un mercato interno, ma un mercato comune. Non solo libera circolazione ma anche una normativa a tutela della concorrenza. Il mercato comune è qualcosa di meno di un’unione economica, ma c’era comunque delle politiche comuni:

• Politica doganale/commerciale comune
• Agricola
• Dei trasporti

Integrazione istituzionale

Dal punto di vista istituzionale, c’è anche qui integrazione:

• Mentre nella CECA il fulcro del sistema era l’Alta Autorità (organo indipendente dagli Stati membri)
• Nella CEE il ruolo centrale era quello del Consiglio dei ministri, rappresentativo degli Stati membri

La scelta fu che alcune istituzioni dovessero essere in comune fin dall’inizio (Parlamento, corte di giustizia, comitato economico-sociale). Gli esecutivi verranno fusi solo successivamente. Quando vengono costituite nel 1958 la CEE e l’EURATOM i poteri decisionali vengono attribuiti all’organo che rappresenta i Governi, ovvero al Consiglio dei ministri (un passo indietro rispetto al modello della CECA).

La CECA si occupava solo di carbone e acciaio, un ambito più ristretto. La CEE è molto più ampia e quindi gli Stati non vogliono rinunciare alla gestione. Alla Commissione viene attribuito potere esecutivo e di iniziativa normativa. Al Parlamento (che si chiamava ancora Assemblea parlamentare) viene attribuito il potere consultivo e di controllo.

Un'integrazione più stretta per tappe

• 1987 Atto unico europeo: nasce il mercato unico
• 1993 trattato sull’Unione Europea – Maastricht
• 1999 trattato di Amsterdam
• 2003 Trattato di Nizza
• Tra 2003 e 2009 era stato proposto il progetto di Costituzione europea ma fallì
• 2009 trattato di Lisbona (recepisce molti dei contenuti di quella che doveva essere la Costituzione)

Concetto di integrazione e democratizzazione

Cosa significa maggiore integrazione e maggiore democratizzazione del processo di integrazione?

In riferimento al processo decisionale:

• Passare dall’unanimità alla maggioranza: questo implica la rinuncia al diritto di veto. Con l’unanimità basta la contrarietà di uno stato per bloccare il processo; con la maggioranza questo non basta. Ci sono però aree in cui è ancora richiesta l’unanimità, sono materie più delicate per cui gli Stati non si sono ancora sentiti di rinunciare al proprio diritto di veto.
• Dalla decisione dei governi a quella dei cittadini: i Governi nazionali devono decidere in sede di Consiglio e devono essere attribuiti più poteri al Parlamento => maggiore integrazione democratica.

Contenuti del processo d'integrazione

Con riferimento ai contenuti:

• Aumento delle materie attribuite alla competenza dell’organizzazione sovranazionale e della loro importanza: c’è stata una progressiva crescita, inizialmente l’UE poteva occuparsi solo di materie economiche (CEE); nel 1986 con l’atto unico le viene attribuito anche il potere di tutela dell’ambiente fino al 1992 cade l’aggettivo economico e rimane solo Comunità europea.

Se applichiamo questi criteri ai trattati modificativi, ci accorgiamo che si è andati verso un’integrazione sempre più intensa:

1986 Atto Unico Europeo

• Voto a maggioranza invece che all’unanimità in materie importanti per la realizzazione del mercato interno (direttive di armonizzazione)
• Si introducono le procedure di cooperazione con il Parlamento europeo e di parere conforme, per l’approvazione degli atti: il Parlamento deve esprimere parere positivo sulla posizione del Consiglio affinché l’atto venga approvato.
• Si avvia una prima forma di cooperazione in politica estera (i vertici si strutturano in semestrali riunioni del Consiglio Europeo)
• Nuove competenze in materia di ambiente, ricerca e sviluppo tecnologico, politica sociale

1992 Maastricht

• Il processo di integrazione si diversifica con lo sdoppiamento tra Comunità (ora CE, non più CEE nata nel 1957) e Unione Europea. Alcuni paesi membri si sentivano pronti a portare avanti il progetto Schumann (di federazione) e volevano mettere in comune delle materie di connotazione politica e di connotazione legata alla sovranità nazionale; questioni relativi alla gestione dell’ordine interno e della politica estera, giustizia civile e penale in cui si manifesta palesemente la sovranità di uno Stato. Per questi Paesi questo gestire queste situazioni non era accettabile con gli strumenti a disposizione, ritenuti troppo avanzati. Siamo di fronte alla CEE, organizzazione sovranazionale che perde la connotazione economica e nasce l’UE, organizzazione intergovernativa che gestisce queste materie (politica estera e giustizia).
• Viene introdotta la cittadinanza europea
• Nuova procedura di codecisione tra Parlamento e Consiglio: certi atti vengono decisi insieme
• Nasce l’Unione economica e monetaria
• Sono introdotte nuove competenze: in materia di istruzione, formazione professionale, tutela dei consumatori, reti transeuropee, industria, sanità, cultura, cooperazione allo sviluppo, …

Si rafforzano alcune competenze in materia di politica sociale, ricerca e sviluppo tecnologico, ambiente…

1997 Amsterdam

• Nell’articolo 6 TUE principi, libertà e diritti fondamentali sono valori fondanti dell’Unione
• Maggior ricorso alla procedura di codecisione: aumenta il numero degli atti decisi insieme, maggiore democraticità (es. visti asilo immigrazione cooperazione giudiziaria in materia civile)
• Alcune materie introdotte a Maastricht vengono “comunitarizzate”: possono essere gestite dalla Comunità europea (a partire dal 1997 ci sono regolamenti che facilitano le relazioni con l’estero)
• Introduce le “cooperazioni rafforzate”: si deve lasciare la possibilità agli Stati membri della Comunità e dell’Unione Europea di poter non essere d’accordo su tutto e quindi di adottare degli atti anche se non tutti sono d’accordo. Consente di procedere a due velocità, alcuni si integrano subito, altri dopo.

2001 Nizza

• Maggiore ricorso a maggioranza e alla procedura di codecisione
• Proclamazione della Carta dei diritti fondamentali

Trattato costituzionale 2004

Il trattato costituzionale avrebbe dovuto sostituire i due trattati esistenti. La sua entrata in vigore viene impedita dall’esito dei referendum in Francia e nei Paesi Bassi (che si opposero alla firma).

Evoluzione dell'Unione europea

A partire dal 1958, dal modello dell’organizzazione internazionale classica ci si è avvicinata a un modello di unione di Stati che però non possiamo oggi identificare con quello federale (il motto dell’UE è “Uniti nella diversità”). Ha lasciato agli Stati membri la loro individualità storica, culturale, … Si tratta di un modello originale, che nasce dalla pragmatica ricerca di equilibrio tra la forma dello Stato-nazione e l’ente sovranazionale: “un processo dinamico” e “un’evoluzione continua verso un traguardo tuttora indefinito” (Tizzano-Adam).

Sino ad ora l’evoluzione ha proceduto sempre nel senso di un progressivo consolidamento del processo di integrazione europeo (art. 1 TUE). (Ora c’è un arresto con la Brexit) L’Unione risultata dal trattato di Lisbona deve essere vista come un’ulteriore tappa di questo processo. Sviluppi successivi si sono già avuti con la riforma della governance economica avviata per reagire alla crisi economico-finanziaria del 2008.

L'architettura dell'UE prima di Lisbona

Con il trattato di Maastricht (1993) l’ordinamento europeo si era molto complicato:

• La CE era ricompresa nell’UE (che si fondava sulla CE, ma che prevedeva nuove competenze)
• Mentre la CE continuava a svolgere le vecchie competenze in base al metodo comunitario.

Distinzione tra Unione e Comunità

La distinzione nasce dal rifiuto di alcuni paesi di usare il metodo della Comunità per alcune materie. Alle nuove competenze dell’UE regolate dal TUE si applicava il metodo intergovernativo: ciascuno si impegna solo se è d’accordo su tutto il contenuto del trattato sottoscritto.

Differenze tra metodo comunitario e intergovernativo

Metodo comunitario: gli atti delle istituzioni non esprimono la volontà dei soli Stati membri (parlamento); vincolano sia gli Stati membri che i loro cittadini; possono in taluni casi essere invocati dai cittadini davanti ai giudici nazionali; sono soggetti al controllo e all’interpretazione della Corte di giustizia. È un metodo molto più vincolante.

Metodo intergovernativo: le decisioni spettano al solo Consiglio (che rappresenta i governi nazionali), che decide all’unanimità, con atti che sfuggono al controllo della commissione e all’interpretazione della corte di giustizia e non possono essere fatti valere direttamente dai cittadini perché sono atti che dispongono degli interessi degli Stati.

Per i settori di competenza della CE si decide con il metodo comunitario; per le materie di politica estera e di polizia decide l’UE con il metodo intergovernativo. Questa distinzione viene meno con il trattato di Lisbona.

Trattato di Lisbona 2009

Nel 2004 era fallito il tentativo di approvazione di un trattato costituzionale. Nel 2009, con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, il sistema si semplifica:

• La comunità europea viene meno ed è sostituita dall’Unione europea: ed inizia ad operare con il metodo comunitario che diventa metodo di funzionamento dell’unione ( maggiore integrazione).

Il metodo intergovernativo non scompare del tutto, rimane in alcuni settori (es. politica estera e recentemente nella riforma della governance dell’Unione). L’UE è regolata da 2 trattati (che costituiscono un unico corpus normativo, differiscono solo per le materie trattate ma non c’è differenza gerarchica, hanno pari valore giuridico e sono complementari):

• Trattato dell’Unione europea (TUE): delinea la struttura dell’unione e ne prevede i caratteri, principi fondamentali e le regole generali
• Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE): servente nei contenuti, non nella forza normativa. È lo stesso trattato di Roma istitutivo della CEE (1957) più volte modificato negli anni. Organizza il funzionamento dell’Unione, è chiamato trattato servente.

[Con l’UE vale il principio di sussidiarietà: le azioni di Governo devono essere gestite nel livello più vicino ai cittadini]. Alla nascita della CEE risalgono i problemi giuridici sulla natura del diritto dell’UE. Sono questioni che vengono trattate dalla Corte di giustizia => Sentenza Van Gend & Loo (1963).

Fatti di causa della Sentenza Van Gend & Loo

Fatti di causa: essa è un’impresa olandese che importa una sostanza chimica dalla Germania (ureoformaldeide); alla dogana viene applicato un dazio superiore rispetto agli anni precedenti. Questa situazione è in contrasto con l’art. 12 del trattato CEE. Nel campo di applicazione del presente trattato, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità. Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251, può stabilire regole volte a vietare tali discriminazioni.

Principi della Sentenza

Principi: “lo scopo del trattato CEE, cioè l’instaurazione di un mercato comune il cui funzionamento incide direttamente sui soggetti della comunità, implica che esso va al di là di un accordo che si limitasse a creare degli obblighi reciproci fra gli Stati contraenti.” Il trattato voleva introdurre diritti anche per i cittadini degli Stati firmatari e non solo obblighi reciproci per gli stati contraenti.

“La comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti, non soltanto gli stati membri ma anche i loro cittadini.”

Elementi che caratterizzano l’ordinamento dell’UE

• Il fatto che ne siano soggetti non solo gli Stati membri, ma anche i cittadini di questi;
• La rinuncia da parte degli Stati membri alla sovranità in favore di organi capaci di...