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La democrazia diretta è un sistema democratico rappresentativo previsto dalla Costituzione. Accanto a questo esiste

uno suo strumento che è il referendum, con il quale il popolo vota se mantenere o abrogare una legge. Esso è il solo

previsto dalla Costituzione che attribuisce al popolo altri due poteri: la petizione e l’iniziativa.

Il sistema parlamentare indica un particolare collegamento tra Parlamento e Governo, il quale assicura al primo la

supremazia sul secondo. Il Governo resta in carica solo se in sintonia con il Parlamento il quale gli dà la fiducia. Se il

Parlamento approva una mozione di sfiducia il Governo è obbligato a dimettersi.

LA SOVRANITA’ POPOLARE

LA SOVRANITA’ APPARTIENE AL POPOLO

Come recita l’art. 1 Cost. la sovranità appartiene al popolo. Sovrano è colui che non riconosce altro potere al di sopra di

sé. Lo Stato Sovrano è, quindi, la massima autorità, che non ha di fronte a se nessuno che gli si possa opporre. La

sovranità si distingue, poi, in:

• Sovranità interna: solo lo Stato, e nessun altro, può dettar legge e imporre con la forza l’osservanza della legge

che esso stesso ha prodotto. Quindi si può dire che lo Stato possiede il monopolio della forza legittima; la

forza illegittima consiste nel fatto che qualcuno che non è lo Stato ha compiuto dei crimini e lo Stato interviene

per punirlo;

• Sovranità esterna: si intende l’indipendenza dllo Stato nei confronti degli altri stati e si realizza quando questo è

in grado di respingere le interferenze nei propri “affari interni” e quando tratta le questioni internazionali “da pari a

pari” con gli altri stati. La sovranità esterna porta perciò alla comunità internazionale, cioè all’insieme di stati

che si riconoscono reciprocamente la piena indipendenza dal punto di vista giuridico.

Elemento essenziale della sovranità, come già detto, è il popolo. Con questo termine in senso giuridico, semplicemente,

si individuano tutti coloro che sono legati all’ordinamento da un vincolo che si chiama cittadinanza. La cittadinanza si

basa essenzialmente su due criteri: lo ius sanguinis (diritto di nascita) e lo ius loci (diritto derivante dal luogo di nascita

o di residenza). Il popolo, per un verso, è parte della popolazione che si trova nel territorio di uno stato; nell’altro senso

può anche risiedere all’estero.

Invece la popolazione è l’insieme di tutti coloro che si trovano entro i confini di un qualsiasi ente territoriale, siano essi

cittadini, stranieri (cittadinanza diversa da quella italiana) o apolidi (senza cittadinanza alcuna).

Diverso ancora è il concetto di nazione, che identifica non un rapporto giuridico ma un vincolo sociale e, a volte, politico:

quello che unifica e accomuna per tradizioni, lingua, storia, religione, cultura, origine etniche un insieme di persone

fisiche. L’Italia è uno stato nazionale, tuttavia, al suo interno esistono piccole comunità di nazionalità diversa come quella

francese (Valle d’Aosta), quella tedesca (provincia di Bolzano) e quella ladina (Friuli Venezia Giulia).

IL POPOLO CHE VOTA

Che si voti per eleggere o che si voti per deliberare direttamente, il nostro ordinamento conosce alcune norme di

carattere generale che disciplinano l’esercizio della sovranità. Del diritto di partecipare alle votazioni tratta innanzitutto

l’art. 48 Cost., il quale stabilisce quattro principi fondamentali:

1. Sono elettori tutti i cittadini che hanno raggiunto la maggiore età (18 anni): la legge estende l’elettorato attivo

diritto di votare) e l’elettorato passivo (diritto di essere votati e di venire candidati) a tutti i cittadini non italiani

dell’Unione europea. Inoltre la legge prevede che i cittadini non italiani dell’Ue possono scegliere di votare ed

essere candidati in Italia per il Parlamento europeo. l’art. 11 Cost. permette comunque di derogare all’art.48 Cost.

2. Specifiche limitazioni al diritto di voto possono essere previste solo dalla legge per indegnità morale (per chi non

ha la capacità di agire, commercianti falliti, sospettati di reato), per incapacità civile (interdizione giudiziale) o

per condanna penale irrevocabile e definitiva; la legge prevede che non godano dell’elettorato attivo:

• Coloro ch sono sottoposti a misure di prevenzione;

• Coloro che sono sottoposti alle misure di sicurezza previste dal codice penale, detentive o non detentive;

• Coloro che sono stati condannati all’interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici.

3. Il voto è circondato da una serie di garanzie ed è definito come dovere civico; la Costituzione vuole che il voto

sia universale (tutti i cittadini, uomini e donne, con almeno 18 anni non soggetti a limitazioni), personale (deve

essere espresso dal cittadino in persona e non può essere delegato), uguale (non è legittimo il voto multiplo o

plurimo e ogni voto ha lo stesso valore), libero (è esente da qualsiasi forma di costrizione e in ciò protetto dalla

legge la quale disciplina l’assenza di forme di propaganda a una certa distanza dal seggio) e segreto (non deve

essere rivelato ed è vietato portare all’interno della cabina telefoni o altre apparecchiature che permettano di

fotografare la scheda votata).

4. L’esercizio del diritto di voto di chi risiede all’estero è disciplinato da forme speciali. L’art.48.3 Cost. legittima una

disciplina speciale e derogatoria per i cittadini italiani residenti all’estero.

IL POPOLO CHE ELEGGE

Per quanto l’ordinamento costituzionale italiano preveda forme di decisione popolare diretta, la nostra resta

prevalentemente una democrazia rappresentativa.

Il fatto che il sovrano sia considerato il popolo, comporta che, a tutti i livelli di governo in cui devono essere compiute

scelte di natura politica, quella parte di esso cui l’ordinamento riconosce la capacità di concorrere alle decisioni collettive

(corpo elettorale) lo può fare, oltre che in forma diretta, anche e soprattutto attraverso la selezione dei propri

rappresentanti, i quali eserciteranno legittimati, dall’investitura popolare che hanno ricevuto, le funzioni che l’ordinamento

attribuisce all’organo di cui sono chiamati ad essere componenti.

I moderni ordinamenti politici rifuggono da meccanismi di selezione delle cariche pubbliche affidati al caso e preferiscono

la selezione per l’elezione fra candidati che non si differenzino solo per le doti personali, quanto per la diversa

connotazione politica (cioè per le cose che dicono di voler fare).

Nel nostro ordinamento il corpo elettorale elegge:

• I 630 deputati che compongono la Camera dei deputati;

• I 315 senatori che, insieme ai senatori a vita, compongono il Senato della Repubblica;

• I presidenti delle regioni e i consiglieri regionali;

• I consiglieri circoscrizionali

• I componenti italiani del Parlamento europeo.

Si tratta, nel complesso, di circa 100.000 cariche elettive fra vertici monocratici diversamente eletti e componenti di

assemblee rappresentative, per sei diversi livelli di governo, e vengono scelti applicando normative in parte diverse.

I SISTEMI ELETTORALI: CONCETTI GENERALI

Il sistema elettorale consiste nei criteri per trasformare i voti, che il corpo elettorale esprime, in seggi (posti in

Parlamento).

Quando si tratta di eleggere una sola persona la cose è piuttosto semplice: si può stabilire che vince chi ottiene più voti,

cioè la maggioranza relativa. In alternativa, si possono stabilire delle altre condizioni: per esempio, vince chi prende non

solo più voti di tutti gli altri, ma almeno una certa quota minima dei voti validi o degli aventi diritto, ovvero la maggioranza

assoluta.

Quando si tratta di eleggere un organo collegiale si cerca di non fare in modo che tutti gli eletti vengano dallo stesso

posto o siano espressione di un stesso partito. Questa capacità di rappresentare può essere ottenuta sia con formule

maggioritarie sia con formule proporzionali, a seconda del numero di forze politiche in campo e della distribuzione dei

consensi degli elettori.

Le formule maggioritarie sono quelle in base alle quali chi prende più voti conquista l’intera posta in palio, che si

tratti di uno o più seggi. È quello che avviene nei paesi che da tempo adottano formule di questo tipo in una delle due

principale varianti:

• Plurality, in base alla quale il seggio lo vince chi ottiene più voti in ciascun collegio uninominale (USA, Regno

Unito);

• Majority, a doppio turno eventuale, in base alla quale il seggio lo ottiene chi ha la metà più uno dei voti, per cui se

nessuno consegue questo risultato, si procede a una seconda votazione fra i primi due o fra coloro che hanno

riportato un certo numero di voti.

Tali formule posso perfino avvicinare un risultato proporzionale se i partiti o le coalizioni che competono sono solo due,

presenti in tutti i collegi uninominali.

Le formule proporzionali sono quelle che ripartiscono i seggi da assegnare in misura tendenzialmente

percentuale rispetto ai voti dati dagli elettori a ciascun partito. Perciò, danno maggiori garanzie di corrispondenza tra

numero di voti complessivamente a un partito e seggi. Le formule matematiche per ripartire i seggi proporzionalmente

sono decine e ciascuna dà esiti in qualche modo diversi.

In genere i fautori delle formule maggioritarie sostengono che queste favoriscono l’individuazione di un partito o di una

coalizione vincente e quindi di una maggioranza, mentre i critici sostengono che ciò non avviene sempre e che

comunque avviene a spese della rappresentatività. Viceversa i fautori delle formule proporzionali sostengono che solo

queste permetterebbero la formulazione di assemblee fedelmente rappresentative, mentre i critici sostengono che ciò si

traduce in assemblee frammentate e incapaci di garantire il necessario sostegno al governo.

Tutto ciò spiega perché, in Italia, sono state introdotte formule che, pur nell’ambito di un sistema a base proporzionale,

garantiscono la costruzione di un premio di maggioranza nell’assemblea rappresentativa o il suo rafforzamento.

I sistemi elettorali che cercano di conciliare principio maggioritario e principio proporzionale nel tentativo di evitare gli

svantaggi di entrambi, unendone i vantaggi vengono chiamati misti: i sistemi elettorali italiani, oggi, sono tutti di questo

tipo.

LE ELEZIONI PARLAMENTARI

Le formule elettorali con le quali sono eletti i deputati e i senatori del nostro Parlamento hanno dunque un carattere misto:

su una base rigorosamente proporzionale, si innesca (all’occorrenza) un premio: ripartiti i seggi proporzionalmente, si

verifica che ci vince ne abbia ottenuto un numero minimo; se così non è, si attribuisce a chi vince comunque un certo

numero di seggi garantito, alterando così la proporzionale attribuzione di essi.

I seggi da assegnare sono suddivisi in base territoriale: 617 seggi alla Camera sono ripartiti in 26 circoscrizioni regionali

o sub regionali. Il riparto tra circoscrizioni e regioni avviene in base al numero degli abitanti, quali risultano dal più recente

censimento. Al Senato, però, indipendentemente dalla popolazione si assegnano a ciascuna regione almeno sette

senatori (salvo Molise e Valle d’Aosta che ne hanno rispettivamente due e uno).

La formula funziona così:

• All’elezioni delle Camere concorrono liste di candidati, circoscrizionali o regionali, presentate dalle diverse forze

politiche;

• Ciascuna forza politica può decidere di collegarsi in coalizione con una o più altre forze; se più liste si collegano,

esse devono presentare un unico programma e un unico capo della coalizione;

• Le liste sono formate da un numero di candidati non superiore al totale dei seggi attribuiti a ciascuna

circoscrizione e non inferiore ad 1/3 di essi;

• Sulla scheda per la Camera e su quella per il Senato compaiono esclusivamente i simboli delle forze politiche che

presentano le liste dei candidati, mentre i nomi di essi compaiono sui manifesti affissi in ogni seggio elettorale;

• È possibile essere candidati alternativamente o alla Camera o al Senato, ma posto questo limite si può essere

candidati anche in tutte le circoscrizioni per la Camera o in tutte le regioni per il Senato; ciò permette di avere gli

stessi leader dappertutto e un controllo successivo degli eletti;

• La proclamazione degli eletti avviene sulla base di liste bloccate: per ciascuna lista, vengono eletti e proclamati

tanti candidati quanti ad essa spettano.

Alla Camera:

• Si determinano i voti che ciascuna lista e ciascuna coalizione di liste consegue sull’intero territorio nazionale:

vengono sommati i voti ottenuti in tutte le circoscrizioni e quelli ottenuti dall’insieme di liste collegate in ogni

coalizione; è a questo punto che si tiene conto delle soglie di sbarramento, il mancato superamento delle quali

determina la non partecipazione al riparto dei seggi (4% se non coalizzate e 2% se coalizzate);

• Si procede quindi ad una prima ripartizione proporzionale dei seggi fra le coalizioni e le liste singole che hanno

superato le soglie, appurando se una coalizione o una singola lista ha ottenuto almeno 340 seggi; se l’esito è

positivo i seggi sono poi ripartiti anche alle coalizioni che hanno superato il 2%;

• Se l’esito è negativo si procede a due distinte ripartizioni: alla coalizione o lista singola che ha avuto più voti su

base nazionale, si attribuiscono comunque 340 seggi, sottraendo i deggi mancanti alle coalizioni o liste singole

“perdenti”;

• Si stabilisce così quanti seggi spettano complessivamente a ciascuna lista coalizzata o non avente diritto a

partecipare al riparto; dopodiché si stabilisce in quale circoscrizione a ciascuna lista spettano i seggi conquistati.

Al Senato:

• Si applica la stessa formula della Camera, ma su base regionale e con soglie di sbarramento diverse: 20% per le

coalizioni, 8% per le liste non coalizzate e 3% per quelle coalizzate;

• In ciascuna regione si verifica se una coalizione di liste o una singola lista ha avuto un numero di seggi pari al

55% di quelli da assegnare in tutta la regione;

• In Molise i seggi costituzionalmente previsti sono solo due e quindi ci si afferma alla prima ripartizione

proporzionale;

• In altre due regioni si applicano formule diverse:

9 In Trentino Alto Adige i seggi sono assegnati sulla base di sei collegi uninominali con la formula

maggioritaria; un settimo seggio è assegnato con il recupero dei voti non utilizzati nei collegi;

9 In Valle d’Aosta, come alla Camera, il seggio è uno solo, quindi maggioritario.

La formula elettorale vigente, applicata per la prima volta nel 2006, punta a favorire una competizione bipolare, ma non

necessariamente bipartitica. In altre parole, il meccanismo dei premi cerca di conciliare governabilità e rappresentatività.

Molto però dipende da come i partiti lo interpretano, cioè dal modo in cui si presentano alle elezioni.

LE ELEZIONI EUROPEE

La legge elettorale italiana per il Parlamento europeo è la meno recente fra le leggi elettorali vigenti nel nostro

ordinamento ed è quella che più si avvicinava a una legge elettorale pura, finché nel 2009 è stato introdotto uno

sbarramento in base al quale le liste che non conseguono, sul piano nazionale, almeno il 4% dei voti espressi non

partecipano al riparto dei seggi.

I seggi da eleggere sono ripartiti in cinque grandi circoscrizioni pluri-regionali (Nord-Ovest, Nord-Est, Centro, Sud Isole)

con un numero molto diverso l’una dall’altra. Si applica una formula del quoziente naturale e dei più alti resti al complesso

dei voti ottenuti dalle varie liste e una di queste deve ottenere almeno il 4% per partecipare al riparto dei seggi (lo

sbarramento, però, non viene applicato alle liste che rappresentano minoranze linguistiche riconosciute); sono previste le

preferenze.

IL POPOLO CHE DELIBERA: IL REFERENDUM

Il nostro ordinamento prevede alcune forme di decisione popolare diretta mediane il referendum. Questo consiste in una

votazione sulla base di un quesito sottoposto alla valutazione del corpo elettorale in forme varie e con effetti diversi.

Quanto agli effetti vi sono referendum che hanno carattere puramente consultivo (parere), altri possono essere decisivi

o deliberativi (incidono di per sé sull’ordinamento).

La caratteristica di tutti i referendum è che sono giochi a somma zero, nel senso che la volontà di coloro che prevalgono

diventa la volontà del popolo senza mediazioni. È un procedimento decisionale che non ammette compromessi e vie di

mezzo ed è particolarmente approprio quando si impongono scelte nette. La Costituzione prevede due principali tipi di

referendum in ambito nazionale, più altri di portata e oggetto limitati che coinvolgono solo parte del corpo elettorale:

• Referendum costituzionale: è un tipo di referndu approvativo o confermativo. Può essere promosso entro tre

mesi dalla pubblicazione di una legge costituzionale, nel caso in cui questa non sia stata approvata nella seconda

votazione dalla maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna camera. Titolari di richiedere il referendum

sono:

9 1/5 dei componenti della Camera o del Senato;

9 500.000 elettori;

9 5 consigli regionali.

Quando ciò accade, l’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di Cassazione decide con

ordinanza sulla legittimità della richiesta. Successivamente il PdR, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,

indice il referendum per una data posta tra il 50° ed il 70° giorno dal decreto di indizione. Possono prendere parte

alla votazione tutti i cittadini elettori della Camera.

A differenza del referendum abrogativo non è previsto un quorum strutturale e ciò dipende dal fatto che in questo

casi si tratta di concorrere a prendere una decisione, non di incidere su una normativa già vigente.

Tutte le leggi costituzionali sono state approvate con la maggioranza dei due terzi, ovvero con quella assoluta ma

senza che venisse chiesto il referendum: ciò fino alla legge di revisione del titolo V della parte II della

Costituzione.

• Referendum abrogativo: fu l’unica forma di referendum legislativo che la Costituente introdusse allo scopo di

evitare che il Parlamento assumesse il carattere di unico organo sovrano, ma furono introdotti vari limiti. Questo

tipo di referendum consiste nel sottoporre al corpo elettorale la domanda “volete che sia abrogata la

legge…(data), n …, ….(titolo)?” ovvero che sia abrogata la legge limitatamente a parti di essa, che nel caso

andranno analiticamente specificate; al referendum viene anche data una denominazione che sintetizza e

traduce il quesito. Titolari del potere di richiederlo sono:

9 500.00 elettori;

9 5 dei consigli regionali.

Non può richiederlo una minoranza parlamentare perché il referendum abrogativo riguarda un atto di natura

legislativa che esprime un indirizzo politico di maggioranza, che la minoranza non opportuno possa mettere in

continuamente in discussione.

La disciplina di questo procedimento referendario è più complessa, in quanto la Costituzione prevede una serie di

limiti sotto forma di oggetti che non possono essere sottoposti a referendum: il che ha determinato l’esigenza di

ottenere un meccanismo di verifica dell’ ammissibilità delle richieste presentate, affidato alla Corte

costituzionale. Invece, l’Ufficio centrale per il referendum, situato presso la Corte di Cassazione, si occupa di

garantire la legittimità del procedimento. Ai sensi dell’art.75.2 Cost., sono inammissibili i referendum aventi ad

oggetto:

9 Leggi tributarie;

9 Leggi di bilancio;

9 Leggi di amnistia (clemenza penale per intere categorie di condannati con il quale si cancella il reato) e

di indulto (non elimina il reato ma cancella la pena in tutto o in parte);

9 Leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.

Limiti ulteriori sono stati individuati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n.16

del 1978, interpretando il testo (limiti impliciti) e lo spirito (limiti logici) della Costituzione, che sono:

9 La Costituzione e le leggi formalmente costituzionali (l’art.138 prevede un procedimento diverso e

aggravato rispetto alla legge ordinaria);

9 Le leggi a contenuto costituzionalmente vincolato (la Costituzione detta l’unica disciplina possibile);

9 Le leggi a contenuto comunitariamente vincolato (discrezionalità del legislatore vincolata al rispetto del

diritto comunitario);

9 Gli atti legislativi ordinari aventi forza passiva rinforzata (fonti specializzate per competenza);

9 Le leggi collegate strettamente e quelle vietate all’art.75.2 Cost.;

9 Le leggi obbligatorie o necessarie (devono necessariamente esistere nell’ordinamento perché

Æ

direttamente previste dalla Costituzione es: art.75.5 Cost.).

• Referendum relativi a modificazioni territoriali: ve ne sono due tipi:

9 per la

Il referendum che, in caso di voto favorevole, costituisce il presupposto di legge costituzionale

fusione di una nuova regione;

9 Il referendum che, in caso di voto favorevole, costituisce il presupposto di una legge ordinaria che

consente a una provincia o ad un comune di staccarsi da una regione ed aggregarsi ad un’altra.

Le modalità sono sempre disciplinate dalla l. 352/1970.

IL REFERENDUM ABROGATIVO NELLA PRASSI

Il primo referendum abrogativo si ebbe nel maggio 1974, perché il Parlamento aveva approvato la più volte richiamata l.

25 maggio 1970, n.352, contenente la disciplina delle varie forme referendarie previste dalla Costituzione. Fu questo uno

dei rari referendum direttamente contestativi di una recente legge parlamentare. Da allora i referendum effettivamente

tenutesi sono stati numerosissimi, facendo della democrazia italiana quella che in Europa ha fatto più di frequente ricorso

a tale strumento, Svizzera a parte.

Il fenomeno referendari segna letteralmente la storia costituzionale e politica italiana per trent’anni. Falliscono per il non

raggiungimento del quorum sei consultazioni di seguito, mentre ciò era accaduto solo una volta in precedenza, nel 1990.

Politologi e costituzionalisti si sono avvicendati nello studio e nell’inquadramento dell’istituto. Il quadro sintetico degli

aspetti giuridici che emerge da una prassi così ricca è:

• La disputa ricorrente intorno all’ammissibilità delle richieste referendarie;

• La questione dei vincoli determinati dalla decisione referendaria nei confronti del legislatore affinché rispetti l’esito

del referendum, palesemente disatteso in alcuni casi;

• La questione della legittimità di referendum aventi natura formalmente abrogativa ma di fatto propositiva;

• L’opportunità di aggiornare l’istituto sotto diversi profili:

9 La successione temporale del provvedimento;

9 Il numero delle firme richieste (da alcuni considerato eccessivo, da altri troppo basso);

9 L’introduzione di un tetto al numero di richieste che si possono sottoporre al voto nella stessa tornata;

9 L’eliminazione o la riduzione del quorum strutturale.

IL POPOLO CHE PARTECIPA: I PARTITI

I cittadini hanno a disposizione altri strumenti per concorrere a influenzare le scelte collettive: i partiti politici. Il partito

moderno è sorto negli ultimi anni dell’Ottocento (partecipazione politica riservata a ceti ristretti) e si è affermato nelle

forme del partito di massa (in grado di mobilitare moltissimi cittadini) all’inizio del Novecento; ne fu il modello il partito

socialdemocratico tedesco.

I partiti conobbero, anche in Italia, una prima fase in cui furono controllati o semplicemente tollerati come un male

inevitabile, e una seconda in cui divennero strumento per impadronirsi dello stato ed imporre un indirizzo unico all’intero

ordinamento (organizzazione totalitaria del potere fascista). La fine del fascismo comportò l’immediato ritorno al

pluralismo politico.

La loro natura giuridica, nel nostro ordinamento, è del tutto peculiare: espressione della società (sono una delle

formazioni sociali tutelate dall’art.2 Cost.), sono più di una semplice associazione di fatto e ricoprono un ruolo rilevante ai

fini della funzionalità stessa dell’ordinamento costituzionale.

L’art. 49 Cost. ha come destinatari i cittadini e riconosce ad essi il diritto “ad associarsi liberamente in partiti per

concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”. Di questa formulazione vanno messi in evidenza

due aspetti:

1. Secondo la Costituzione non sono i partiti a determinare la politica nazionale, ma sono i cittadini che partecipano,

tutti insieme, a questa funzione sovrana di indirizzo, avendo il diritto di avvalersi anche dello strumento specifico

dell’organizzazione libera in partiti;

2. Questo concorso deve avvenire con metodo democratico.

Il fatto che i partiti siano garantiti dalla Costituzione nella prospettiva del diritto dei cittadini ad associarsi e vadano

considerati “organizzazioni proprie della società civile” è stato espressamente ribadito dalla Corte Costituzionale

nell’ordinanza 79/2006.

Il costituente volle richiamare specificamente tale speciale forma associativa sia in considerazione del ruolo che i partiti

avevano assunto nella rinascita del Secondo dopoguerra si nella prospettiva di attribuire ad essi un ruolo istituzionale. Ma

su questo aspetto non ci fu intesa: tutti erano d’accordo sul ruolo del partito, ma non sul sottoporlo a vincoli e verifiche al

suo interno. Così, il dibattito finì sul vertere su come si dovesse interpretare il riferimento al metodo democratico

contenuto nel testo.

L’intenzione del costituente era che con quest’espressione ci si riferisse ai rapporti fra i partiti, cioè al carattere di leale

competizione per il consenso degli elettori che la lotta politica avrebbe dovuto avere.

La scelta di non sottoporre a sindacato i fini del partito politico distingue, inoltre, il nostro ordinamento dagli altri, nei quali

si è compiuta la scelta di dare vita ad una democrazia protetta (così chiamata perché prevede anche istituti non coerenti

con i principi della democrazia liberale). Nell’ordinamento italiano vi è una sola eccezione che riguarda il divieto di

riorganizzazione del partito fascista.

Tranne casi eccezionali, gli interna corporis dei partiti sono sempre stati tutelati, mentre alcune blande forme di controllo

strettamente finanziario sono state introdotte quale corrispettivo delle diverse forme di finanziamento dell’attività dei

partiti che dal 1974 si sono succedute e che sono state oggetto di più referendum.

Ai fini dei rimborsi elettorali sono stati istituiti quattro fondi (per l’elezione della Camera, del senato, dei consigli regionali e

del Parlamento europeo) e l’ammontare di ciascuno è pari a un euro moltiplicato per il numero dei cittadini iscritti nelle

liste elettorali della Camera (dal 2008 sono stati, però, ridotti del 10% ed è prevista un’ulteriore diminuzione del 20%).

La legge prevede rimborsi anche ai comitati promotori di referendum e altre leggi disciplinano il finanziamento della

stampa di partito.

Altro aspetto cruciale dell’organizzazione partitica è stato a lungo il rapporto fra partito e gruppo parlamentare. Nel

nostro ordinamento costituzionale, il partito politico si è affermato nella società e poi nelle istituzioni. La sua presa su di

esse è stata nel Secondo dopoguerra fortissima, penetrante e invasiva in tutti gli ambiti decisionali ad ogni livello di

governo e, non a caso, si è parlato di partitocrazia.

Anche per reazione a questo fenomeno, i partiti su cui era stata costruita e consolidata la democrazia italiana dal 1943 si

sono sfaldati e trasformati, dando vita ad un sistema frammentato e dall’incerto consolidamento, nel quale la legislazione

ha introdotto le coalizione, cui le forze politiche si sono fortemente incentivate.

ALTRI ISTITUTI DI PARTECIPAZIONE POLITICA

I cittadini hanno a disposizione ulteriori forme di partecipazione:

• La petizione consiste in una delle forme più antiche di rapporto fra cittadini ed autorità ed è stata mantenuta

dall’art. 50 Cost., ma con espressa esclusione di azioni a sostegno di interessi puramente personali: infattti si

parla di petizioni rivolte a “chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità”. Ciascun cittadino,

anche individualmente, può presentarne, e i regolamenti delle due Camere dispongono che siano esaminate in

commissione. In una moderna democrazia, però, è difficile che le petizioni abbiano seguito.

• Più rilevante è l’iniziativa legislativa popolare, ex art. 71.2 Cost., il quale prevede che 50.000 elettori possano

presentare un progetto di legge redatto in articoli ad una delle due Camere. Il procedimento è disciplinato dalla

legge sui referendum. La camera cui la proposta è presentata provvede a verificare le firme ed accertare la

regolarità della richiesta. Le modalità di raccolte delle sottoscrizioni sono in tutto analoghe a quelle previste per le

richieste referendarie. I regolamenti parlamentari prevedono che quelli di iniziativa popolare non decadano a fine

legislatura e, pertanto, non debbano essere ripresentati. Ciò non impedisce che la loro influenza sia stata molti

limitata. Una sola misura legislativa di rilievo può considerarsi effettivamente imposta tramite il ricorso a questo

istituto. IL PARLAMENTO

COM’E’ COMPOSTO IL PARLAMENTO ITALIANO

Il Parlamento italiano è un organo costituzionale complesso perché formato da due Camere: la Camera dei Deputati

che consta 630 membri, tutti eletti da cittadini maggiorenni (che abbiano compiuto 18 anni di età), e il Senato della

Repubblica che consta 315 componenti eletti dai cittadini che abbiano compiuto 25 anni di età, più un ristretto numero di

senatori a vita, di cui 5 nominati dal Presidente della Repubblica (per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico,a

artistico e letterario).

L’elezione avviene a suffragio universale diretto: universale perché il diritto di voto è riconosciuto a tutti e diretto perché

devono ritenersi escluse alcune forme di elezione di secondo grado. L’elettorato attivo è composto per la Camera da

tutti i cittadini che abbiano compiuto i 18 anni d’età, per il Senato è formato da tutti i cittadini con almeno 25 anni d’età;

l’elettorato passivo è formato per la Camera da tutti i cittadini che hanno compiuto 25 anni d’età, mentre per il Senato è

formato da tutti i cittadini con almeno 40 anni d’età e che non siano incorsi in una limitazione del diritto di voto.

LA DURATA IN CARICA

Le Camere restano in carica 5 anni e non possono essere prorogate se non per legge nel solo caso in cui il paese sia in

stato di guerra. Il divieto di proroga risponde a una regola costante degli ordinamenti rappresentativi: verrebbe eluso il

principio cardine del periodico rinnovo delle cariche, infatti, se gli organi rappresentativi potessero protrarre

discrezionalmente il proprio mandato.

I poteri delle Camere, peraltro, sono prorogati fino al momento in cui non si riuniscono le nuove Camere: e ciò all’ovvio

scopo di far si che sia in ogni caso garantita la continuità dell’esercizio delle funzioni parlamentari.

IL PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE

Il Parlamento in seduta comune, formato dai membri delle due Camere, si riunisce sempre nell’aula della Camera dei

Deputati, ai soli scopi già definiti in Costituzione. Le funzioni affidate al Parlamento in seduta comune sono quasi

esclusivamente elettive. Ciò ha fatto rimanere che si tratti di un semplice collegio elettorale. Il Parlamento in seduta

comune:

• Elegge, con il concorso dei delegati regionali, il Presidente della Repubblica e assiste al suo giuramento; lo può

mettere sotto accusa;

• Elegge 1/3 dei componenti della Consiglio superiore della magistratura;

• Elegge 1/3 dei componenti della Corte Costituzionale, nonché i 45 cittadini fra i quali estrarre i giudici aggregati ai

fini del giudizio di accusa contro il PdR.

Il Parlamento in seduta comune è presieduto dal presidente della Camera che indice le elezioni del nuovo Presidente

della Repubblica. Ciò non comporta preminenza di un ramo del Parlamento sull’altro, ma risponde alla volontà del

costituente di sottolineare l’equilibrio fra i due organi, stante il fatto che il supplente del Presidente della Repubblica è il

presidente del Senato.

LA DISCIPLINA COSTITUZIONALE DELLE DUE CAMERE

L’organizzazione e il funzionamento delle due Camere sono disciplinati da fonti costituzionali e da fonti di autonomia

parlamentare: il complesso di tali disposizioni, nonché delle consuetudini e delle prassi instauratesi costituiscono quella

branca del diritto costituzionale che va sotto il nome di diritto parlamentare. Le regole fondamentali di tale diritto sono

stabilite dalla Costituzione e sono le seguenti:

• Ciascuna camera elegge tra i suoi componenti presidente ed ufficio di presidenza;

• Ciascuna camera adotta il proprio regolamento e lo fa a maggioranza assoluta dei propri componenti: si

garantisce così l’autonomia della Camera dei Deputati nei confronti del Senato e viceversa e si sottolinea

l’opportunità che le regole parlamentari siano condivise da un numero di deputati o senatori più ampio di quello

richiesto per le decisioni ordinarie.

Le sedute sono sempre pubbliche, a meno che non sia deliberata la seduta segreta; le sedute segrete sono nella prassi

rarissime dal momento che la pubblicità è connaturata al ruolo stesso delle assemblee rappresentative. Le decisioni

sono, di norma, assunte con il voto favorevole della maggioranza dei presenti (quorum funzionale) purchè sia presente

la maggioranza dei componenti di ciascuna assemblea (quorum strutturale o numero legale). Il numero legale è

particolarmente elevato: la metà più uno dei componenti, salvo congedi autorizzati. Quando esso manca, le deliberazioni

non sono valide.

Il quorum funzionale per l’approvazione di una proposta è quello della maggioranza semplice, costituita dalla metà più

uno di coloro che votano, salvo che la Costituzione preveda una maggioranza qualificata. La più piccola delle

maggioranze qualificate è quella assoluta, costituita dalla metà più uno di coloro che compongono il collegio.

I componenti del governo hanno diritto di assistere alle sedute e di essere ascoltati ogni volta che lo richiedano; hanno

altresì l’obbligo di farlo se richiesti, secondo le regole classiche dei regimi parlamentari fondati sul rapporto fiduciario.

La Costituzione disciplina poi il complesso dei diritti e dei doveri che formano il nucleo dello specifico status giuridico

dei parlamentari:

• non si può appartenere ad entrambe le Camere;

• i titoli in base ai quali una persona diventa parlamentare e il sopraggiungere nel corso del mandato di cause di

illegittimità o incompatibilità sono giudicate dalle stesse Camere;

• ogni parlamentare rappresenta l’intera nazione ed esercita le sue funzioni senza rispondere ad altri che alla

propria coscienza. L’esclusione di vincoli di mandato è una di quelle previsioni ereditate all’epoca del

costituzionalismo;

• ogni parlamentare riceve un’indennità stabilita per legge, come in tutte le moderne assemblee rappresentative.

La misura dell’indennità è stabilita dall’ufficio di presidenza di ciascuna camera;

• ogni parlamentare gode di una serie di immunità:

1. insindacabilità: per come votano e per ciò che dicono nell’esercizio delle loro funzioni i parlamentari non

possono in alcun modo essere chiamati a rispondere;

2. inviolabilità: i parlamentari non possono subire alcuna forma di limitazione della libertà personale, a

meno che la camera di appartenenza non la autorizzi.

L’ORGANIZZAZIONE DELLE CAMERE

Le due Camere sono organizzate in modo sostanzialmente uguale sulla base di quanto dettano i rispettivi regolamenti, i

quali sono norme di diretta attuazione della Costituzione e dunque norme monocamerali di rango primario.

• Il presidente dell’assemblea ha il compito di rappresentare all’esterno la camera e dia assicurare sia il corretto e

ordinato svolgimento dei suoi lavori sia il buon andamento dell’amministrazione interna; fa osservare il

regolamento e dirige le sedute; è coadiuvato da alcuni vicepresidenti e, per le funzioni amministrative dai

questori; per il processo verbale è assistito dai segretari; il presidente è eletto a maggioranza qualificata e la

presidenza è stata interpretata come magistratura imparziale votata al miglior funzionamento della camera;

• L’ufficio di presidenza, composto in modo da rappresentare tutti i gruppi parlamentari, ha compiti amministrativi,

compiti attenenti alla disciplina interna, e compiti di natura politico-amministrativa. L’ufficio di presidenza ha

potere normativo relativamente a tutto ciò che riguarda l’amministrazione, la contabilità e il bilancio interni.

• La conferenza dei presidenti dei gruppi assiste il presidente in relaxione a tutto ciò che riguarda lo svolgimento

dei lavori dell’aula e delle commissioni. È composta dai presidenti di tutti i gruppi parlamentari e il governo può

sempre inviarvi un proprio rappresentante. La conferenza delibera all’unanimità al Senato e a maggioranza

qualificata dei tre quarti alla Camera. Nel caso in cui non sia in grado di decidere, provvede da solo il presidente,

il quale deve però tenere conto di ciò che propongono il governo e la maggioranza, riservando nel contempo una

quota di tempo a ciò che chiedono i gruppi di opposizione.

• Alcuni organi collegiali svolgono funzioni specifiche: la giunta per il regolamento dà pareri al presidente quando

si tratta di interpretare il regolamento e assolve a un fondamentale ruolo di proposta ai fini della sua modifica; la

giunta delle elezioni svolge il lavoro istruttorio nei confronti dell’aula in ordine alle contestazioni contro la

regolarità delle elezioni e alla verifica dei titoli e delle cause di ineleggibilità e incompatibilità degli eletti; la giunta

delle autorizzazioni a procedere riferisce in ordine all’applicazione dell’art. 68 Cost. quando l’autorità giudiziaria

richieda provvedimenti nei confronti di parlamentari; al senato vi è un’unica giunta delle elezioni e delle

immunità; infine solo alla Camera, un comitato per la legislazione a composizione paritetica ha il compito di

esprimere pareri in ordine alla qualità, omogeneità, semplicità e chiarezza delle proposte in esame.

• Le commissioni permanenti suddivise in base all’oggetto della loro competenza, svolgono funzioni essenziali e

costituzionalmente necessarie ai fini del procedimento di formazione delle leggi, delle procedure di indirizzo,

controllo e informazione. È fondamentale sapere che la composizione delle commissioni permanenti rispecchia la

proporzione dei gruppi; ciò significa che i gruppi che sono maggioranza in assemblea lo sono necessariamente

anche in commissione, e quelli che sono minoritari lo sono anche nella commissione. La presidenza della

commissione ha notevole rilevanza perché è il presidente che la rappresenta e la convoca e, oltre a presiederla,

ha il compito di riferire in assemblea.

• Ciascuna camera può inoltre istituire commissioni speciali o ad hoc con compiti specifici, prassi un tempo

seguita per istituire progetti particolarmente complessi. Ciascuna camera può altresì istituire commissioni di

inchiesta.

• Infine, esistono numerose commissioni bicamerali, cioè costituite da un numero uguale di senatori e deputati,

per svolgere funzioni che spettano ad entrambe i rami del Parlamento evitando duplicazioni e dualismi. Due sole

di queste sono previste dalla Costituzione o da legge costituzionale: la commissione per le questioni regionali

e la commissione per i procedimenti d’accusa. Le altre commissioni bicamerali sono istituite per legge ed

hanno carattere permanente o temporaneo.

• Hanno caratteri diversi dagli altri organi descritti, ma un ruolo determinante per lo stesso modo di essere dei

Nati nel Parlamento italiano nel 1920, sono espressamente

parlamenti contemporanei, i gruppi parlamentari.

richiamati in Costituzione; essi sono lo strumento di organizzazione della presenza dei partiti politici all’interno

delle Camere e gli eletti devono dichiarare a quale gruppo appartengono.

LE FUNZIONI DELLE CAMERE

In Costituzione non esiste un catalogo di funzioni del Parlamento, né un’esplicita definizione del suo ruolo: essi si

ricavano dall’intera parte II sull’ordinamento della Repubblica, oltre che, naturalmente, dalla storia del Parlamento italiano

e del costituzionalismo moderno. Ciò si spiega perché il termine “funzione” può essere impiegato sia in senso

strettamente tecnico-giuridico sia in senso lato istituzionale.

Nel primo caso ci si riferisce a quei poteri che un organo ha dovere di esercitare in vista del soddisfacimento di interessi

di terzi o dell’intera collettività. Con questa accezione la Costituzione affida alle Camere l’esercizio della funzione

legislativa alla quale dedica 13 articoli del titolo sul Parlamento.

Nel secondo caso ci si riferisce più genericamente al ruolo che l’organo assume nell’ordinamento costituzionale,

derivante dal complesso di poteri che gli sono attribuiti. Compiti del Parlamento in seduta comune a parte, altre non meno

rilevanti funzioni derivano dal rapporto fiduciario e da tutti i poteri che le Camere possono esercitare e tutte le facoltà di

cui si possono avvalere, in base alla Costituzione e ai loro regolamenti. Si parla così di funzione di indirizzo, di

controllo e di informazione.

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO

• Iniziativa. Titolari del potere sono il governo, ciascun consiglio regionale, il Consiglio nazionale dell’economia e

del lavoro, il popolo mediante proposta di 50.000 elettori e ciascun membro del Parlamento. Mentre i

parlamentari possono presentare proposte alla sola camera di appartenenza, gli altri titolari dell’iniziativa hanno

facoltà di scelta senza alcuna limitazione.

• Assegnazione in commissione e scelta del procedimento. L’istruttoria in commissione non è fase che possa

essere evitata, essendo esplicitamente richiamata dall’art. 72.1 Cost.; dunque ogni progetto, redatto in articoli

secondo la forma tipica della legge, viene assegnato dal presidente a una delle commissioni permanenti a

seconda delle rispettive competenze per materia. Il ruolo delle commissioni dipende dal tipo di procedimento

prescelto.

• Tipi di procedimento legislativo. Esistono tre tipi di procedimento legislativo, e sono:

1. Il procedimento normale o in sede referente è quello che attribuisce alla commissione un compito

esclusivamente istruttorio, in vista del seguito in aula.

2. Alla commissione può essere, invece, conferito il compito di formulare un testo semi-definitivo:: un testo

approvato dalla commissione che l’aula voterà come tale, senza possibilità di proporre, discutere e votare

modifiche. Si parla di procedimento misto o in sede redigente.

3. In attuazione di quanto prevede l’art.72.3 Cost. se non vi si oppongono il governo o 1/10 dei componenti

della camera o 1/5 di quelli della competente commissione, progetti di legge che non riguardino questioni

di speciale rilevanza generale possono essere esaminati ed approvati in commissione senza passare

dall’assemblea. È il procedimento in sede legislativa o deliberante il quale è di fatto possibile solo

quando vi è un largo consenso.

• La discussione in aula. Se il procedimento seguito è quello normale, l’esame in assemblea del progetto di

legge predisposto dalla commissione in sede referente si sviluppa attraverso tre momenti: dalla discussione

generale , si passa poi alla fase dell’esame e votazione articolo per articolo alla quale seguono le dichiarazioni di

voto e la votazione finale.

• Il messaggio all’altra camera e l’eventuale navette. Se il progetto è approvato viene trasmesso con apposito

“messaggio” al presidente dell’altra camera. Questa dovrà approvare il progetto nella stessa identica

formulazione: qualsiasi modifica comporta il ritorno alla camera che lo aveva approvato per prima, senza che vi

sia alcuna procedura formale per interrompere la fase della navette.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

ALLE ORIGINI DELLA FIGURA PRESIDENZIALE

Ogni ordinamento statale riconosce una figura istituzionale ce lo rappresenta nella sua interezza e nella sua unità: il capo

dello Stato, espressione che richiama l’idea di colui che sta in una posizione più alta di tutti e, in effetti, le funzioni di

capo dello stato si sono identificate con quelle proprie dei sovrani.

Capo dello stato era, per definizione, il re, ma oggi non è più così, anche se le monarchie restano numerose. In qualche

raro caso il capo dello stato è un organo collegiale, come in Svizzera.

Quasi sempre, capo dello stato, è un organo monocratico, cioè costituito da una sola persona. Esso può essere:

• Il Presidente della Repubblica di estrazione rappresentativa, cioè eletto direttamente dal corpo elettorale oppure

indirettamente da un collegio a sua volta in tutto o in parte elettivo;

• Un monarca di estrazione ereditaria, cioè figlio o figlia di colui o di colei che è stato re o regina, oppure titolare di

un’altra carica nobiliare o altro titolo ancora.

Fino al 1875, in Europa (Svizzera a parte), esistevano solo monarchie. Ancora oggi, dei 27 stati dell’Ue. 7 sono

monarchie (Belgio, Danimarca, Paesi Bassi, Regno Unito, Spagna e Svezia). Ma, i capi di stato ereditari hanno da gran

tempo perduto, in Europa, le loro attribuzioni di natura politica, proprio perché mancano di legittimazione rappresentativa.

Lo stesso non si può dire dei capi di stato di derivazione direttamente o indirettamente rappresentativa.

In alcuni casi costoro sono espressamente dotati di importanti attribuzioni, in quanto presidenti che sono titolari del potere

esecutivo, oppure che lo sono in relazione a certe materie.

In altri casi, titolari di poteri propri della tradizione delle monarchie costituzionali, i presidenti si trovano talvolta a utilizzarli

quando a ciò li inducano le circostanze politiche contingenti. Per lo più, ciò non accade e il ruolo presidenziale assume le

caratteristiche di mera rappresentanza tipiche, oggi, dei capi di stato ereditari. Talvolta, è la costituzione stessa ad

affidare al presidente compiti di arbitro o di garante del funzionamento delle istituzioni, più spesso invece, lo fa la prassi.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

ELEZIONE E DURATA IN CARICA

Il presidente della Repubblica viene eletto dal Parlamento in seduta comune integrato da 58 delegati regionali (tre per

ciascuna regione, uno solo per la Valle d’Aosta). Accantonata l’ipotesi dell’elezione popolare a suffragio universale che

alla Costituente fu avanzata anche come soluzione per i casi in cui il Parlamento non fosse stato in grado di eleggere il

presidente con la maggioranza dei due terzi, si volle includere una rappresentanza delle regioni in modo da allargare la

base di legittimazione di un presidente chiamato dall’art. 87 Cost. a rappresentare l’unità nazionale.

Unico requisito è essere cittadino cha abbia compiuto 50 anni d’età e che goda di diritti civili e politici (art. 84.1

Cost.). va da sé che la carica non è compatibile con nessun’altra (art. 84.2 Cost.).

Il costituente voleva assicurare al presidente eletto un grado di consensi particolarmente elevato. Veniva vista con favore

un’investitura a larga base politica che andasse anche al di là dei confini della maggioranza politica: se questa, però, non

fosse stata provata nell’arco di qualche giorno, si sarebbe proceduto a maggioranza assoluta. L’obbligo di una

maggioranza comunque non ristretta va valutato in connessione con le singole funzioni attribuite al presidente e con il

suo ruolo di vertice dello Stato e rappresentante dell’unità nazionale.

La durata della carica è di 7 anni, uguale a quella fissata dalle leggi costituzionali francesi del 1875 per il presidente della

Terza repubblica. È una carica di notevole lunghezza e ciò lo svincola dai legami politici immediati con l’organo che lo

elegge: in nessun caso un presidente potrebbe essere rieletto dalle medesime assemblee parlamentari e dai delegati dei

medesimi consigli regionali.

Il presidente gode di un assegno personale e di una dotazione finanziaria, entrambi fissati per legge, ha istituito un

apparato amministrativo autonomo che risponde direttamente al presidente, il segretario generale della presidenza

della Repubblica. Tale apparato consta di un segretario generale posto a capo di una struttura organizzata in servizi e

uffici di consiglieri nella quale lavorano circa 1900 persone. Quale che sia la ragione per la quale il presidente non sia in

grado di adempiere temporaneamente alle sue funzioni, l’esercizio di esse passa al presidente del Senato della

Repubblica: l’istituto viene chiamato supplenza.

Tuttavia pare pacifico che il supplente debba attenersi a un’interpretazione particolarmente misurata del proprio ruolo. Se

la causa è una grave malattia o un serio intervento che lasci, però, sperare in una ripresa dell’esercizio delle funzioni, si

può anche pensare in un pieno esercizio della supplenza. Nessuna disposizione dice chi e come constatare

l’impedimento quando non possa essere il presidente stesso a dichiararlo e a firmare un proprio decreto col quale affida

le funzioni al presidente del Senato.

Il presidente che cessa per qualsiasi ragione dalla sua carica diventa senatore a vita di diritto, a meno che vi rinunci

(art. 59.1 Cost.): la rinuncia fu prevista per dargli modo di ricandidarsi a cariche elettive.

La Costituzione non prevede limiti alla rielezione del presidente uscente, e corrispettivamente vieta l’esercizio del potere

di scioglimento delle Camere negli ultimi dei mesi del suo mandato: ma tali elementi non possono considerarsi sufficienti

a far presumere una responsabilità politica implicita in una carica di durata tanto lunga

LE ATTRIBUZIONI

Secondo la Costituzione italiana, il presidente della Repubblica è il capo dello stato e rappresenta l’unità nazionale (art.

87.1 Cost.): si tratta di una figura che, come si evince dal modo di elezione non ha funzioni di indirizzo politico ma di

garanzia.

Poiché nessun’altra definizione si trova nella nostra Costituzione, la figura del presidente va ricostruita sulla base delle

attribuzioni giuridiche che essa gli riconosce e della prassi che si è affermata dal 1948 in poi.

Per il corollario dell’art. 89. Cost., gli atti del presidente non sono riconosciuti come validi se non sono controfirmati da

un componente del governo. La controfirma è nelle origini istituto monarchico corrispettivo dell’inviolabilità della figura

del sovrano. Ora, l’art. 89 Cost. fa riferimento alla necessaria controfirma dei ministri proponenti che ne assumono la

responsabilità. Questo riferimento ai ministri proponenti sembra indicare che non si tratti di atti propri del presidente. Sta

di fatto che la previsione dell’obbligo di controfirma per tutti gli atti del presidente spiega perché da oltre sessant’anni si

disputa intorno al carattere sostanziale o meramente formale di molti dei suoi poteri.

Sulla base di un riparto puramente funzionale, i poteri che la Costituzione attribuisce al presidente della Repubblica sono:

• In ordine alla rappresentanza esterna:

1. Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici;

2. Ratifica i trattati (art. 87.8 Cost.);

3. Dichiara lo stato di guerra (art. 87.9 Cost.);

4. Effettua visite ufficiali all’estero;

• In ordine all’esercizio delle funzioni parlamentari:

1. Nomina fino a 5 senatori a vita (art. 59.2 Cost.);

2. Può convocare le Camere in via straordinaria (art. 62.2 Cost.);

3. Indice le elezioni e fissa la prima riunione delle Camere (art. 87.3 Cost.);

4. Può sciogliere le Camere o una di esse, ma non negli ultime sei mesi del suo mandato (semestre bianco) a

meno che essi non coincidano con gli ultimi sei mesi della legislatura (art. 88 Cost.);

• In ordine alla funzione legislativa:

1. Promulga le leggi approvate dal Parlamento (artt. 73.1 e 87.5 Cost.) e può, con messaggio motivato (cioè

spiegandone le ragioni in un testo che accompagna l’atto di rinvio), chiedere una nuova deliberazione,

essendo obbligato a promulgare in caso che questa ci sia;

2. Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge del Governo (art. 87.4 Cost.);

3. Emana gli atti del governo aventi forza di legge (art. 87.5 Cost.);

• In ordine alla funzione esecutiva:

1. Nomina il presidente del Consiglio e i ministri, sotto proposta di questo (art. 92.2 Cost.);

2. Accoglie il giuramento del governo (art. 93 Cost.) e ne accetta le dimissioni;

3. Autorizza la presentazione dei disegni di legge al governo (art. 87.4 Cost.);

4. Emana i decreti legislativi e i decreti legge, nonché i regolamenti del governo (art. 87.5 Cost.);

5. Nomina i funzionari dello Stato di grado più elevato (art. 87.7 Cost.);

6. Conferisce le onorificenze della Repubblica (art. 87.12 Cost.);

7. Ha il comando delle forze armate e presiede il Consiglio supremo della difesa (art. 87.9 Cost.);

• In ordine all’esercizio della sovranità popolare:

1. Indice le elezioni delle nuove Camere (art. 87.3 Cost.) e i referendum previsti dalla Costituzione (art. 87.6

Cost.);

2. Dichiara l’avvenuta abrogazione della legge sottoposta a referendum in caso di esito favorevole;

• In ordine all’esercizio della giurisdizione costituzionale ordinaria ed amministrativa:

1. Nomina un terzo dei giudici della Corte Costituzionale (art. 135.1 Cost.);

2. Presiede il Consiglio superiore della magistratura (artt. 87.10 e 104.2 Cost.);

3. Può concedere la grazia e commutare le pene (art. 87.11 Cost.);

4. Adotta i decreti che decidono i ricorsi straordinari contro gli atti amministrativi.

Non è difficile riconoscere una serie di attribuzioni che sono dirette figlie delle prerogative regie; altre che si sono

trasformate e che comunque assumono nel contesto repubblicano un significato diverso, altre ancora che non esistevano

nell’ordinamento statutario.

Vi sono poi anche alcuni atti che si ritiene il presidente possa compiere anche senza controfirma: può dimettersi, fare

dichiarazioni informali in pubbliche occasioni, senza impegnare le istituzioni che rappresenta ma come semplice

manifestazione di personali opinioni (esternazioni), egli inoltre esercita le funzioni di presidente degli organi collegiali su

indicati; conferisce l’incarico di formare il governo.

Vi sono attribuzioni il cui esercizio è in qualche caso formalmente, in diversi casi sostanzialmente, obbligato (es:

promulgazione della legge riapprovata dalle Camere), altre attribuzioni che certamente riservano al presidente della

Repubblica uno spazio di valutazione discrezionale (es: rinvio alle Camere di una legge da esse approvata). E, infine,

attribuzioni che si possono definire di altissima valenza politica, in grado di influenzare se non condizionare il circuito

dell’indirizzo politico che un regime parlamentare si snoda dal corpo elettorale al Parlamento al governo, per tornare poi

al corpo elettorale.

L’iniziativa della grazia spetta sia al ministro sia allo stesso presidente. Tuttavia la necessità della controfirma ha

permesso al ministro di bloccare il provvedimento nel caso in cui non lo condividesse. Dalla riforma del codice di

procedura penale del 1989, le grazie concesse si sono drasticamente ridotte a poche decine l’anno.

LE RESPONSABILITA’

L’art. 90 Cost. prevede una forma di irresponsabilità del presidente per tutti gli atti compiuti durante l’esercizio delle sue

funzioni, a meno che non si sia macchiato di due reati: si tratta dell’alto tradimento e dell’attentato alla Costituzione.

La prima ipotesi vuole identificarla fattispecie di una collusione con potenze straniere; la seconda identifica, non qualsiasi

violazione della carta costituzionale, ma solo quelle che siano tali da mettere a repentaglio caratteri essenziali

dell’ordinamento.

È invece pacifico che il presidente risponda come ogni altro cittadino per tutte le azioni compiute fuori dall’esercizio delle

sue funzioni, cioè tutte quelle che non hanno nulla a che vedere con il suo incarico istituzionale e che potrebbe compiere

come qualsiasi altra persona.

Il procedimento per far valere la responsabilità del capo dello Stato per alto tradimento e attentato alla Costituzione si

articola in due fasi:

1. La prima, intrinsecamente politica, è la messa in stato di accusa da parte del Parlamento in seduta comune con

voto a maggioranza assoluta;

2. La seconda, di carattere giurisdizionale, è il giudizio della Corte costituzionale: in questo caso integrata da 16

componenti estratto da un elenco di 45 nomi compilato dallo stesso Parlamento in seduta comune ogni nove anni

(art. 135.7 Cost.), il che indica l’intenzione del costituente di assicurare un giudizio che tenga comunque conto

della valenza politica di casi del genere, ma nel quale i giudici siano predeterminati.

Il procedimento di accusa parlamentare si articola a sua volta in due fasi:

1. L’istruttoria condotta dal comitato parlamentare per i procedimenti di accusa cui spetta il compimento di una

prima serie di indagini in relazione alle denunce trasmesse dal presidente della Camera. Tale attività preliminare

può concludersi o con un provvedimento di archiviazione per manifesta infondatezza delle accuse, o con una

relazione da presentare al Parlamento in seduta comune, contenete le conclusioni cui è giunto il comitato,

favorevoli o contrarie all’accusa. Il capo dello Stato può essere sospeso dalla carica in via cautelare.

2. Attraverso la fase istruttoria, si acquisiscono tutti gli elementi di prova ritenuti utili per la decisione.

Successivamente si apre il dibattimento, durante le quali le parti in contraddittorio tra loro, discutono sulle

risultanze dell’istruttoria e fanno le loro richieste. Infine la Corte si riunisce in camera di consiglio per la decisione

finale, che potrà essere di assoluzione o condanna. In caso di condanna, potranno essere applicate le pene fino

alla misura massima prevista dalla legislazione vigente al momento della commissione dei fatti; inoltre potranno

essere applicate le sanzioni civili, amministrative e costituzionali (la destituzione) adeguate al caso.

La sentenza così emessa è definitiva e non può essere impugnata in alcun modo, ad eccezione delle ipotesi di

revisione. I precedenti, in questa delicata materia, sono assai limitati.

NELLA PRASSI

Le vicende politico-istituzionali della storia repubblicana hanno accentuato la difficoltà a ricostruire in modo convincente

una figura che si può considerare strutturalmente ambigua. Tale ambiguità si deve anche al fatto che, la carta

costituzionale, imponendo la controfirma per tutti gli atti presidenziali, ha rinunciato a chiarire nitidamente quali sono da

considerare atti suoi propri e quali invece frutto della volontà di altri organi costituzionali che egli ha il compito solo di

rappresentare all’esterno.

È facile intendere che, regole di correttezza e di galateo costituzionale a parte, molto, se non tutto, dipende dalla

rispettiva forza politica del governo da una parte e del presidente dall’altra.

Del potere di scioglimento il costituente ne discusse molto e circondò l’istituto di una cautela significativa, che si

aggiunge all’obbligo di controfirma. Inoltre, il PdR, non può esercitare il potere di scioglimento nel semestre bianco,

previsione in genere interpretata come indicazione che lo si considerasse un potere presidenziale in senso stretto

IL GOVERNO

ALLE ORIGINI DEI MODERNI ESECUTIVI

Secondo la tradizionale tripartizione dei poteri, il governo è il potere esecutivo. La funzione esecutiva si chiama così

perché consiste nel porre in essere attività immediate, cioè concrete ed effettive in attuazione di scelte più generali e di

indirizzo. Potere esecutivo vuol dire anche amministrazione e di quella statale il governo ne è il vertice.

Si può dire che la funzione esecutiva comprende un’ampia pluralità di attività riconducibili alle scelte di fondo espresse sia

in forma legislativa che non, sia da parte del parlamento che del governo. Il governo costituisce l’organo che più di ogni

altro promuove, elabora, mette a punto e realizza le politiche pubbliche.

IL GOVERNO ITALIANO: ORGANIZZAZIONE E FUNZIONI

Nell’ordinamento italiano, anche il governo è un organo complesso ed è composto da un organo collegiale e da una

pluralità di organi individuali (art. 92 Cost.):

• Il Presidente del Consiglio ha un compito di direzione della politica generale del governo, della quale porta

personale responsabilità politica. In particolare:

9 Spetta a lui mantenere l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo;

9 A tale fine può promuovere e coordinare l’attività di ministri;

9 Il suo potere giuridico chiave è la proposta al presidente della Repubblica dei nomi dei ministri;

9 Solo su sua iniziativa può essere posta la questione di fiducia davanti alle Camere;

9 Controfirma qualsiasi atto deliberato dal Consiglio e presenta alle Camere i disegni di legge d’iniziativa

governativa;

9 Ha l’alta direzione e la responsabilità generale della politica dell’informazione per la sicurezza, ha il

potere di apporre il segreto di stato e nomina i direttori dei servizi di intelligence;

9 Promuove e coordina l’azione del governo nei rapporti con i sistemi delle autonomie regionali e locali;

9 Promuove e coordina l’attività del governo nell’Unione europea.

Il presidente del Consiglio ha sede in Palazzo Chigi ed è dotato di una struttura composta di numerosi

dipartimenti, uffici e servizi e diverse migliaia di dipendenti e collaboratori. Questa struttura ha il nome di

presidenza del Consiglio, gode di autonomia contabile e organizzativa.

• Il Consiglio dei ministri che determina la politica generale del governo e dirime eventuali conflitti di competenza

tra i ministri. Il Consiglio decide:

9 Di porre la questione di fiducia in Parlamento;

9 Sugli indirizzi di politica internazionale ed europea;

9 Sulla presentazione dei disegni di legge e su tutti gli atti normativi;

9 Sulle nomine al vertice di enti, istituti o aziende di competenza dell’amministrazione dello Stato;

9 Sui ricorsi alla Corte costituzionale contro una legge regionale e sui conflitti di attribuzione contro un altro

potere dello Stato o una regione;

9 Sull’annullamento straordinario di atti amministrativi illegittimi.

• I singoli ministri costituiscono il vertice delle amministrazioni cui sono preposti. Essi rispondono insieme degli atti

del Consiglio dei ministri e degli atti dei rispettivi ministeri. Attualmente i ministeri sono diventati 13, ma al

momento della formazione del governo possono essere nominati altri ministri i quali non siano a capo di alcun

ministero. Sono questi i ministri senza portafoglio: essi siedono peraltro a pieno titolo in Consiglio dei ministri al

pari dei ministri che di portafoglio sono dotati.

• La l.400/1988 prevede anche una serie di organi costituzionalmente non necessari che integrano la

composizione dell’organo complesso governo. Si tratta di:

9 Uno o più vicepresidenti del Consiglio dei ministri ai quali il consiglio attribuisce la funzione di

supplenza in caso di assenza del presidente stesso;

9 I sottosegretari di stato alla presidenza del Consiglio e a ciascun ministero, i quali hanno il compito di

coadiuvare il presidente o il ministro e, su sua delega, esercitare determinate funzioni che a lui

appartengono. Uno dei sottosegretari alla presidenza del Consiglio viene nominato segretario del

Consiglio dei ministri ed è responsabile del verbale.

9 Su proposta del presidente del Consiglio, il Consiglio dei ministri può individuare non più di dieci

sottosegretari ch assumono il titolo di viceministri, previo il conferimento di una delega su intero settore

di competenza del ministero cui sono assegnati.

• Sono inoltre previsti comitati interministeriali istituiti per legge in determinati settori, la cui composizione e le cui

funzioni sono stabilite dalla leggi. Rispondono, invece, a scelte contingenti del presidente del Consiglio i comitati

di ministri che il Presidente può istituire per svolgere compiti istruttore, fra questi il consiglio di gabinetto. Su

proposta del presidente del Consiglio, infine, il Consiglio dei ministri può deliberare la nomina di commissari

straordinari del governo, ai quali sono affidati specifici progetti o particolari funzioni di coordinamento fra

diverse amministrazioni statali.

In relazione ai titolari di cariche di governo la l.215 del 20 luglio 2004 ha introdotto delle norme volte a evitare e risolvere i

conflitti di interesse, in particolare nel campo economico. La legge, riconosce un generale potere di controllo in materia da

parte dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che

possono irrogare sanzioni e riferire alle Camere sull’accertata situazione di conflitto. Non è un organo a durata fissa.

COME SI FORMA IL GOVERNO

Nel nostro ordinamento il governo. Ciò dipende dal fatto che la sua formazione è conseguente alle elezioni parlamentari.

Il governo si costituisce per nomina del Presidente della Repubblica; egli nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e,

su proposta di quest’ultimo, i singoli ministri. D’altra parte l’art. 92.2 va letto insieme all’art. 94 quest’ultimo dispone che:

• Il governo deve godere della fiducia di entrambe le Camere;

• Questa fiducia non è presunta, ma deve essere ottenuta dal governo nominato che si deve presentare alle

Camere entro 10 giorni dal giuramento.

Ciò caratterizza il nostro modello di governo parlamentare e obbliga il Presidente della Repubblica a nominare una

personalità in grado di conseguire la fiducia delle Camere.

Le consultazioni presidenziali precedenti la formazione del governo devono considerarsi una prassi consolidata, pur

non prevista da nessuna norma scritta. Il Presidente della Repubblica, dopo aver fatto le consultazioni, non nomina il

Presidente del Consiglio, ma affidi l’incarico di formare il governo alla personalità prescelta e che questi accetti l’incarico

con riserva. Il Presidente della Repubblica procede alla nomina formale del governo solo nel momento in cui il presidente

incaricato, sciolta la riserva con la quale aveva accettato l’incarico di formare il governo, gli presenta la lista dei ministri.

Il presidente del Consiglio è nominato prima della fiducia parlamentare e, su sua proposta, il Presidente della Repubblica,

nomina gli altri ministri: il Parlamento è chiamato a giudicare insieme i vari elementi della formazione del governo

(presidente del Consiglio, compagine ministeriale, programma). Con il giuramento il governo entra in carica e i singoli

ministri prendono possesso dei loro uffici, assumendo tutte le responsabilità che la Costituzione e le leggi ad essi

attribuiscono. La correttezza costituzionale impone tuttavia che un governo in attesa di fiducia limiti la propria attività

all’ordinaria amministrazione. Le fasi successive della formazione del governo prevedono il completamento della

composizione del governo mediante la nomina dei sottosegretari e dei viceministri, la stesura delle linee programmatiche

e infine, entro dieci giorni, la presentazione alla Camere che avviene alternativamente una volta in un ramo e una volta

nell’altro, senza che il presidente debba ripetere il suo discorso due volte. Il dibattito parlamentare si svolge prima in una

Camera e poi nell’altra, seguito da una replica del presidente del Consiglio e dalle dichiarazioni di voto dei gruppi, e si

conclude in ciascuna camera con l’approvazione di una mozione di fiducia, per prassi presentata dai capigruppo della

maggioranza. Il governo deve, quindi ottenere la maggioranza semplice dei voti, fermo il quorum strutturale della metà più

uno dei componenti; la votazione avviene mediante scrutinio palese e appello nominale. La fiducia di entrambe le

Camere integra e completa il procedimento di formazione del governo.

FASI DI FORMAZIONE DEL GOVERNO

CONSULTAZIONE DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA (segretari dei partiti, presidenti

dei gruppi parlamentari, ex

presidenti della Repubblica)

CONFERIMENTO DELL’INCARICO (Presidente del Consiglio incaricato con riserva)

CONSULTAZIONE DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO E FORMAZIONE DEL NUOVO GOVERNO

SCIOGLIMENTO DELLA RISERVA (accettazione della nomina a Presidente del

Consiglio e proposta della lista dei Ministri al

Presidente della Repubblica)

NOMINA (il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e i

Ministri)

GIURAMENTO (i membri del governo giurano nelle mani del Presidente della

Repubblica)

ENTRATA IN CARICA DEL NUOVO GOVERNO (ordinaria amministrazione)

FIDUCIA AL GOVERNO (entro 10 giorni il Governo presenta il programma al

Parlamento)

PIENI POTERI DEL GOVERNO

LA RESPONSABILITA’ DEL GOVERNO

Il governo risponde del proprio operato a vario titolo. Esso è legato da un rapporto di responsabilità politica in senso

tecnico-giuridico con il Parlamento: ciascuna delle due Camere può sfiduciarlo, approvando una mozione ad hoc

presentata nelle forme previste dall’art.94 Cost., oppure anche negando la fiducia quando è il governo che la sollecita

ponendo la questione di fiducia.

Sotto il profilo della responsabilità civile e amministrativa i componenti del governo rispondono alla stregua di coloro

che sono preposti a pubblici uffici. Per quel che riguarda la responsabilità penale occorre distinguere tra reati commessi

dal presidente del Consiglio e da i ministri nell’esercizio delle loro funzioni e tutti gli altri reati: per questi ultimi il presidente

o i ministri sono giudicati come ogni altro cittadino; per i primi, in base all’art. 96 Cost., è prevista una disciplina speciale

che si giustifica in considerazione del nesso dell’eventuale reato con l’attività di governo.

1. Le indagini preliminari sono affidate a un collegio composto di tre magistrati; questi estratti a sorte ogni due anni

fra tutti quelli del distretto giudiziario competente per territorio che hanno anzianità almeno quinquennale di

magistrato di tribunale;

2. L’autorizzazione è deliberata dalla camera di appartenenza, a meno che non si proceda contro più persone

appartenenti a camere diverse o che non sono parlamentari, nel qual caso spetta al Senato deliberare;

3. L’autorizzazione può essere negata solo ove l’assemblea reputi a maggioranza assoluta che l’inquisito abbia

agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante, ovvero per il perseguimento di un

interesse pubblico; tale valutazione è insindacabile;

4. Ove l’autorizzazione venga concessa, il tribunale del capoluogo del distretto competente per territorio è giudice

naturale di primo grado.

COME IL GOVERNO CESSA DALLE FUNZIONI

Il governo cessa dalle funzioni nel momento in cui un nuovo governo giura nelle mani del Presidente della Repubblica.

Tuttavia, dal momento in cui esso entra in crisi, alcune norme di correttezza costituzionale impongono che si attenga alla

ordinaria amministrazione, ovvero agli affari correnti (attività che devono essere compiute giorno per giorno, al fine di

evitare un pregiudizio degli interessi collettivi). Per questo si ritiene che si tratti di attività proprie di organi pubblici che non

sono nella pienezza delle loro attribuzioni e, dunque, devono limitare le loro iniziative. È prassi che il Presidente del

consiglio dimissionario indirizzi ai propri ministri una lettera circolare che specifica ciò che essi possono e devono fare in

pendenza della crisi.

La crisi del governo è conseguenza delle dimissioni di questo e, in particolare, del Consiglio dei ministri. È prassi che il

presidente convochi il Consiglio per annunciare il suo intendimento, ma on è richiesta alcuna deliberazione, le dimissioni

essendo un atto individuale ed anzi la minaccia di farvi ricorso costituisce uno degli strumenti principali di influenza

politica del presidente del Consiglio per persuadere i membri del governo e le forze politiche parlamentari che lo

sostengono dell’opportunità di seguire le sue direttive. Si usa invece chiamare rimpasto la semplice sostituzione di più

ministri senza crisi di governo. Quando un ministro si dimette e in attesa di individuarne il successore, si chiama ad

interim l’incarico di reggere un ministero, a titolo provvisorio, che il presidente del Consiglio assume o affida ad un altro

ministro.

Solo in caso di approvazione da parte di una delle due Camere di una mozione di sfiducia, il governo è obbligato a

dimettersi. Essa infatti è l’unica modalità attraverso la quale ciascuna camera po’ revocare la fiducia che aveva accordato

al governo.

In base ai regolamenti parlamentari, potendo il governo porre la questione di fiducia in occasione di qualsiasi

deliberazione parlamentare, il voto contrario equivale all’approvazione della mozione di sfiducia e dunque determina

l’obbligo delle dimissioni. In tutti questi casi il voto avviene con le medesime modalità del conferimento iniziale della

fiducia (voto palese e appello nominale).

COME IL GOVERNO CESSA DALLE FUNZIONI

Il governo cessa dalle funzioni nel momento in cui un nuovo governo giura nelle mani del PdR. Tuttavia, dal momento in

cui esso entra in crisi, elementari norme di correttezza costituzionale impongono che si attenga all’ordinaria

amministrazione, ovvero agli affari correnti (attività che devono essere compiute giorno per giorno). È prassi che il

presidente del Consiglio dimissionario indirizzi ai propri ministri una lettere circolare che specifica ciò che essi possono e

devono fare in pendenza della crisi.

La crisi di governo è conseguenza delle dimissioni del governo , in particolare del presidente del Consiglio dei ministri. È

prassi che il presidente convochi il Consiglio per annunciare il suo intendimento, ma non è richiesta alcuna deliberazione.

Le dimissioni sono un atto individuale e, la minaccia di farvi ricorso costituisce uno degli strumenti principali di influenza

politica del presidente del Consiglio per persuadere i membri del governo e le forze politiche parlamentari che lo

sostengono dell’opportunità di seguire le sue direttive. Si usa invece chiamare rimpasto la semplice sostituzione di più

ministri senza la crisi di governo.

La crisi di governo può essere di due tipi:

• Parlamentare: quando i motivi che la determinano attengono al rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento;

• Extraparlamentare: quando le cause a cui è dovuta sono determinate tra i partiti della coalizione.

Quando un ministro si dimette e in attesa di individuarne il successivo, si chiama ad interim l’incarico di reggere un

ministero, a titolo provvisorio, che il presidente del Consiglio assume o affida ad un altro ministro.

Solo in caso di approvazione (a maggioranza semplice )da parte di una delle due Camere di una mozione di sfiducia, il

governo è obbligato a dimettersi. Essa è l’unica modalità attraverso la quale ciascuna camera può revocare la fiducia che

aveva accordato quando il governo si era presentato in Parlamento.

In base ai regolamenti parlamentari, il governo può porre, in occasione di qualsiasi deliberazione, la questione di

fiducia. Il voto contrario, però, equivale all’approvazione della mozione di sfiducia: il governo è, quindi, obbligato a

dimettersi.

In tutti questi casi, il voto avviene con le medesime modalità del conferimento iniziale della fiducia (voto palese e appello

nominale).

Per quanto riguarda i singoli ministri, la Costituzione non parla di revoca, ma il regolamento della Camera e la prassi

anche del Senato ammettono la mozione di sfiducia individuale contro un singolo ministro. Questo istituto è stato

legittimato da una sentenza della Corte costituzionale.

I RAPPORTI DEL GOVERNO CON GLI ALTRI ORGANI E SOGGETTI

Parlamento. Il rapporto fiduciario caratterizza la relazione governo-Parlamento e definisce quello italiano come un regime

parlamentare. Non meno determinante è il ruolo del governo in Parlamento, sia come motore co-protagonista dell’attività

legislativa, sia come oggetto delle funzione parlamentare di controllo, sia come destinatario degli indirizzi politici delle

Camere.

Presidente della Repubblica. Il governo è nominato dal PdR e con esso intrattiene continue e importanti relazioni

giuridico-formali e politico-istituzionali, infatti, le deliberazioni di maggior rilievo del Consiglio dei ministri vengono assunte

nella forma di decreto del Presidente della Repubblica, dagli atti normativi alle principali nomine. Tutte le iniziative

legislative governative devono essere autorizzate, almeno formalmente, da Presidente della Repubblica. Nella prassi il

governo tiene informato il PdR di tutte le iniziative più importanti.

Corte Costituzionale. Il Presidente del Consiglio, su deliberazione del Consiglio, solleva conflitto di attribuzione di fronte

alla Corte Costituzionale; rappresentato e difeso dall’avvocato generale dello Stato, interviene, se lo ritiene, nel giudizio di

legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge o ancora nel giudizio di ammissibilità di un

referendum abrogativo.

Potere giudiziario. Il governo non ha alcun potere in ordine a tutto ciò che riguarda la carriera dei magistrati e l’esercizio

di giurisdizione, con una sola eccezione affidata dalla Costituzione direttamente al ministro della giustizia (art. 107.2

Cost.). Si tratta della facoltà di promuovere l’azione disciplinare nei confronti di singoli magistrati di fronte al Consiglio

superiore della magistratura, ciò implica un potere ispettivo sull’organizzazione e il funzionamento degli uffici giudiziari.

Regioni ed enti locali. Per dare voce alle autonomie regionali e locali, in sede amministrativa sono stituati gli unici organi

di raccordo istituzionale tra Stato e autonomie, che sono: la conferenza permanente per i rapporti tra stato, regioni e

province autonome, la Conferenza Stato-città e autonomie locali e la Conferenza unificata che raccoglie le prime due.

Esse sono coinvolte in varie forme in tutti i processi decisionali di interesse dei diversi enti sub-nazionali.

Unione europea. Per come sono organizzate le istituzioni dell’Ue, il governo, tramite la partecipazione del Presidente del

Consiglio al Consiglio europeo e la partecipazione dei ministri al Consiglio dell’unione, è l’organo costituzionale che più

direttamente concorre a tutto il processo decisionale europeo. anzi, è stato questo uno dei veicoli del rafforzamento

complessivo del ruolo dell’esecutivo nell’ordinamento italiano.

ATTI NORMATIVI DEL GOVERNO EQUIPARATI ALLA LEGGE

La Costituzione, in deroga al principio di separazione dei poteri, attribuisce poteri normativi di rango primario al governo,

che può adottare decreti legislativi o decreti legge. Tali atti hanno la medesima forza della legge ordinaria. La potestà

primaria del governo non è però né autonoma né ordinaria, in quanto la Costituzione richiede sempre l’intervento del

Parlamento in funzione di garanzia del legittimo esercizio del potere governativo. Il governo, infatti, non può adottare

decreti legislativi senza una previa legge di delegazione, mentre i decreti legge, adottati in casi straordinari di necessità e

urgenza, hanno efficacia provvisoria e devono essere convertiti in legge dalle Camere.

Æ Decreti legislativi. Il procedimento di delegazione legislativa è un procedimento duale di produzione del diritto che

vede protagonisti sia il Parlamento che il governo. Al primo spetta il compito di approvare la legge delega, mentre al

secondo spetta il compito di approvare sulla base di quella legge il decreto legislativo delegato.

La legge di delegazione ha la funzione di conferire al governo il potere di adottare atti aventi forza di legge. In base

all’art. 76 Cost. essa deve:

• Contenere l’individuazione dell’oggetto della delega chiaramente definito;

• Stabilire i principi (norme generali) e i criteri direttivi (regole procedurali di carattere strumentale per l’esercizio in

concreto del potere normativo delegato);

• Indicare il termine entro la quale la delega può essere esercitata.

Per le leggi di delegazione vale , inoltre, il divieto di approvazione in commissione legislativa. Talvolta, la legge di

delegazione, attribuisce al governo la facoltà di adottare, entro un termine successivo, decreti auto correttivi, cioè

modificativi ed integrativi dei decreti legislativi già adottati sulla base della medesima delegazione

Il decreto legislativo è l’atto che il governo adotta in attuazione della legge di delegazione, deliberato da

Consiglio dei ministri ed emanato dal Presidente della Repubblica.

Esistono dei limiti impliciti alle materie che il Parlamento può delegare al governo: in particolare tutti gli atti che

presuppongono l’alterità politica (distinzione di ruoli necessaria tra Parlamento e governo).

ÆDecreti legge. Il governo, quando ricorrano determinati presupposti, può adottare decreti legge. Essi sono

provvedimenti provvisori con forza equiparata alla legge ordinaria, deliberati dal Consiglio dei ministri ed

emanati dal Presidente della Repubblica. Secondo una lettura rigorosa, i decreti legge dovrebbero recare misure

concrete e immediatamente applicabili. Tuttavia, nella prassi essi hanno assunto i più svariati contenuti, divenendo

strumento di legislazione governativa concorrente a quella ordinaria del Parlamento.

In base all’art. 77 Cost., il decreto legge:

• Può essere adottato solo in “casi straordinari di necessità e urgenza”;

• Deve essere presentato alla Camere per la conversione lo stesso giorno in cui è adottate, le Camere, anche se

sciolte si riuniscono entro i successivi cinque giorni;

• Dura solo 60 giorni e ha dunque efficacia provvisoria: se non è convertito in legge la perde sin dall’inizio.

Integrano la disciplina dell’art. 77 le prescrizioni dell’art. 15 della l. 400/1988, che hanno natura di norme

riproduttive di altrettanti principi costituzionali in base ai quali i decreti legge non possono:

9 Conferire deleghe legislative;

9 Provvedere nelle materie che l’art. 72.4 Cost. riserva all’approvazione dell’assemblea;

9 Riprodurre le disposizioni di decreti legge dei quale sia stata negata la conversione in legge con il voto di una

delle due Camere;

9 Regolare i rapporti giuridici sorti sulla base di decreti legge non convertiti;

9 Ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte Costituzionale.

Appena adottato dal governo, il decreto diventa oggetto di un apposito disegno di legge di conversione e in questa

forma presentati alla Camera o al Senato. In pratica, il governo presenta un progetto di un solo articolo il cui contenuto è

appunto la conversione in legge del decreto. La legge di conversione è l’atto mediante il quale il Parlamento si

riappropria della funzione legislativa eccezionalmente esercitata dal governo. In sede di conversione, le Camere

sono libere di apportare modifiche al testo del decreto legge; gli emendamenti approvati dalle Camere hanno efficacia

solo pro futuro, ossia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione, salvo ch questa non

disponga diversamente.

L’ultimo comma dell’art. 77 Cost. stabilisce che qualora il decreto legge decada perché non convertito in legge, il

Parlamento può adottare una legge regolatrice dei rapporti e delle situazioni che in fatto si sono determinate nel periodo

di provvisoria vigenza dell’atto normativo del governo. Ciò al fine di evitare che la perdita di efficacia del decreto legge

possa determinare incertezze interpretative o situazioni di ingiustizia e disparità di trattamento tra i cittadini.

L’abuso della decretazione d’urgenza produsse il fenomeno della reiterazione dei decreti legge, consistente nella

riproduzione di norme di un decreto legge, non convertito in legge , così la Corte Costituzionale affermò che una simile

prassi contrastava con elementari principi costituzionali. Nello stesso tempo, quest’ultima, ritenne legittimo ripresentare

decreti non convertiti sullo stesso oggetto solo se fondati su presupposti nuovi o se caratterizzati da contenuti

sostanzialmente diversi. Dopo quella sentenza i decreti legge si sono notevolmente ridimensionati, circa 2-3 ogni mese.

La Corte Costituzionale, dopo essersi astenuta per decenni dal farlo, ha ricominciato ad esercitare un vero e proprio

controllo sulla sussistenza degli stessi presupposti di legittimità del decreto legge: secondo la Corte, neanche il

Parlamento può sanare un decreto privo dei requisiti richiesti dall’art.77 Cost., nemmeno con una legge di conversione. In

questi casi, il vizio originario del decreto si trasferisce sulla legge di conversione, rendendola illegittima.

Infine, sia il decreto legislativo che il decreto legge sono ritenute fonti primarie del diritto.

GLI ORDINAMENTI REGIONALI E LOCALI

LE ORIGINI ACCENTRATE DELLO STATO ITALIANO

L’ordinamento italiano fu, alle origini, fortemente accentrato e il suo modello era quello napoleonico. Esso era

caratterizzato dall’accentramento (concentramento del potere presso le autorità centrali a Parigi) e l’uniformità (identico

assetto per tutte le autorità locali).

L’unità d’Italia era fondata sull’alleanza tra corona e borghesia e furono perciò accantonati progetti che volevano

sviluppare, attraverso la creazione di “regioni”, forme di autogoverno locale. Per decenni, i prefetti, rappresentanti nelle

province del governo nazionale, furono le autorità chiave sul territorio: controllavano le amministrazioni locali, garantivano

l’ordine, preparavano le elezioni politiche e garantivano il successo dei candidati governativi.

La prima legislazione organica comunale e provinciale fu quella del 1865, la successiva fu quella del 1934, e fu una

delle leggi fondamentali del fascismo.

Alla Costituente la discussione sull’ordinamento regionale fu accanita perché le forze politiche erano divise da concezioni

istituzionali e strategie politiche diverse. La scelta di un ampio pluralismo istituzionale non era condivisa da chi temeva

che le riforme economiche e sociali sarebbero state ostacolate dall’esistenza di enti territoriali dall’ampia dimensione,

dotati di attribuzioni rilevanti, titolari di un potere di indirizzo politico e magari contrastante con quello centrale.

Alla fine, furono previste le regioni: esse avrebbero dovuto essere enti dotati di poteri legislativi. Il modello era lo stato

regionale, modello ritenuto “intermedio” fra lo stato accentrato e quello federale.

LA SCELTA DEL COSTITUENTE NEL 1948 E LA LENTA ATTUAZIONE DELL’ORDINAMENTO REGIONALE

Il costituente ripartiva la Repubblica in regioni, province e comuni (art. 114 Cost.), e quindi disciplinava prima di tutto le

regioni, definite “enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”, poi a seguire

province e comuni, definiti “enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne

determinano le funzioni”.

Caratteristica della competenza legislativa delle regioni ordinarie fu di essere solo concorrente e limitata a un numero

ristretto di materie elencate nell’art. 117 Cost.: tali materie competevano per i principi fondamentali allo Stato (alla legge

del Parlamento) e per tutto il resto alla regione (legge regionale).

Per assicurare l’osservanza di questi limiti, fu previsto il visto governativo preventivo su ogni legge regionale, con

facoltà di rinvio al consiglio regionale per eccesso di competenza della regione o per contrasto con gli interessi nazionali

o di altre regioni (art. 127 Cost.): in tal caso il consiglio regionale poteva riapprovarla ma solo a maggioranza assoluta.

Tale approvazione dava la possibilità al governo la possibilità di promuovere la questione di legittimità costituzionale

davanti alla Corte ovvero questione di merito davanti alle Camere. Ma la Corte trasformò i limiti di merito dell’interesse

nazionale in un limite di legittimità e si affermò per di più un altro invadente potere statale di indirizzo e

coordinamento, in relazione all’esercizio da parte delle regioni delle funzioni amministrative, che non era previsto in tale

forma e misura in alcun punto della Costituzione.

• Alle regioni furono attribuite tutte le funzioni amministrative relative alle materie sulle quali avevano

competenza legislativa, secondo il criterio del parallelismo delle funzioni (art. 118.1 Cost.);

• Di norma la regione avrebbe dovuto esercitare le proprie funzioni amministrative delegandole a province e

comuni o avvalendosi dei loro uffici (art. 118.3 Cost.);

• Alle regioni fu riconosciuta autonomia finanziaria, ma nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica;

erano inoltre previsti sia i tributi propri regionali sia la partecipazione a quote di tributi dello Stato, nonché la

facoltà dello Stato di destinare risorse specifiche per legge a singole regioni; ogni regione si vedeva riconosciuto

il proprio demanio (art. 119 Cost.);

• Fu fatto espresso divieto alle regioni di ostacolare la mobilità di persone e cose, di istituire dazi e di limitare il

diritto dei cittadini a lavorare ovunque (art. 120 Cost.);

• Fu riconosciuta a ciascuna regione autonomia statutaria sulla propria organizzazione interna, anche se limitata

sotto molti aspetti, come per il profilo procedurale, poiché lo statuto doveva essere approvato con legge dello

Stato, oppure sotto il profilo contenutistico, poiché la Costituzione fissava una serie di vincoli in relazione a ciò

che doveva essere disciplinato dallo Statuto (artt. 121 – 123 Cost.);

• Fu istituito un commissario del governo con compiti di coordinamento fra amministrazione regionale e statale,

nonchè di trasmissione delle leggi regionali approvate (artt. 124 e 127 Cost.);

• Gli atti amministrativi regionali furono sottoposti a controllo di legittimità da parte di un organo dello Stato (art.

125 Cost.);

• Si previdero una serie di casi in cui il consiglio regionale poteva essere sciolto con decreto del PdR su

deliberazione del Consiglio dei Ministri (art. 126 Cost.).

Quanto a comuni e province, la Costituzione rinviava a leggi generali della Repubblica (art. 128 Cost.): il costituente

intendeva imporre una disciplina che, in linea di principio, ponesse tutti gli enti locali sullo stesso piano. Quindi,

l’ordinamento di comuni e province non è disciplinato da legge regionale, ma dallo Stato, mentre si lascia la legislatore

regionale la disciplina delle sole funzioni degli enti locali relative a materie affidate alla competenza legislativa delle

regioni.

Il contesto politico dei primi anni Settanta favorì una grande uniformità nella predisposizione degli statuti regionali

all’insegna di un’interpretazione a tendenza assembleare della forma di governo, secondo le linee generali stabilite in

costituzione.

Dagli anni Novanta si sono verificate grandi trasformazioni che hanno profondamente innovato l’intero sistema delle

autonomie regionali e locali, come:

• l’ordinamento delle autonomie locali, seguito dalla legislazione elettorale comunale e provinciale che

introdusse l’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti delle province;

• le leggi di conferimento di funzioni statali a regioni, province e comuni e la riforma dei controlli sugli atti

amministrativi regionali e locali;

• le riforme della finanza regionale e locale che ridussero o soppressero i trasferimenti dal bilancio dello Stato

sostituendoli con il gettito di tributi attribuiti a regioni ed enti locali;

• la legge costituzionale sulla forma di governo delle regioni ordinarie che introdusse l’elezione diretta del

presidente della regione i quali contenuti furono, poi, esteri anche alle regioni a statuto speciale;

• la legge costituzionale che modificò profondamente il titolo V della Costituzione;

• le deleghe al governo in materia di federalismo fiscale, volte ad attuare l’art. 119 Cost..

I CARATTERI DELL’ORDINAMENTO REGIONALE

Dopo le riforme costituzionali, ogni regione costituisce, sempre dentro l’ordinamento della Repubblica, un ordinamento a

sé, con un livello di differenziazione che è destinato nel tempo a dilatarsi sempre di più.

La differenziazione tra regioni riguarda non solo quella tra regioni ordinarie e regioni speciali, ma anche quella delle

regioni ordinarie tra loro.

Le regioni, così come le province, i comuni e le città metropolitane sono definite dall’art. 114.2 Cost. come “enti autonomi

con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”: ciò significa che l’assetto delineato non

può dirsi federale. Con questa formula il legislatore indica che si è di fronte ad enti derivati e non originari come lo è la

Costituzione.

Dalla formulazione dell’art. 114 Cost. “la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle

regioni e dallo Stato”. Tale formula evoca l’espressione Repubblica intesa come Stato comunità, nettamente distinto

dalla concezione di Stato persona o Stato apparato.

ORDINAMENTO DELLE REGIONI A STATUTO ORDINARIO

La potestà statutaria delle regioni ordinarie è stata rafforzata dalla riforma del 1999 secondo le linee di seguito indicate:

• Contenuti: lo statuto disciplina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento

della regione, nonché l’esercizio del diritto di iniziativa popolare, i referendum, le modalità di pubblicazione di

leggi e regolamenti. Si tratta del contenuto necessario dello statuto.

• Procedimento: l’art. 123 Cost. prevede che lo statuto sia approvato dal consiglio regionale con voto a

maggioranza assoluta (50%+1 dei componenti del consiglio), in due successive deliberazioni ad almeno due

mesi di distanza la seconda dalla prime. Il governo può impugnarlo davanti alla Corte Costituzionale entro 30

giorni dalla pubblicazione che avviene al solo scopo di dare notizia dell’avvenuta approvazione consiliare.

Sempre dalla prima pubblicazione notiziale decorre il termine di tre mesi durante i quali un quinto dei componenti

del consiglio regionale o un cinquantesimo degli elettori della regione possono chiedere che lo statuto approvato

sia sottoposto a referendum. Richiesto il referendum occorre che si pronunci a favore la maggioranza dei voti

validi (non c’è quorum strutturale).

• Vincoli: l’art. 123 Cost., oltre che a quelli relativi ai suoi contenuti specifici, indica il limite generale dell’”armonia

con la Costituzione”: si fa riferimento a quei valori costituzionali di cui, venuto meno il controllo del Parlamento nl

vecchio art. 123 Cost., la Corte dovrà farsi carico.

• Organizzazione e funzionamento della regione: lo statuto incontra una serie di vincoli costituzionali che fanno

si che la singola regione debba muoversi entro binari in parte già tracciati. Innanzitutto, gli organi regionali che

non possono mancare sono:

a) Consiglio regionale

b) Giunta. Organo collegiale con un vertice espresso direttamente dai cittadini elettori

c) Presidente della giunta. La posizione di vertice monocratico del presidente è sottolineata dal fatto che la

Costituzione ne prevede l’elezione a suffragio universale diretto, corredata dall’importante potere di

nomina e revoca dei membri della giunta. Qualora questo si dimetta o il consiglio lo sfiduci si torna a

votare sia per il presidente sia per il consiglio regionale ridando così parola agli elettori.

d) Consiglio delle autonomie locali

Le funzioni essenziali di questi organi sono elencate nell’art. 121 Cost. secondo lo schema classico (Consiglio =

potere legislativo, giunta = potere esecutivo, presidente della giunta = vertice dell’esecutivo e capo della regione

nel senso di rappresentante dell’ente).

La Costituzione (art. 122.5 Cost.) permette allo statuto di compiere scelte diverse, ma in ogni caso impone che il consiglio

abbia sempre la potestà di sfiduciare il presidente della giunta. La differenza tra la forma di governo standard e quella in

deroga sta nel fatto che , se il presidente è eletto direttamente, quale che sia la causa di cessazione dal suo incarico, il

consiglio viene sciolto. Se, invece, il presidente è eletto dal consiglio, questo può eleggerne uno diverso in corso di

mandato. Infine, la regione è componente in materia elettorale, pur nei limiti dei principi fondamentali della legge dello

Stato: essa impone alla regione di dotarsi di un sistema elettorale che agevoli la formazione di stabili maggioranze,

assicurando altresì la rappresentanza delle minoranze, detta norme sui casi di ineleggibilità e incompatibilità del

presidente e degli altri componenti della giunta e dei consiglieri e, infine, fissa in cinque anni la durata degli organi elettivi

regionali.

LA RIPARTIZIONE DELLE COMPETENZE LEGISLATIVE

1. Le competenze legislative nell’art. 117 Cost.

È l’art. 117 Cost. a disciplinare la potestà legislativa sia delle regioni che dello Stato. Adesso sono previste:

• Materie di competenza statale, definita competenza esclusiva nelle quali solo lo Stato è abilitato a legiferare;

• Materie di competenza regionale, definita competenza concorrente, nelle quali spetta allo Stato fissare i principi

fondamentali della materia e alle regioni il potere di dettare norme legislative di dettaglio;

• Materie di competenza regionale, cosiddetta residuale, individuate per sottrazione rispetto a quelle

espressamente enumerate, in quanto “spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non

espressamente riservata alla legislazione dello Stato” (art. 117.4 Cost.)

La Costituzione (art. 116.3 Cost.) prevede, inoltre, l’eventualità che ciascuna regione ordinaria possa acquisire ulteriori

forme e condizioni particolari di autonomia, che si aggiungono a quelle previste dall’art, 117 Cost., acquisendo la

competenza su altre materie, limitatamente indicate come oggetto di legislazione corrente, ed anche alcune materie

esclusive dello Stato (organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente,

dell’ecosistema e dei beni culturali). Ciò può avvenire in virtù di una legge dello Stato, sulla base di un’intesa fra regione e

Stato, previa iniziativa della regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di autonomia finanziaria

contenuti nell’art. 119 Cost.

Si pongono così le premesse per attuare un’ipotesi ulteriore di regionalismo differenziato, anche se finora, tale

applicazione, non ha trovato spazio.

L’art. 117 Cost. individua limiti generali cui è sottoposto l’esercizio di qualsiasi funzione legislativa, a prescindere da

chi ne sia effettivamente titolare. Sia le leggi statali che quelle regionali devono sottostare a tre limiti:

• Il rispetto della Costituzione;

• I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario;

• Gli obblighi internazionali.

2. La potestà legislativa esclusiva dello Stato

Le materie di competenza esclusiva dello Stato sono indicate nel primo comma dell’art. 117 Cost. sono molte e, fra loro,

sono assai eterogenee. Alcune competenze sono individuate secondo un criterio oggettivo, ossia facendo riferimento a

puntuali ambiti materiali (l’immigrazione, la difesa delle Forze armate), altre secondo un criterio teleologico, ossia in

ragione delle finalità o delle funzioni da realizzare (la tutela della concorrenza, la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e

dei beni culturali) e altre ancora secondo un criterio difficilmente qualificabile che consente una più ampia discrezionalità

al legislatore statale e applicazione estensiva (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti

civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale).

La Corte Costituzionale ha ritenuto che alcune di esse rappresentassero competenze del legislatore statale idonee ad

investire una pluralità di materie: si tratta di materie trasversali. Tali competenze assomigliano a quelli che sono

chiamati i “poteri impliciti”. Nelle materie trasversali il legislatore statale può esercitare la sua potestà di normazione al di

là dei confini della materia stessa, occupando ambiti attribuiti alla regione.

3. La potestà legislativa concorrente tra Stato e regioni

Le materie di competenza concorrente sono quelli nella quale la potestà legislativa regionale deve esercitarsi nel rispetto

dei principi fondamentali della materia stabiliti dallo Stato. Questi principi sono espressamente fissati da leggi cornice,

oppure, in loro assenza, dall’ordinamento vigente.

Nella definizione di del confine tra principi fondamentali e normativa di dettaglio gioca un ruolo centrale la Corte

Costituzionale, alla quale spetta, di volta in volta, individuare il punto di equilibrio fra normativa statale e regionale, e

quindi, l’ambito effettivo delle competenze costituzionali. I principi fondamentali possono anche essere contenuti in atti

aventi forza di legge, compresi i decreti legislativi.

Lo Stato, insieme alle disposizioni di principio, può dettare anche disposizioni di dettaglio: in tal caso, quest’ultime

valgono solo in via suppletiva (cioè in assenza di disciplina regionale), trattandosi di norme cedevoli di fronte a

disposizioni eventualmente approvate da ciascuna regione. Ciò vale in nome di un principio di continuità istituzionale,

allorché si tratti di leggi statali dirette ad assicurare protezione a diritti fondamentali, che sarebbero pregiudicati. In casi

simili, le norme legislative statali invasive degli spazi di autonomia regionale si applicano fin quando le regioni non le

avranno sostituite con una propria disciplina che garantisca in modo equivalente i diritti fondamentali sottostanti.

4. La potestà legislativa residuale delle regioni

Secondo l’art. 117.4 Cost. tutte le materie non espressamente attribuite alla legislazione dello Stato appartengono alla

competenza residuale delle regioni. La Corte Costituzionale ha riconosciuto l’impossibilità di ricondurre un determinato

oggetto di disciplina normativa all’ambito di applicazione affidato alla legislazione residuale delle regioni, per il solo fatto

che tale oggetto non sia immediatamente riferibile a una delle materie elencate nei commi secondo e terzo dell’art. 117

Cost. in tali casi deve applicarsi il differente criterio di prevalenza, in forza del quale le materie innominate prima di

essere riconosciute alle regioni devono superare una verifica diretta ad accertare se esse non possano comunque essere

ricondotte nell’ambito delle materie espressamente previste.

In mancanza di una puntuale competenza statale si deve esplicare pienamente la competenza regionale: così nella

materia del turismo, dell’artigianato, del trasporto pubblico locale, delle comunità montane, della pesca, del commercio,

ecc.

5. Le competenze legislative nella giurisprudenza costituzionale

Alla luce della giurisprudenza costituzionale è possibile ritenere che siamo di fronte alla formazione progressiva di un

“diritto regionale vivente”. Oltre ai profili già visti nell’ambito delle materie trasversali e residuali, la Corte Costituzionale

ha svolto un’opera complessa di ricostruzione delle singole materie di competenza statale e regionale dei principi che

orientano l’attività legislativa e amministrativa nel riformato contesto costituzionale, mentre in riferimento ai casi in cui la

sovrapposizione di materie legislative statali e regionali nel medesimo corpo normativo rendeva inestricabili le

competenze rispettive dello Stato e delle regioni, essa ha sviluppato la nozione di concorrenza di competenze,

individuando due criteri specifici di risoluzione di tali conflitti: il criterio di prevalenza e il principio di leale collaborazione,

operanti a seconda che una materia possa essere chiaramente attribuita alla competenza legislativa statale o a quella

regionale.

La Corte Costituzionale ha anche riconosciuto il principio di sussidiarietà, utilizzabile dallo Stato per assumere o

disciplinare con propria legge funzioni amministrative ricadenti in ambiti di competenza legislativa concorrente o residuale

regionale, ogni qualvolta si tratti di realizzare esigenze di carattere unitario, ma che rispetti i principi di ragionevolezza

(effettivamente giustificata da esigenze unitarie non frazionabili), di proporzionalità (deve essere l’unico atto normativo

in grado di disciplinare quel genere di funzioni) e di leale collaborazione (lo Stato deve decidere gli interventi nazionali

insieme alle regioni mediante specifiche intese).

Le forme di leale collaborazione fra Stato e regioni sono ampiamente richiamate nella giurisprudenza della Corte

Costituzionale al fine di prevenire o risolvere i conflitti di competenza. La dottrina ha distinto fra intese forti (si richiede la

concorde e paritaria manifestazione di volontà dello Stato e della regione) e intese deboli (è ritenuta sufficiente la

dimostrazione dello Stato di aver ricercato un accordo con la regione, anche se poi questo non viene raggiunto).

6. Potestà legislativa e potestà regolamentare

Secondo l’art. 117.6 Cost., la potestà regolamentare spetta:

• Allo stato, nella materie di legislazione statale esclusiva, salva comunque la possibilità di delegarla alle regioni;

• Alle regioni, in ogni altra materia.

L’attribuzione alle regioni della potestà regolamentare nelle materie di competenza concorrente crea non pochi problemi

soprattutto quando si tratta di materie di particolare rilevanza nazionale che difficilmente si prestano ad una disciplina

diversa per ogni regione.

Si può dire che la difficoltà ad individuare con precisione le materie di competenza legislativa si ripercuote sulla

definizione degli spazi di esercizio della potestà legislativa regolamentare di stato, regioni ed enti locali, rafforzando le

ragioni di coloro che criticano la scelta di suddividere la competenza legislativa fra Stato e regioni sulla base di elenchi di

materie

I RAPPORTI DELLE REGIONI CON ALTRI SOGGETTI

• Rapporti internazionali. Le regioni possono concludere, nelle materie di loro competenza, accordi

internazionali, sia con stati sia con enti subnazionali non italiani. Lo può fare, però, solo nei casi e nelle forme

stabiliti dalla legge statale. Questi rapporti sono materia di legislazione concorrente e le regioni provvedono

anche all’attuazione e all’esecuzione degli accordi conclusi dallo Stato, se riferiti alle proprie competenze

legislative.

• Rapporti con l’Unione Europea. Il Trattato di Lisbona ha riconosciuto il ruolo del “sistema delle autonomie

regionali e locali”. Nelle materie di loro competenza, le regioni partecipano alla fase ascendente (partecipazione

di rappresentanti delle regione alle delegazioni del governo nel Consiglio dell’Unione) e alla fase discendente del

diritto dell’Unione europea: esse concorrono sia alla formazione sia all’attuazione ed esecuzione degli atti

dell’Unione. Le regioni possono dare immediata attuazione alle direttive europee.

• Rapporti con lo Stato. Oltre all’art. 117, l’art. 118 Cost. prevede specifiche forme di coordinamento fra Stato e

regioni, disciplinate dalla legge statale in alcune materie di competenza esclusiva dello Stato. Nel 1988 venne

istituita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome presso la

presidenza del Consiglio dei ministri, con compiti di informazione e consultazione su tutto ciò che può incidere

sulle materie di competenza delle regioni.

• Rapporti con le altre regioni. La regione può concludere intese con altre regioni per il miglior esercizio delle

proprie funzioni e istituire a tale scopo organi interregionali comuni; queste intese devono essere ratificate con

legge regionale (art. 117.8 Cost.).

• Rapporti con gli enti locali. La leale collaborazione fra regione ed enti locali è una vera e propria necessità

istituzionale. L’art. 123.4 Cost. ha previsto che ogni regione si doti del consiglio delle autonomie locali. Si

tratta di un organo la cui composizione e le cui modalità di funzionamento sono affidate all’autonomia regionale.

L’ORDINAMENTO DEI COMUNI E DELLE PROVINCE

Aspetti generali

Con la riforma del titolo V l’ordinamento dei comuni e delle province ottiene una garanzia diretta da parte della

Costituzione. In base all’art. 114 Cost. essi costituiscono la Repubblica, al pari dello Stato e delle regioni e sono definiti

“enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”.

È la Costituzione stessa a prevedere la potestà degli enti locali di darsi uno statuto. Viene inoltre prevista dall’art. 117.6

Cost. una potestà regolamentare degli enti locali in ordine alla disciplina dell’organizzazione e allo svolgimento delle

funzioni loro attribuite. È pure garantita dalla Costituzione, in base all’art. 119 Cost., un’autonomia impositiva e

finanziaria nell’entrata e nella spesa. Entro questa cornice è garantita loro un’autonomia organizzativa e

amministrativa. È altresì previsto che gli enti locali, partecipino in varie forme alle funzioni, anche legislative, delle

regioni.

La Costituzione prevede poi che tutte le funzioni amministrative che spettano ai comuni siano conferite con legge statale

o regionale competente a un livello più alto.

Nel Tuel, comuni e province sono definiti come enti che rappresentano la propria comunità: sono enti a fini generali, nel

senso che se di certe funzioni devono necessariamente occuparsi, possono per il resto fare tutto ciò che ritengono utile

alla tutela degli interessi e alla promozione dello sviluppo della comunità che risiede nel loro territorio.

Le funzioni degli enti locali

L’art. 118.2 stabilisce che “i comuni, le province e le città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di

quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”. In base all’art. 117.2 Cost., spetta allo

Stato la potestà legislativa su “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città

metropolitane”. Si parla di funzioni proprie, conferite, attribuite e fondamentali.

Gli organi di governo comunale e provinciale

L’organizzazione di comuni e province è praticamente la stessa e i loro organi sono:

Comuni: Gli organi dei comuni sono:

• Il Consiglio Comunale: formato da consiglieri in numero variabile da 12 a 60 a seconda della popolazione.

Svolge la funzione di indirizzo e controllo politico-amministrativo. È presieduto dal Presidente del Consiglio

Comunale eletto tra i consiglieri. Nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti è presieduto dal Sindaco.

• La Giunta Comunale: collabora con il sindaco (o presidente) nel governo dell’ente agendo come organo

collegiale, e ha la competenza generale, cioè fa tutto quello che la legge o lo statuto non attribuiscono alla

competenza del sindaco o del Consiglio. È l’organo esecutivo del comune ed è composta da assessori in numero

variabile a seconda della popolazione e sono scelti dal sindaco tra persone estranee al Consiglio Comunale.

• Il Sindaco e presidente della provincia: sono eletti a suffragio universale diretto a maggioranza assoluta dei

voti validi. Durano in carica 5 anni e non possono essere immediatamente rieletti se hanno già esercitato due

mandati consecutivi. Il sindaco nomina e revoca gli assessori che, con lui, compongono la giunta. Se viene

nominato assessore un consigliere, la nomina di consigliere decade in quanto è prevista l’incompatibilità fra le

due cariche. Sindaco (o presidente) e giunta sono il governo dell’ente locale; il consiglio è definito “organo di

indirizzo e di controllo politico-amministrativo”. Porta la responsabilità di tutta l’amministrazione del comune, oltre

ad esercitare numerose funzioni, come:

1. Rappresenta l’ente, convoca e presiede la giunta;

2. Sovrintende all’esercizio da parte del comune delle funzioni che esso ha ricevuto dallo Stato o dalla regione;

3. Adotta provvedimenti d’emergenza (ordinanze contingibili ed urgenti) in materia di sanità ed igiene

pubblica e di incolumità pubblica e sicurezza urbana;

4. Coordina e organizza gli orari di negozi, servizi ed uffici pubblici;

5. Nomina e revoca tutti i rappresentanti del comune in altri enti;

6. Nomina i responsabili di uffici e servizi, attribuisce gli incarichi dirigenziali e le collaborazioni esterne.

In quanto ufficiale del governo il sindaco sovrintende a: registri dello stato civile, adempimenti in materia

elettorale, funzioni in materia di pubblica sicurezza e polizia giudiziaria, vigilanza in materia di ordine pubblico.

Il sindaco cessa dalla sua carica in caso di approvazione di una mozione di sfiducia da parte del consiglio, che

deve essere approvata a maggioranza assoluta (50%+1 dei componenti) sulla base di una mozione motivata e

firmata da almeno due quinti dei consiglieri. In questo caso anche il consiglio è sciolto e si procede con nuove

elezioni. Ciò accade anche quando l sindaco cessi per qualsiasi altra ragione.

La legge prevede istituti volti a garantire che il cittadino eletto a funzioni pubbliche locali possa disporre del tempo

necessario: disciplina perciò i regimi delle aspettative, dei permessi e delle indennità e rimborsi cui gli amministratori

locali hanno diritto in relazione all’esercizio delle loro funzioni. Sono fissati anche i doveri degli amministratori, i quali

devono rispettare la distinzione tra le funzioni di indirizzo e quelle di gestione.

A capo degli uffici burocratici del comune, il sindaco è affiancato dal segretario comunale che resta in carica per lo stesso

periodo del sindaco e può essere revocato da quest’ultimo. Le competenze della Giunta sono definite all’atto della

nomina degli assessori in un documento programmatico che viene votato dal Consiglio Comunale.

Gli altri enti locali

Accanto ai comuni e alle province sono previsti anche i seguenti enti locali:

• La legge n 142/1990 ha istituito le aree metropolitane formate dai territori di più comuni che gravitano attorno ad

un comune più grande, formando un’unica struttura integrata anche dal punto di vista economico e sociale. Tale

legge definisce aree metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari e Napoli.

È la Regione che definisce quali comuni rientrano nell’area metropolitana su richiesta degli enti locali territoriali.

Sono previste due strutture organizzative:

1. La città metropolitana formata nell’area metropolitana su richiesta degli enti locali interessati, la cui struttura

deve essere approvata con referendum con quorum della maggioranza degli abitanti dei comuni interessati.

In questo modo la nuova istituzione acquista le stesse funzioni della provincia

2. I comuni dell’area metropolitana svolgeranno le funzioni di coordinamento delle funzioni locali (es:

smaltimento dei rifiuti, organizzazione del traffico, distribuzione commerciale). fa eccezione la città di Roma,

designata come capitale della Repubblica alla quale lo Stato riconosce due caratteri:

9 Ente locale (città metropolitana)

9 Sede degli organi centrali dello Stato e in quanto tale soggetta ad un livello di autonomia giuridica

superiore rispetto alle altre città metropolitane.

• Uno speciale disciplina è prevista dall’art. 114.3 Cost. per Roma “capitale della Repubblica”. Si tratta di un solo

comune dotato delle funzioni amministrative proprie della città metropolitana più altre ancora

• Le unioni di comuni. Sono enti locali costituiti da due o più comuni per esercitare insieme una pluralità di

funzioni. Così facendo, risparmiano risorse o addirittura si mettono in condizioni di fornire servizi che, da soli, no

avrebbero potuto garantire.

• L’ordinamento statale degli enti locali, fino al 2009, prevedeva anche le comunità montane e le comunità

isolane. Le prime erano unioni costituite fra comuni montani o parzialmente montani, in ambiti individuati dalla

regione. Le seconde erano unioni costituite da comuni appartenenti ad un’isola o ad un arcipelago (con

l’esclusione di Sardegna e Sicilia).

Non sono enti locali i municipi (partizioni amministrative all’interno dei soli comuni nati dalla fusione di precedenti

comuni), le circoscrizioni (organismi di partecipazione, consultazione e gestione di servizi all’interno dei comuni) e i

circondari (partizioni all’interno di una provincia).

Per svolgere le funzioni coordinandosi tra loro, gli enti locali possono stipulare convenzioni fra più comuni che

definiscono ciò che intendono fare insieme, nonché i reciproci obblighi e i relativi rapporti finanziari. Oppure quando si

tratta di realizzare un’opera che richiede l’azione di più comuni, province, regioni, amministrazioni statali e altri soggetti

pubblici si ricorre all’accordo di programma. Questo serve a evitare una successione non coordinata e priva di sbocco

in tempi certi di atti che eventualmente rimbalzino tra più enti.

LE FUZIONI AMMINISTRATIVE E IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’

Le funzioni amministrative di comuni, province, regioni e Stato sono disciplinate dall’art. 118 Cost. La riforma del 2001

ha sostituito il criterio di parallelismo delle funzioni con il principio di sussidiarietà verticale: in base ad esso le funzioni

spettano, di regola, all’ente più vicino al cittadino, mentre l’intervento degli enti superiori è successivo e sussidiario. Al

principio di sussidiarietà verticale vengono affiancati dall’art. 118.1 Cost. i principi di adeguatezza (si vuole indicare che

il livello di governo individuato dalla legge debba essere in grado di gestire quella funzione) e di differenziazione (si

esige che il conferimento delle funzioni amministrative avvenga in modo ragionevole, disciplinando in modo uguale

situazioni uguali e in modo diverso situazioni differenti).

Oltre a questi ultimi due principi, l’art. 118 Cost. introduce anche il principio di sussidiarietà orizzontale in forza del

quale tutti gli enti territoriali che costituiscono la Repubblica sono tenuti a favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo

svolgimento di attività di interesse generale.

L’AUTONOMIA FINANZIARIA E FISCALE DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI

Le regioni, i comuni e le province hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. Essi dispongono di un proprio

patrimonio e possono indebitarsi ricorrendo al mercato dei capitali solo per compiere spese di investimento.

Le risorse ordinarie delle regioni e degli enti locali sono di diversa origine:

• Tributi ed entrate proprie (fonti di finanziamento autonome);

• Compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio;

• Entrate derivanti da un fondo perequativo.

Tutte queste fonti di finanziamento devono permettere la copertura delle spese derivanti dall’esercizio delle funzioni

assegnate a ciascun ente territoriale. È questo il principio di congruità tra funzioni e risorse finanziarie. Sono previsti

ulteriori trasferimenti dallo Stato a favore di determinati enti regionali o locali per specifiche finalità.

L’autonomia finanziaria di regioni, province e comuni deve svolgersi sempre “in armonia con la Costituzione” e “secondo i

principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, e solo in base ad una specifica legge statale o

regionale.

Il coordinamento finanziario e fiscale è una funzione volta ad unificare i diversi sistemi finanziari e tributari degli enti

che costituiscono la Repubblica. Il coordinamento presuppone che ciascuno di essi possa fare politiche di bilancio

autonome e i suoi principi sono la cornice entro cui regioni ed enti locali possono legittimamente esercitare il potere di

stabilire ed applicare tributi ed entrate proprie.

Il coordinamento finanziario statale è finalizzato anche ad adempiere agli obblighi derivanti dal patto di stabilità e

crescita sottoscritto in sede di Unione europea.

I POTERI DI CONTROLLO DELLO STATO

La riforma del titolo V della Costituzione ha abrogato quelle disposizioni che prevedevano il controllo dello Stato sugli atti

amministrativi delle regioni e il controllo esercitato da un organo regionale sugli atti dei comuni e delle province.

L’unica forma di controllo preventivo oggi prevista dalla Costituzione è il sindacato di legittimità costituzionale degli

statuti regionali (art.123.2 Cost.).

Il potere sostitutivo è attribuito dall’art. 120.2 Cost. al governo nei confronti degli organi regionali e degli enti locali in una

serie di casi:

• Mancato rispetto di norme e trattati internazionali e della normativa europea;

• Pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica;

• Tutela dell’”unità giuridica” o dell’”unità economica” della Repubblica.

I poteri sostitutivi sono esercitati secondo le procedure definite dalla legge statale, nel rispetto del principio si

sussidiarietà e di leale collaborazione.

La Corte costituzionale ha ribadito una serie di elementi che devono caratterizzare l’esercizio di poteri sostitutivi:

• Devono essere previsti e disciplinati dalla legge;

• La sostituzione può prevedersi esclusivamente per il compimento di atti o attività prive di discrezionalità rispetto

alla necessità del loro svolgimento;

• Devono essere esercitati da un organo di governo o sulla base di una decisione di questo;

• La legge deve apprestare congrue garanzie pocedimentali per l’esercizio di questi, in conformità al principio di

leale collaborazione.

Il controllo statale sugli organi regionali è previsto dall’art. 126.1 Cost.: esso consiste nello scioglimento del consiglio

regionale e nella rimozione del presidente della regione come extrema ratio:

1. Nel caso in cui consiglio o presidente abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di

legge;

2. Quando lo impongano ragioni di sicurezza nazionale.

Il controllo statale sugli organi degli enti locali è previsto dagli artt. 141-143 Tuel. Per i consigli comunali e provinciali

lo scioglimento può essere determinato:

1. Dal compimento di atti contrari alla Costituzione;

2. Dalla non approvazione del bilancio nei termini previsti dalla legge;

3. Da fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso.

Le stesse cause che possono portare allo scioglimento dei consigli comunali e provinciali possono portare alla rimozione

e alla sospensione dei singoli amministratori locali.

Sempre maggiore rilevanza, infine, hanno assunto le forme di controllo interno, a partire dal controllo di gestione, volte

a verificare la quantità, la qualità e il costo dei servizi effettivamente resi e delle prestazioni effettivamente fornite.

Il controllo esterno sulla gestione delle regioni e degli enti locali è affidato alla Corte dei conti che lo esercita attraverso

le sue sezioni regionali.

LE REGIONI A STATUTO SPECIALE

L’art. 116.1 Cost. riguarda le regioni Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino Alto-Adige/Sudtirol (costituita dalle

province autonome di Trento e Bolzano) e Valle d’Aosta. A queste regioni sono attribuite forme e condizioni particolari

di autonomia, sulla base di statuti speciali. La specialità consiste nel fatto che gli statuti vengono adottati con legge

costituzionale e che viene definito il particolare profilo dell’autonomia di ciascuna regione. Da ciò consegue gli statuti

sono giuridicamente atti a derogare al quadro generale fissato dalla Costituzione.

Pur nella varietà degli statuti, le regioni speciali hanno sempre avuto:

• Una potestà legislativa in un numero di materie più ampio previsto per le regioni ordinarie;

• Una competenza legislativa esclusiva in alcune materie con i soli limiti degli obblighi internazionali, degli interessi

nazionali e dei principi fondamentali dell’ordinamento giuridico; una competenza concorrente con limiti analoghi

a quelli previsti per le regioni ordinarie; una competenza attuativa-integrativa per l’attuazione e l’integrazione di

leggi dello Stato;

• Un’ampia autonomia finanziaria, sulla base di normative diverse che assicurano risorse ingenti a tutte le regioni

speciali, fermo restando per tali regioni il limite dell’esclusione dell’indebitamento per spese diverse da quelle di

investimento.

Per quanto riguarda la forma di governo è prevista l’elezione del presidente della regione a suffragio universale diretto e

lo scioglimento del consiglio in caso di dimissioni del presidente o di sfiducia espressa dal consiglio nei suoi confronti. Gli

statuti speciali non disciplinano le modalità di elezione del presidente della regione, ma rinviano a una legge regionale da

approvare a maggioranza assoluta e sottoponibile a referendum.

LE GARANZIE GIURISDIZIONALI

LA GIURISDIZIONE E IL COSTITUZIONALISMO LIBERALDEMOCRATICO

Per garantire l’armonia e la pace di un gruppo sociale, potenzialmente minacciate da contrasti tra i consociati, è sempre

stata prevista la presenza di giudici: figure preposte al compito di garantire l’osservanza delle regole della convivenza

sociale.

Risalgono, ai tempi della fine del Settecento, le prime teorizzazioni sulla separazione dei poteri, in base alle quali la

necessità di un’equilibrata e giusta gestione del potere di governo avrebbe dovuto spingere alla separazione tra le

diverse funzioni legislativa, esecutiva e giudiziaria, sia al fine di un controllo e di un’influenza reciproca tra le diverse sfere

del potere sia per evitare che un monarca assoluto e illimitato potesse compiere arbitri a danno dei singoli.

Nell’Europa continentale, a differenza dell’Inghilterra, a partire dall’epoca napoleonica, gli appartenenti al potere

giudiziario furono organizzati gerarchicamente al loro interno e posti sostanzialmente alle dipendenze del governo,

secondo un’ottica burocratica, figlia della concezione del giudice come meccanico applicatore della legge.

Il problema della piena indipendenza della magistratura (sia interna – ciascun magistrato in relazione ai magistrati

“superiori”- sia esterna – nei confronti degli altri poteri), si cominciò a porre dalla fine dell’Ottocento e si è riproposto con

forza dopo la Seconda guerra mondiale. Le nuove costituzioni hanno cercato di dare una soluzione nuova al problema

dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura, attraverso la creazione o il rafforzamento di un’ “autogoverno”. Al

governo spetta, invece, il compito di assicurare i mezzi per lo svolgimento di tale attività.

LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

Une definizione complessiva della funzione giurisdizionale concilia sia il profilo soggettivo che quello oggettivo. In

relazione al primo profilo, si individua l’esercizio della funzione ogni qualvolta determinate attività sono attribuite alla

competenza degli appartenenti al corpo giudiziario, dando così maggiore rilievo alla natura del soggetto cui spetta la

decisione. In relazione al secondo profilo, invece, si dà rilevanza al fatto che l’attività svolta si caratterizza perché

oggettivamente giurisdizionale, a prescindere dal fatto che chi decide appartenga al corpo giudiziario o no.

Allora, la funzione giurisdizionale è quella funzione statale diretta all’applicazione della legge, attivata su impulso

delle parti (passività del giudice), per risolvere un conflitto o una controversia, esercitata ad opera di un soggetto

terzo (terzietà del giudice), vincolato solo alla legge, nel rispetto del principio del contraddittorio fra le parti, della

pubblicità del procedimento e delle motivazioni delle decisioni.

Il giudice deve essere passivo nel senso che no sta al giudice promuovere l’azione, deve essere terzo perché se tale non

fosse non sarebbe accettato dalle parti, deve essere vincolato solo alla legge perché non deve ricevere istruzioni né

dettare lui stesso il parametro in base al quale decidere la controversia che ha davanti; il contraddittorio tra le parti

serve a garanzia ce ciascuna di esse possa farsi sentire dal giudice in condizioni di parità e la pubblicità del procedimento

è a garanzia della sua correttezza, mentre, infine, la motivazione serve a consentire forme di controllo successivo (da

parte del giudice di secondo grado).

A seconda del tipo di giurisdizione, sono diversi i l nome e il ruolo delle parti in causa con riferimento al soggetto che

inizia l’azione e quello che la subisce o la contrasta, si chiamano:

• attore e convenuto nel processo civile;

• pubblico ministero (ce rappresenta la potestà punitiva dello Stato) e imputato nel processo penale;

• ricorrente e resistente nel processo amministrativa (nel quale a resistere è sempre la pubblica amministrazione).

La definizione proposta consente di cogliere la differenza della funzione giurisdizionale rispetto:

• alla funzione legislativa, il cui compito è creare la legge;

• alla funzione esecutivo-amministrativa, il cui compito è dare esecuzione a norme di legge.

tipica espressione della funzione giurisdizionale è la sentenza: cioè l’atto processuale del giudice col quale questi

risolve la questione sottoposta alla sua attenzione (mentre si chiama ordinanza o decreto gli atti del giudice che

non definiscono il procedimento ma ne regolano lo sviluppo).

La definizione consente:

• di includere tutte quelle attività che hanno natura oggettiva di giurisdizione, ma sono svolte da organi amministrativi o

appartenenti al potere legislativo;

• di escludere quei compiti di natura amministrativa affidati dalla legge al corpo giudiziario.

LA GIURISDIZIONE ORDINARIA

Secondo l’art. 102 Cost. “la funzione giurisdizionale è esercitata dai magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme

sull’ordinamento giudiziario”. I giudici ordinari hanno una giurisdizione generale in materia civile e penale e

rappresentano la gran parte dei magistrati attualmente in servizio. L’organizzazione della giustizia ordinaria ha una

dimensione orizzontale, di diffusione sul territorio nazionale e una verticale, interna ad ogni singolo ufficio territoriale

nonché tra gli uffici di un determinato distretto. Al vertice è posta la Corte di cassazione, con sede a Roma.

Secondo le norme sull’ordinamento giudiziario, la giurisdizione ordinaria si articola in 29 distretti giudiziari, i quali fanno

capo ad altrettante Corti d’appello, per lo più corrispondenti al territorio di una regione.


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Corso di laurea: Corso di laurea in economia aziendale
SSD:
Università: Torino - Unito
A.A.: 2018-2019

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher giordsani.silvia di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Torino - Unito o del prof Racca Gabriella Margherita.

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