Diritto costituzionale

Capitolo 5: Il dibattito costituente e la razionalizzazione del parlamentarismo

La forma di governo italiana, delineata nella costituzione, è una forma di governo parlamentare a debole razionalizzazione, in cui cioè sono limitati gli interventi di diritto costituzionale. Mentre restò isolata la proposta di Calamandrei a favore di un sistema presidenziale, maggiori consensi ebbero alcune proposte dirette a realizzare l’irrobustimento del potere di governo, nella convinzione che le cause della crisi del liberale e dell’avvento del fascismo fosse stata proprio la debolezza del potere esecutivo.

Questo genere di proposta incontrava il disaccordo della sinistra e il risultato di tale dibattito fu l’ordine del giorno Perassi approvato il 5 settembre 1946. Esso conteneva l’opzione a favore di una forma di governo parlamentare. Tuttavia, gli ordini successivi portarono a un’interpretazione restrittiva di questo ordine: la razionalizzazione del parlamentarismo si manifestò nella previsione di un Parlamento della Repubblica dotato di poteri di garanzia e di intermediazione politica e nella presenza di una Corte costituzionale.

La razionalizzazione costituzionale del rapporto di fiducia

La razionalizzazione costituzionale del rapporto di fiducia è diretta a garantire la stabilità del governo. La costituzione contempla la mozione di sfiducia che è l’atto con cui il parlamento interrompe il rapporto di fiducia con il Governo. La mozione di sfiducia deve essere votata per appello uninominale. Ciò comporta una chiara assunzione di responsabilità politica da parte di chi fa cadere il governo e inoltre deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni.

La costituzione però sancisce anche che il voto contrario di una o di entrambe le camere su una proposta di governo, non comporta obbligo di dimissioni. Tuttavia, la razionalizzazione della fiducia non ha mai operato e quindi non ha mai dato alcun contributo alla stabilità del governo. Maggiori effetti concreti ha avuto l’altro aspetto della disciplina costituzionale del rapporto di fiducia che si instaura con la mozione di fiducia: il governo, entro dieci giorni dalla sua formazione, si deve presentare alle Camere per ottenere la fiducia che viene nominata per appello uninominale. Il procedimento termina positivamente solo se le camere votano fiducia al governo. Questo a differenza di ciò che succedeva nello statuto Albertino e di quanto avviene in altri ordinamenti, dove il governo può reggersi sull’assenza di manifestazioni di sfiducia parlamentare. Ciò significa che deve avere una maggioranza politica a sostenerlo.

Questa nozione di maggioranza politica richiede che il governo trovi soprattutto un accordo con quella parte di parlamento che si impegna a realizzare un indirizzo politico definito. La questione di fiducia, dunque, costituisce uno strumento attraverso cui il governo rivendica la sua responsabilità e opera come mezzo di pressione sulla maggioranza. In conclusione, la creazione e la presenza di una maggioranza politica di supporto al governo costituisce una necessità istituzionale.

Caratteri della società e sistema politico

La democrazia italiana ha dovuto fare i conti con una divisione sociale elevata. Queste divisioni hanno fornito la base su cui si è costruita l’identità di quelli che sono stati i due principali partiti della democrazia italiana: Partito Comunista e Democrazia Cristiana. I partiti principali italiani erano in grado ciascuno di rappresentare un determinato settore della società. Tale realtà socio-politica ha dato origine a un pluripartitismo esasperato, caratterizzato non solo dalla presenza di un elevato numero di partiti ma anche contraddistinto da una notevole distanza ideologica tra di essi.

Il governo: definizione

Il governo è un organo costituzionale complesso formato dal presidente del consiglio, dai ministri e dal consiglio dei ministri. Il governo esercita una quota rilevante dell’attività di indirizzo politico, delle potestà pubbliche, nonché importanti poteri normativi. Il ruolo del governo italiano, le modalità della sua formazione e del suo funzionamento hanno risentito notevolmente dei diversi equilibri assunti dalla complessiva forma di governo, la quale per lungo tempo ha operato secondo principi che la avvicinano al parlamentarismo compromissorio e che, a partire dalla XII legislatura, ha avviato un’evoluzione verso gli assetti del parlamentarismo maggioritario.

Altri aspetti che hanno condizionato ruolo e funzionamento del governo

• Spinta verso un grado maggiore di decentramento politico, che ha privato il potere di importanti attribuzioni a favore di regioni ed enti locali;
• Tendenza a ridurre la presenza pubblica nell’economia a favore di mercati concorrenziali, con conseguente perdita dei poteri che si collegavano al controllo delle imprese pubbliche;
• Integrazione europea.

Le regole giuridiche sul governo

Formazione (art. 92.2)

• Il presidente della repubblica nomina il presidente del consiglio;
• I ministri sono nominati dal presidente della repubblica su proposta del presidente del consiglio;
• I membri del governo, prima di assumere le loro funzioni, devono giurare nelle mani del capo dello stato (art. 93);
• Entro 10 giorni dalla sua formazione, il governo deve presentarsi alle camere per ottenere la fiducia (art. 94);
• La fiducia è accordata e revocata mediante mozione motivata votata per appello nominale (art. 94.2).

Struttura

• Per quanto riguarda la struttura, l’art. 92.1 si limita a citare quali sono gli organi governativi necessari cioè:
• Presidente del consiglio;
• Ministri;
• I due citati formano poi il consiglio dei ministri.

Questi sono gli organi di cui necessariamente il governo ha bisogno ma non esclude che la legge ne individui altri. Infatti si è vista l’affermazione di altri organi che possono esserci o non esserci perché si tratta di organi governativi non necessari.

Funzionamento

L’art. 95 rinvia alla legge sull’ordinamento della presidenza del consiglio dei ministri. Questa legge è stata approvata solamente nel 1988 e in attuazione della stessa sono stati adottati il regolamento interno del consiglio dei ministri e numerosi ordini di servizio di organizzazione delle strutture della presidenza del consiglio. Più di recente, nel 1999, sono stati emanati un decreto legislativo di riordinamento delle Presidenze del consiglio ed un decreto legislativo di riordino dell’amministrazione centrale.

Rapporti con la pubblica amministrazione

Le regole costituzionali sono fissate agli articoli 95, 97 e 98.

Unità ed omogeneità del governo

Per quanto concerne i rapporti tra gli organi necessari del governo, l’art. 95 ha scartato tanto le proposte, avanzate in assemblea costituente, che volevano incentrare il potere di direzione politica nel solo presidente del consiglio, quanto le proposte che miravano ad affrontare un problema cruciale del sistema parlamentare che è quello dell’unità e omogeneità del governo. In tale sistema il governo si pone come un soggetto politicamente unitario. Ma il problema pratico consiste nell’assicurarsi che il Governo si comporti veramente in modo politicamente unitario.

L’esperienza storica e comparata dimostra che, per perseguire l’obiettivo dell’unità e dell’omogeneità del governo, si fa leva ora sul ruolo unificante del consiglio dei ministri, ora sulla prevalenza del primo ministri che è colui dotato della forza politica e degli strumenti necessari per far prevalere un indirizzo politico unitario e per bloccare le eventuali iniziative dei ministri divergenti da tale indirizzo.

In definitiva l’art. 95 della costituzione si è limitato a prevedere che:

• Il presidente del consiglio dei ministri dirige la politica generale del governo e ne è responsabile;
• Il presidente del consiglio mantiene l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo del Governo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri;
• I ministri rispondono collegialmente per gli atti del consiglio dei ministri e individualmente per gli atti dei loro ministeri.

In definitiva lo stesso articolo consacra tre principi di organizzazione del governo, che si sono affermati in fasi diverse della storia politico costituzionale italiana e precisamente sono:

• Il principio della responsabilità politica di ciascun ministro, che comporta il riconoscimento dell’autonomia di ciascun ministero nella direzione del suo ministero;
• Il principio della responsabilità politica collegiale, incentrata sul consiglio dei ministri;
• Il principio della direzione politica monocratica, basata sui poteri del Presidente Del Consiglio.

La formazione del governo

La formazione del governo nelle democrazie pluralistiche può avvenire secondo modalità diverse riconducibili a due tipi:

• Democrazie mediate in cui sono i partiti i reali detentori del potere di decidere struttura e programma del Governo;
• Democrazie immediate in cui esiste la sostanziale investitura popolare diretta del capo del Governo.

Si apre la crisi quando il governo perde la fiducia del parlamento: si parla di crisi parlamentare quando vi è un'esplicita mozione di sfiducia delle camere. In genere il governo preferisce presentare subito le dimissioni quando si rende conto della mancanza di supporto da parte della maggioranza. Ma si parla anche di crisi extraparlamentare quando l'attività del governo si paralizza a causa di un evento straordinario accidentale che provoca le dimissioni spontanee dell'esecutivo, come ad esempio manifestazioni di piazza contrarie orientamento dell'opinione pubblica.

Con la crisi il governo presenta le dimissioni tramite il presidente del consiglio al presidente della Repubblica che sono obbligatoria nel caso di voto di sfiducia. Questo le accetta con riserva poiché:

• Accerta la possibilità di formare una nuova compagine ministeriale;
• Qualora le dimissioni non siano obbligatorie può invitare il governo dimissionario a chiedere un ulteriore voto di fiducia, altrimenti non rimane che procedere allo scioglimento delle camere e indire nuove elezioni politiche.

Comunque il governo, presentato le dimissioni, resta in carica per la cosiddetta ordinaria amministrazione per provvedimenti eccedenti in caso di necessità o urgenza. La forma di governo parlamentare prevista dalla costituzione italiana esclude che il corpo elettorale formalmente possa scegliere il presidente del consiglio.

Per lunghissimo tempo la formazione del governo è avvenuta secondo regole convenzionali e prassi coerenti con le esigenze della democrazia mediata. La costituzione si limita a prevedere che il Capo dello Stato nomini il presidente del Consiglio e, su sua proposta, i ministri. Tale norma costituzionale avrebbe consentito che il Capo dello Stato procedesse direttamente alla nomina del presidente del consiglio, che poi avrebbe esercitato il potere di proporre al capo dello stato la lista dei ministri da nominare. Tale soluzione presupponeva un Presidente del consiglio autorevole perché in grado personalmente di formare la lista dei ministri.

Ma la presenza di coalizioni formate dopo le elezioni attraverso l’accordo tra i partiti ha, per lungo tempo, impedito che si affermasse questa modalità. Perciò la prassi ha visto l’affermazione di una figura non espressamente contemplata dalla costituzione cioè l’incarico per la formazione del Governo. In presenza di coalizioni formate in sede elettorale, il capo dello stato si limita a conferire l’incarico al leader della coalizione che ha vinto le elezioni. Ma se manca una coalizione elettorale o se i risultati elettorali non consentono alla coalizione che ha vinto di godere di una sicura maggioranza parlamentare, cresce la discrezionalità del Capo dello Stato nella scelta della persona cui conferire l’incarico per la formazione del governo.

Consultazioni e incarico per la formazione del governo

Dopo l’apertura della crisi di governo, il Presidente della Repubblica procede alle consultazioni con cui si apre il procedimento di formazione del governo. Il capo dello stato, nell’ambito delle consultazioni, incontra i presidenti dei gruppi parlamentari, che si fanno accompagnare dagli esponenti più significativi dei rispettivi partiti, i segretari dei partiti politici. Egli poi consulta altre personalità che ritenga utile sentire per venire a conoscenza delle posizioni dei partiti in ordine alla formazione del Governo e dei negoziati.

A volte il presidente della Repubblica in caso in cui la situazione era molto incerta prima di conferire l'incarico vero e proprio per non esporre troppo politicamente la personalità ritenuta più idonea ha affidato ad una determinata personalità una missione esplorativa o mandato esplorativo, affidandogli un'attività istruttoria integrativa di quella effettuata dal capo dello Stato stesso.

Il presidente della Repubblica terminate le consultazioni conferisce l'incarico di formare il nuovo governo ad una personalità politica che l'accetta di regola con riserva cioè sotto propria responsabilità. Il presidente del consiglio incaricato procede a sua volta con consultazioni e se si trova d'accordo con le forze politiche di maggioranza in merito al programma e la composizione del governo, scioglie la riserva e sottopone al capo dello Stato la lista dei ministri del nuovo gabinetto.

Il presidente della Repubblica nomina il presidente del consiglio dei ministri e su proposta di questo i ministri e tutti prestano giuramento ai sensi dell'articolo 93 nelle mani del presidente della Repubblica. Il nuovo governo si è così insediato al posto del vecchio ma in virtù del rapporto fiduciario dovrà entro 10 giorni dalla sua formazione presentarsi alle camere per ottenere la fiducia accordata a maggioranza relativa sulla base del programma esposto dal presidente del consiglio. Il primo atto formale del Primo Ministro è controfirmare i decreti di nomina di se stesso e dei ministri.

Il governo tecnico è quello che ha come presidente del consiglio una persona di grande autorevolezza tecnica ma che non appartiene a nessun partito. Questo avviene quando manca una maggioranza parlamentare tale da permettere la formazione del governo. Fino a quando la forma di governo si è caratterizzata per la formazione post-elettorale delle coalizioni, la composizione personale del governo ed il suo programma rientravano nel complesso processo di contrattazione politica svolto dai partiti, che sfociava negli accordi di coalizione.

Consultazioni: prassi o consuetudine?

L’incarico è conferito oralmente dal presidente della repubblica e viene accettato con “riserva” che viene sciolta solo dopo l’incaricato ha svolto con successo la sua attività. Questa consiste nell’individuazione della lista dei ministri da proporre al capo dello stato per la nomina. Le elezioni del marzo 2018 hanno segnato una trasformazione del sistema politico che ha messo in crisi il vecchio bipolarismo. Il risultato è stato un parlamento in cui nessuna forza aveva la maggioranza necessaria ai fini della formazione di un Governo che godesse della fiducia parlamentare.

La lista dei ministri, la nomina e il giuramento

Dopo la nomina, entro un brevissimo periodo, il presidente del consiglio ed i ministri, ai sensi dell’art. 93 della costituzione, prestano giuramento nelle mani del presidente della repubblica. Con il giuramento il governo è immesso nell’esercizio delle sue funzioni e perciò termina il procedimento della sua formazione. Il primo atto formale del nuovo presidente del consiglio dei ministri è controfirmare i decreti di nomina di se stesso e dei ministri.

La formazione del governo costituisce un procedimento distinto ed autonomo rispetto alla votazione della fiducia, anche se, come si è sottolineato più volte, il governo viene formato con il fine di ottenere fiducia parlamentare.

I rapporti tra gli organi di governo

Per garantire l’unità e l’omogeneità del Governo, la costituzione fa leva sulla competenza collegiale del consiglio dei ministri a determinare la politica generale del Governo e sulla competenza del presidente del consiglio a dirigere questa politica e a mantenere l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri.

Il pericolo da evitare è che i singoli ministri operino ciascuno indipendentemente dagli altri. In altri termini il principio monocratico e il principio collegiale servono a contrastare gli eccessi di autonomia dei ministri, che potrebbero minacciare l’unità politica del governo. Il coordinamento di cui parla l’art. 95.1 della costituzione è, appunto, l’attività diretta a mantenere l’unità di azione del governo.

Affinché collegialità e monocraticità possano assicurare l’unità e l’omogeneità del governo, non è sufficiente che i due principi di organizzazione delle relazioni tra gli organi del governo siano formalmente consacrati nel testo costituzionale. È infatti necessario che ci siano gli strumenti giuridici e le condizioni politiche che rendano effettivamente possibile ai due principi di contenere gli accessi di autonomia dei ministri.