Conclusione del procedimento amministrativo

La conclusione del procedimento amministrativo

Atti determinativi del contenuto del provvedimento

Il procedimento si conclude con una “decisione”. Gli atti che costituiscono la fase decisoria possono essere monocratici o collegiali preliminari, su proposta. Atti monocratici e collegiali preliminari: si adotta un atto che deve essere esternato da un altro organo, la cui discrezionalità consiste nella verifica dei presupposti previsti per emanare il provvedimento o richiedere il riesame in loro assenza.

Decisione su proposta: è un atto di impulso procedimentale, che indica il contenuto del provvedimento finale. L’organo cui è rivolta la proposta non può modificare il contenuto della stessa, ma può rifiutarsi di adottare l’atto finale. Quando la determinazione preliminare e il provvedimento finale si fondono in unico atto si ha l’atto complesso. I due atti in tal caso sono interdipendenti, così che l’illegittimità di uno comporta l’annullabilità del provvedimento finale.

Modelli simili sono il concerto e l’intesa: il concerto è un istituto che riguarda due organi dello stesso ente: l’autorità concertante elabora uno schema che deve essere confermato dall’autorità concertata. Esse si trovano in posizione di parità tranne per il fatto che la prima solo ha potere d’iniziativa. Nel caso di dissenso dell’autorità concertata, la questione viene risolta secondo i rimedi tipici per ognuna di esse. L’intesa invece riguarda enti diversi e si presenta come il concerto: viene chiesta l’intesa dall’amministrazione all’autorità, il cui consenso condiziona l’atto finale.

La conferenza di servizi c.d. decisoria

Art. 14 l.241/90 prevede la conferenza di servizi. Il 2º comma in particolare si riferisce alla conferenza di servizi decisoria, diversa da quella istruttoria, in quanto solo per la prima la determinazione conclusiva sostituisce assensi, concessioni, autorizzazioni quando l’amministrazione che li abbia richiesti non li ottiene entro 15 giorni. L’art. 14 ter stabilisce che il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva, sostituisce a tutti gli effetti ogni autorizzazione, concessione assenso comunque chiamato di competenza delle amministrazioni partecipanti alla conferenza. La conferenza tende dunque ad un accordo tra amministrazioni. Il dissenso espresso da un rappresentante non impedisce l’emanazione della determinazione, perché la conferenza tende all’accordo in prima battuta, ma permette comunque di giungere alla determinazione a prescindere dall’assenso.

La differenza tra conferenza decisoria e istruttoria sta nel fatto che solo la determinazione della prima sostituisce il provvedimento finale che ad essa si conforma, mentre la determinazione della seconda sostituisce i singoli punti di vista di ciascuna amministrazione. In caso di inerzia dell’amministrazione nell’esporre un eventuale diniego motivandolo, entro 30 gg dal ricevimento della determinazione, questo silenzio si considera assenso. Anche per il mancato rispetto del termine entro cui devono concludersi i lavori, l’amministrazione procedente prevede di assumere la determinazione di conclusione del procedimento. In caso di dissenso espresso, la determinazione va assunta a maggioranza.

Il dissenso di amministrazioni preposte a tutela ambientale, patrimonio storico culturale, tutela della salute, fa sì che la decisione venga rimessa al consiglio dei ministri. La disciplina generale è prevista dall’art. 14 ter, e vale anche per la conferenza istruttoria: ogni amministrazione può essere rappresentata da un solo rappresentante, deve essere stabilito un termine entro cui concludere i lavori, e possono essere richiesti solo una volta chiarimenti o ulteriori documentazioni ai progettisti.

Silenzio

Il silenzio è un mero fatto e dipende dall’inerzia dell’amministrazione. Nel nostro ordinamento sono previsti il silenzio inadempimento, rigetto, significativo, devolutivo. Silenzio inadempimento: si configura quando l’ordinamento giuridico non riconosce una particolare giustificazione giuridica all’inerzia dell’amministrazione, sulla quale grava l’obbligo di procedere. Silenzio rigetto: si configura quando di fronte alla proposizione di un ricorso l’amministrazione rimanga inerte. Il ricorso si ritiene respinto oltre 90 gg dalla presentazione del ricorso gerarchico senza che l’amministrazione si sia attivata.

Silenzio significativo: l’ordinamento in questi casi ricollega gli stessi effetti del provvedimento favorevole o sfavorevole (silenzio-assenso o silenzio-diniego). Infine, il silenzio devolutivo si forma quando l’inutile decorso del tempo permette al soggetto pubblico procedente di rivolgersi ad altra amministrazione per ottenere una valutazione tecnica non resa dall’amministrazione alla quale era stata richiesta inizialmente.

Quanto al silenzio significativo, mentre non sussistono molte ipotesi di silenzio diniego, una delle quali è costituita dall’art. 53 d.lgs. 165/2001 (si considera negata l’autorizzazione richiesta da dipendenti pubblici all’amministrazione di appartenenza per svolgere incarichi retribuiti, quando dopo 30 giorni dalla presentazione della richiesta che non attenga a incarichi da conferirsi da PP.AA., l’amministrazione rimanga inerte), l’art. 20 l. 241/90 prevede ipotesi di silenzio assenso (che devono essere predeterminate per legge) quali il silenzio su richiesta di licenza, permesso, nullaosta, abilitazione. Le dichiarazioni mendaci e le false attestazioni impediscono la formazione del silenzio. Il silenzio equiparato essendo equiparato al provvedimento favorevole, fa sorgere un interesse legittimo sul privato, che è legittimato dagli effetti collegati al silenzio a svolgere un’attività.

La denuncia di inizio attività

È prevista dall’art. 19 e elimina la necessità dell’intermediazione dei poteri amministrativi per svolgere un’attività privata. I requisiti per l’applicazione sono: procedimento vincolato, assenza di necessità di esperire prove quindi di valutazioni tecniche, e di limiti complessivi per il rilascio degli atti. Il privato ha il solo obbligo di comunicare l’avvio con atto informativo. La P.A. svolge un controllo successivo, in particolare entro 60 gg dalla denuncia deve verificare l’esistenza dei presupposti e requisiti di legge e disporre la prosecuzione dell’attività o il divieto della stessa. È quindi un potere d’ufficio di verifica e di controllo. In questo caso il controllo non è espressione di autotutela, in quanto l’amministrazione si limita a verificare quanto affermato dal privato. La verifica può sfociare o nell’invito a conformare l’attività o nel divieto più la sanzione ex art. 650 c.p. di proseguire l’attività con rimozione dei suoi effetti.

La differenza con il silenzio-assenso in contrasto con le disposizioni normative, sta nel fatto che l’amministrazione può annullare gli effetti del silenzio, mentre nella D.I.A. i poteri incidono sull’attività direttamente. Il fatto che il potere vada esercitato entro 60 gg, fa pensare che oltre questo termine il potere si estingue. Ma il potere è inestinguibile di per sé, quindi dovrebbe parlarsi di decadenza. In tal modo però si afferma che il privato può così proseguire l’attività anche se difforme dal paradigma normativo. Bisogna invece affermare che oltre il termine di 60 gg si applicano le sanzioni anche interdittive previste dalla legge per l’ipotesi di attività svolte in mancanza dei requisiti di legge.

Un altro problema riguarda la tutela di eventuali terzi pregiudicati: di riflesso possono essere tutelati dall’esercizio del potere amministrativo inibitorio. In tal senso i terzi potrebbero sollecitarlo impugnando poi il rifiuto o agendo contro il silenzio, ma sembra un percorso abbastanza complesso. Per fornire una migliore tutela, parte della giurisprudenza ha individuato nel silenzio dall’amministrazione una specie di assenso che permetterebbe l’impugnativa di fronte al giudice amministrativo o ha negato che la denuncia sia un mero atto privato.

LEGGE 241/90 sul procedimento amministrativo

Ambito di applicazione soggettivo

Si applica alle regioni a statuto ordinario fin quando non avranno legiferato in materia; per le province autonome e le regioni a statuto speciale, tali enti devono provvedere entro un anno all’adeguamento dei propri statuti. Con la legge cost. 3/01 si applica alle regioni solo nei limiti della potestà legislativa concorrente.

Ambito di applicazione oggettivo

Il procedimento amministrativo è volto alla cura dell’interesse pubblico e si applica la presente legge anche alla materia contrattuale della P.A.

Principi di riferimento ex l. 241/90

Economicità: raggiungimento obiettivi con l’impiego del minor numero possibile di risorse personali, finanziarie e procedimentali = principio di non aggravamento; Efficacia: rapporto tra obiettivi prefissati e conseguiti, realizzati nel miglior modo possibile.