Diritto Amministrativo II - Appunti

SENTENZA 6673/2011 (TAR DEL LAZIO, SEZ. II)

Iniziamo questa lezione parlando della sentenza del TAR del Lazio del luglio 2011 n°6673 per due ragioni:

1. Innanzitutto perché è un tema interessante
2. In secondo luogo perché analizzando gli aspetti sia sostanziali che processuali di questa sentenza abbiamo già inquadrato in modo (per ora ancora sintetico) moltiproblemi o quasi tutti i problemi del processo amministrativo.

La questione trattata da questa sentenza è il tema delle quote rosa il che significa che per una serie di incarichi pubblici occorre che gli organi presentino una composizione equilibrata tra la componente maschile e femminile.

Ricordiamo che in seguito alla modifica della costituzione del 2003 l’art. 51 della costituzione (norma di base) prevede appunto che La Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini, questo come principio generale costituzionale del quale poi si può e si deve.

discutere su che valenza possa avere: soloprescrittiva? Solo programmatica? Quanto giuridica è questa prescrizione e cioè vincolante per il legislatore e le PA? Il fatto da cui nasce questa controversia è abbastanza semplice e riguarda la composizione della giunta comunale del comune di Roma. Va detto che gli assessori e le giunte sono nominati direttamente dal sindaco e questa è una delle norme in vigore già da alcuni anni cioè è dal dialogo tra il sindaco e le componenti politiche - dunque sulla base delle indicazioni dei partiti politici e dei gruppi che sostengono l'amministrazione che esce vincitrice dalle elezioni - scaturisce la composizione della giunta che comunque è un potere di nomina formalmente imputabile al sindaco. In quest'ultima ricomposizione della giunta la composizione risultava tale da avere 1 sola donna e 12 assessori maschi: questo è il punto di fatto. In più - sempre come dati normativi -abbiamo come specificazione ed attuazione dell'art.51 lo statuto del comune di Roma che all'art. 5.1 prevede in termini generali la seguente prescrizione:

Nei casi in cui il sindaco ed il consiglio comunale debbano nominare o designare, ciascuna secondo le proprie competenze, rappresentanti in enti, istituzioni o altro organismi gestori di servizi pubblici, fra i nominati è garantita la equilibrata presenza di uomini e donne.

In termini generali, quindi, quando il sindaco o il consiglio comunale nominano i componenti dei consigli di amministrazione delle società controllate dal comune o da enti o istituzioni di beneficenza - cioè laddove vi sia il potere di nomina - allora fra i nominati è garantita la equilibrata presenza di uomini e donne. Questa di cui al primo comma è quindi una prescrizione di carattere generale in attuazione dell'art. 51 della costituzione. Il terzo comma, invece, chiarisce che "Nel nominare i componenti della"Giunta Comunale, i responsabili degli uffici e dei servizi nonché nell'attribuire e definire gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna (quindi tutti i poteri di nomina del sindaco), il Sindaco assicura una presenza equilibrata di uomini e di donne, motivando le scelte operate con specifico riferimento al principio delle pari opportunità. In questo terzo comma emerge quindi il criterio della presenza equilibrata di uomini e donne. Secondo quanto studiato in amministrativo I possiamo definire questa formula normativa di una norma che disciplina il potere di nomina così strutturato (presenza equilibrata di uomini e donne) come concetto giuridico indeterminato perché è un criterio - quello della presenza equilibrata di uomini e donne - che non è fissato in modo numerico, preciso (un terzo, la metà, un quarto ecc.) ma è lasciato all'interprete ed in ultima analisi - come vedremo - al giudice di contestualizzare.rispetto alla fattispecie concreta, rispetto al fatto, il concetto che lascia una indeterminatezza. Ricorderai che a lezione avevamo fatto l'esempio del regolamento del Baden sugli zingari che non potevano viaggiare in orde quando la definizione di orda non era legislativamente prevista ma si prestava a quella interpretazione secondo criteri di ragionevolezza cioè è un concetto che ha un doppio limite: area di certezza positiva, area di certezza negativa e zona grigia intermedia o alone di incertezza. E' quindi chiaro che anche questo concetto (presenza equilibrata) se dovessimo riempirlo di contenuto e se lo applicasse - come vedremo che ha fatto - il giudice al caso della giunta capitolina allora il rapporto 1 a 12 rientra in quel limite di certezza negativa nella quale, secondo il criterio di ragionevolezza, non si rispetta il parametro. Questo è il caso forse più estremo di limite negativo dove vi è certezza o quasi di violazione del parametro.volessimo prendere il limite positivo in cui si esclude che vi sia una violazione allora possiamo immaginare che laddove la giunta fosse stata composta da 13 componenti in rapporto di 5 donne a 6 uomini o viceversa allora in questo caso il parametro della presenza equilibrata è certamente integrato. Su questa linea se però ci mettessimo lunga la scala delle possibili soluzioni (2 a 11, 3 a 10 e via dicendo) allora interviene sempre più quella zona di incertezza che è tipica dei concetti giuridici indeterminati. Questa è la base normativa e fattuale, quindi le norme applicabili sono l'art. 51 della costituzione come specificato nell'art. 5.3 il quale prevede il principio della presenza equilibrata di uomini e donne nella giunta ed in più prevede un obbligo di motivazione (motivando le scelte con riferimento al principio di pari opportunità), quindi presenza equilibrata più obbligo di motivazione. Il sindaco, dunque, quando nominagli assessori, nel rispetto di questo principio devespiegare perché ritiene che la composizione della giunta sia equilibrata, un classicoobbligo di motivazione che ovviamente riprende l’art. 3 della L. 241/90.Quando si esamina il contenuto di una sentenza bisogna sempre partire dal fatto edinquadrare le norme, per noi che facciamo amministrativo gli atti amministrativi impugnabilie le parti: questo tienilo sempre presente per la lettura di qualunque sentenza.Quali sono gli atti oggetto di questo giudizio?Normalmente sono indicati nella epigrafe della sentenza: le sentenze anche sul pianoestrinseco hanno l’indicazione dell’organo giudicante (nel caso nostro la seconda sezionedel TAR del Lazio), l’indicazione del ricorso o dei ricorsi che vengono decisi (in questocaso abbiamo due ricorsi paralleli che avevano lo stesso oggetto cioè entrambicontestavano gli stessi atti amministrativi che ora vedremo e questo succedefrequentemente quando vengono

proposti più ricorsi da gruppi o anche da singoli cittadini, imprese, associazioni, che hanno lo stesso tipo di oggetto per cui normalmente l'organogiudicante - nel caso nostro il TAR del Lazio - ordina la riunione dei due ricorsi nel nostro caso ma che avevano la loro autonomia perché ciascuno può avere dei problemi specifici che devono essere trattati però vengono instradati nello stesso percorso e quindi vengono decisi in un unico contesto e dunque in un'unica sentenza).

In questo caso vi erano due ricorsi paralleli proposti:

1. Un gruppo di sette cittadini elettori
2. Consiglieri comunali facenti parte di una commissione ed in particolare quelli che si occupano del rispetto delle pari opportunità.

Quando si esaminano i ricorsi bisogna sempre vedere quali sono le parti:

1. PARTI RICORRENTI che hanno proposto, redatto, formulato il ricorso rappresentati da due gruppi di cittadini e di consiglieri. Ma come mai non hanno fatto ciascuno il proprio ricorso?

Quando le posizioni sono omogenee e l'impostazione è identica possono farsi ricorsi collettivi, cioè più soggetti si riuniscono insieme, firmano tutti quanti la procura ad litem (quella che non sempre dà il mandato al difensore di rappresentarla in giudizio) e quindi le parti, quando hanno posizioni ed interessi identici, anziché fare tanti ricorsi separati, ne fanno uno firmandolo e dando la procura ad litem unitaria. Il comune, che tecnicamente è la PARTE RESISTENTE, cioè è la parte che ha emanato l'atto e come vedremo è una parte necessaria, ovvero sia la PA che ha emanato l'atto amministrativo deve essere sempre e necessariamente parte del giudizio, quindi il ricorso deve essere notificato alla PA. Le sentenze hanno due parti: la parte in fatto che riepiloga tutta la controversia individuando le questioni, e la parte in diritto che rappresenta invece l'esposizione dei motivi per i quali il ricorso viene accolto o respinto.

Ebbene, nella parte in fatto si dice che si costitutiva altresì, limitatamente al ricorso 590, il contro interessato assessore Marco Visconti per resistere alla impugnativa. Fa quindi capolino, anche in questo caso, una terza tipologia di parte che spesso interviene nei processi e nelle sentenze, ovvero il cosiddetto CONTRO INTERESSATO che in questo caso è un assessore uomo (che rischia il posto).

Emerge così che già in questo caso abbiamo un'ipotesi di processo e quindi di sentenza che riguarda 3 tipologie di parti, che sono le cosiddette parti necessarie: ricorrente, amministrazione resistente ed eventuali contro interessati, diciamo che il contro interessato può esserci come non esserci, però tendenzialmente il contro interessato è colui il quale ha ottenuto un beneficio dall'atto amministrativo (è stato nominato assessore) e corre il rischio di vedere vanificare questo beneficio in conseguenza della proposizione del ricorso.

Dunque dell’eventuale accoglimento. Vediamo ora gli atti impugnati. Ci sono due ordinanze del gennaio 2011 aventi come contenuto proprio gli atti originari di nomina della giunta che vengono impugnati dalle parti. Successivamente, nel marzo 2011, interviene una ulteriore ordinanza che viene adottata in seguito ad un procedimento di riesame. Ricorderai da amministrativo I che esistono i procedimenti o atti di secondo grado ovvero revoca, annullamento d’ufficio, sanatoria ecc. ed in questo caso di fronte al primo ricorso per l’impugnazione degli atti originari di nomina della giunta secondo questa composizione il comune - e per esso il sindaco - avviava un procedimento di riesame cioè si poneva il problema, proprio alla luce dei ricorsi che lamentavano la violazione dello statuto e della costituzione, di correggere l’illegittimità compiuta. All’esito di questa fase di riesame - che avrebbe potuto concludersi con l’annullamento d’ufficio

l'attribuzione di poteri decisionali al sindaco, come previsto dalle delibere.