Diritto amministrativo

I POTERI DELLE AUTORITA’ AMMINISTRATIVE

INDIPENDENTI

Le autorità amministrative indipendenti dispongono di un’ampia gamma di poteri di

vario tipo:

Poteri di controllo

 Poteri di proposta

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Poteri sanzionatori

 Poteri di regolamentazione

 Poteri di decisione individuale (anche sulla base di criteri extra giuridici)



Le autorità amministrative indipendenti sono state qualificate anche come 4° potere

dello stato, affianco ai tre poteri tradizionali, perché scardinano uno dei principi

fondamentali del diritto amministrativo, ossia il principio della tripartizione dei poteri

dello stato.

Queste autorità assommano in sé una serie di poteri che sono al tempo stesso

normativi, amministrativi e para-giurisdizionali.

Mentre, in base al principio della tripartizione dei poteri, il potere normativo compete

al Parlamento e al Governo, il potere amministrativo compete all’apparato p.a. e il

potere giurisdizionale compete all’apparato giudiziario. Questo a fini di garanzia nei

confronti del cittadino. È un principio che nasce con l’affermazione che occorre trovare

dei presidi e dei limiti nei confronti dei poteri pubblici.

Per cui, a ciascuna funzione corrisponde un potere.

Nel caso delle autorità amministrative indipendenti, proprio in base alla logica

sottostante a queste autorità (una sorta di delega in bianco da parte del legislatore), si

è voluto far confluire all’interno di un medesimo soggetto una serie di poteri che

altrimenti apparterrebbero ad altri poteri pubblici e ad altri soggetti pubblici.

POTERE DI CONTROLLO è un potere di vigilanza e monitoraggio.

Ad es. l’autorità Antitrust vigila sulle condotte che le imprese pubbliche o

 private adottano nel mercato. Vigila e controlla per verificare ad es. se

un’impresa dominante sfrutti abusivamente della sua posizione.

L’AGCOM vigila sulle condotte che tengono gli operatori telefonici, che sono

 quindi i soggetti regolati che soggiacciono ad un controllo. Si tratta di una

vigilanza in senso lato.

POTERI DI PROPOSTA è un potere dal quale emerge che queste autorità non sono

soggetti isolati nel tessuto ordinamentale ma devono convivere con altri soggetti

pubblici, in particolar modo devono convivere con gli apparati ministeriali.

Questa dialettica torna utile quadro vedremo l’attuale raffigurazione che hanno nel

nostro ordinamento giuridico le autorità indipendenti, che inizialmente sono concepite

per essere a signoria di un settore (quindi l’unico soggetto responsabile di dettare le

regole del gioco) ma via via, a partire da questo secolo, la dialettica tra apparati

tradizionali amministrativi e autorità indipendenti vede erosa un po’ della potenza

delle autorità indipendenti.

Questo potere è rivolto essenzialmente ai ministri competenti ed al Governo.

Es.: l’antitrust propone al ministro dell’economia le disposizioni da adottare

 nella legge annuale della concorrenza. L’antitrust dice di liberalizzare alcune

licenze ed alcuni vincoli ma poi spetterà agli organi politici scegliere quale

opzione adottare.

Il potere di proposta vede l’autorità indipendente dialogare con il potere politico. Vero

è che è indipendente ma le scelte di sistema non vengono mai adottate da un’autorità

indipendente ma semmai vi è un potere di proposta e iniziativa.

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Per guardare il superamento della tripartizione dei poteri dello stato sono interessanti i

tre ultimi poteri: POTERE SANZIONATORIO

Le autorità indipendenti dispongono di un , ossia un

potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie. Si tratta di un potere esecutivo

che spetta sempre alle p.a. È un potere di cura in concreto degli interessi pubblici. È

un potere puntuale che si indirizza a dei singoli.

Questo potere non crea problemi dal punto di vista della tripartizione dei poteri dello

stato ma è un tipico potere amministrativo.

Ma alle autorità indipendenti, e in particolar modo alle autorità di regolazione,

competono altri due poteri che scardinano il sistema della tripartizione dei poteri dello

stato:

POTERE DI REGOLAMENTAZIONE

Il è quel potere di cui abbiamo parlato a

proposito dello stato regolatore. È il potere riconosciuto alle autorità di regolazione di

dettare le regole del gioco e fissare in vi astratta e generale la disciplina di un

determinato settore. Questo non lo fa il legislatore per una ragione di competenza

tecnica e di evoluzione rapida.

N.B: Le autorità di regolazione sono un sottoinsieme delle autorità

indipendenti. Quindi non tutte le autorità hanno un potere di regolazione, ossia c’è

l’hanno ma non così pronunciato.

Questo schema che elenca i poteri vale per tutte le autorità ma in misura più

accentuata per le autorità di regolazione.

Quando compare l’autorità antitrust, che non è autorità di regolazione ma è pur

sempre autorità amministrativa indipendente, si dice che questa non ha poteri di

regolazione e quindi non detta discipline generali e astratte ma è più simile ad un

giudice invece che ad una p.a. Ha un potere di aggiudicazione, ossia di stabilire

quando una condotta è conforme ad un paradigma normativo, al pari di quanto fa il

giudice.

Però via via è stata data un’interpretazione quasi salvifica delle autorità indipendenti e

quindi queste sono state caricate di tante missioni e tanti compiti. Al punto che anche

autorità amministrative indipendenti che non sono autorità di regolazione hanno

ricevuto un mandato regolatorio, ossia il mandato da parte del legislatore di dettare

norme generali e astratte.

Le autorità amministrative indipendenti sono titolari di un potere di

regolamentazione o lo sono solo le autorità di regolazione? Le autorità di

regolazione lo sono per eccellenza, però anche le altre autorità amministrative

indipendenti (Consob, Banca d’Italia, autorità antitrust) hanno un potere di dettare

norme generali e astratti.

Ad es. la Banca d’Italia, che non è autorità di regolazione, detta degli standard

 che sono le regole del gioco di un ordinamento sezionale, quello bancario.

Quindi, hanno un potere di regolazione tutte le autorità amministrative indipendenti

ma alcune c’è l’hanno più accentuato.

POTERE DI DECISIONE INDIVIDUALE

Il è un potere para-giurisdizionale, di

decisione. È un potere che assimila le autorità amministrative indipendenti

all’apparato giudiziario. Ossia, sulla falsa riga di quanto accade nell’ordinamento Nord

americano, a soggetti quali le autorità indipendenti (e in particolar modo, ma non

esclusivamente, alle autorità di regolazione) è stato attribuito un potere di risoluzione

di conflitti, di decisione di controversie che possono riguardare vuoi un’impresa

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telefonica e un singolo utente, vuoi imprese e operatori economici tra di loro (soggetti

regolati).

È stata attribuita dal legislatore alle autorità amministrative indipendenti la possibilità

di risolvere in via alternativa le controversie. Con l’acronimo ADR si denota un

fenomeno che trova sviluppo negli USA in cui, per ragioni di altri costi che presenta la

giustizia, si è pensato che le autorità amministrative indipendenti fossero i soggetti più

adeguati nell’ordinamento per risolvere delle controversie già esistenti.

Per cui, se mi vedo recapitare una bolletta stratosferica del telefono,

 innanzitutto mi rivolgo all’operatore economico ritenendo che questo non

corrisponda ai consumi effettuati. Se l’operatore non mi dà risposta o mi dà una

risposta insoddisfacente o che reputo errata, vado dall’AGCOM per ottenere

giustizia. Attivo una procedura online e gli apparati all’interno dell’AGCOM

cercheranno di fornire una soluzione al mio caso, con un’attività para-

giurisdizionale.

Gli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie sono una grande

famiglia che trova diverse manifestazioni. Alcuni non includono l’arbitrato all’interno

degli ADR perché ritengono che si tratti di una sorta di giustizia privata. La mediazione

commerciale e quella famigliare hanno delle discipline normative di carattere

generale. Da noi gli ADR non hanno quella generalità che abbiamo in altri ambiti ma

rispondo ad una logica di tipo settoriale.

Si dice “anche sulla base di criteri extra giuridici” perché il giudice

necessariamente decide in base a criteri giuridici. La particolarità che hanno questi

ADR attribuiti alle autorità è di essere espressione e manifestazione concreta di un

potere di regolazione. Questo è un punto problematico. Il legislatore dice

espressamente che l’autorità quando dirime un conflitto tra utente e operatori o tra

operatori, risolve la controversia non come se questa fosse una controversia

individuale ma come manifestazione di un problema che si pone nel settore. Quindi,

l’autorità quando dirime un conflitto detta regole generali e astratte che valgono

anche per gli altri operatori del settore, come effetto di moral suasion.

Questo potere di decisione individuale appartiene a tutte le autorità amministrative

indipendenti. Basti pensare all’arbitrio bancario che viene a governare il settore

bancario.

Sta di fatto che le autorità di regolazione assommano in sé i tre poteri dello stato:

potere normativo, amministrativo e para-giurisdizionale.

Però, quando si carica un soggetto pubblico di un eccesso di aspettativa e viene

considerato salvifico per le sorti del paese, dopo un periodo di erompere delle autorità

amministrative indipendenti adesso abbiamo una fase di crisi delle autorità

amministrative indipendenti. Questo modello inizia a manifestare alcuni problemi.

Questi soggetti sono al di fuori del circuito politico, non rispondo all’art. 95 Cost.,

perché il loro obiettivo è quello di essere indipendenti (non attuano gli indirizzi stabiliti

a livello governativo).

Allora, il loro fondamento costituzionale per lungo tempo è stato controverso e

combattuto, tant’è che si era pensato di fare una riforma del testo costituzionale che

le prevedesse in quanto non si riusciva a legittimarle.

L’art. 97 Cost. è stato reputato fondamento adeguato per poter legittimare questi

soggetti.

Quindi adesso il problema della legittimazione costituzionale è superato.

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C’è poi un’altra grande importante legittimazione che è quella europea. Quindi vi è<