Appunti sistema politico e modello sociale europeo

Politica dell'Unione Europea

13 aprile

Utilità dello studio dell'UE

• Comprendere fenomeni attuali nella politica italiana
• Proseguire gli studi

Moduli

• Ruolo e modalità di funzionamento delle principali istituzioni europee
• Principali teorie e modelli esplicativi elaborati dalla scienza politica in riferimento al processo di integrazione e al policy-making comunitario

Esame

6 o 8 domande aperte; per i frequentanti ci sono prove intermedie al termine di ogni modulo: domande a risposta multipla e domande aperte.

Materiale d'esame

Per frequentanti (7 lezioni su 10 per ciascun modulo) "Organizzazione politica europea" (no capitoli 6 e 8) ed. 2011 per il I modulo, "Governance e politiche nell'Unione europea" per il II modulo (capitoli 1 e 2) + slide e materiale distribuito a lezione.

Per il secondo parziale bisogna fare almeno 14 punti al primo.

• Primo parziale: 11 maggio 14.30 (aula 5)
• Secondo parziale: 7 giugno 16.30 (aula 10)

Per verbalizzare ci si iscrive all'esame del 30 giugno.

No lezioni 26-27 maggio

Ricevimento: martedì, 10.00-13.00

www.socialcohesiondays.com per il laboratorio → relazione finale

Sistema politico e modello sociale europeo

Triangolo istituzionale del policy-making comunitario

• Commissione Europea ↔ Parlamento Europeo ↔ Consiglio dei Ministri

Consiglio Europeo

14 aprile

Che cos'è l'UE

L'UE è difficile da definire; la delega da parte degli Stati a livello sovranazionale in alcuni settori è maggiore mentre in altri è minore.

Robert Schuman (uno dei padri fondatori della CE e dell'UE, discorso del 9 maggio 1950 a Parigi): “L'Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme.. “È difficile da definire perché è cambiata moltissimo nel corso del tempo; l'UE è visto come “processo sperimentale caratterizzato da continui aggiustamenti” (Laffan), è stata cose diverse in diversi momenti storici.

Tappe fondamentali

• 1951 → Trattato di Parigi → CECA = si vuole evitare che possa accadere di nuovo ciò che era accaduto nei decenni precedenti (2GM)
• 1957 → Trattato di Roma → CEE e Comunità dell'energia atomica (Euratom)
• 1962 → PAC (Politica Agricola Comune) = è tratto distintivo del livello sovranazionale perché la maggior parte delle risorse erano utilizzate per la politica agricola allo scopo di sovvenzionare gli agricoltori e difendere la produzione europea dai prodotti importati dall'estero
• 1979 → Per la prima volta i cittadini dell'UE eleggono direttamente i membri del Parlamento europeo (poi con cadenza quinquennale)
• 1986 → Atto unico
• 1992 → Trattato di Maastricht e formalizzazione dell'ampliamento delle competenze dell'UE che vuole iniziare a rendere esplicita la sua volontà di espansione in settori diversi rispetto a quelli di cui si era occupata nei decenni precedenti
• 1997 → Trattato di Amsterdam
• 2000 → Trattato di Nizza
• 2004 → Tentativo di una costituzione per l'Europa
• 2007 (in vigore dal 2009) → Trattato di Lisbona

Sono i passaggi fondamentali della CE prima e dell'UE oggi.

Gli allargamenti

L'evoluzione dell'UE è stata contrassegnata anche da un allargamento: dai primi 6 Stati membri fondatori (3 grandi Paesi e 3 più piccoli) per arrivare oggi a 28 Paesi con diversi momenti. I Paesi fondatori sono Italia, Germania e Francia.

Il primo allargamento c'è stato negli anni '70 con l'ingresso del Regno Unito (problematico), dell'Irlanda e della Danimarca; nell'81 entra la Grecia, nel.. Nel 2004 c'è stato il grande allargamento a 10 Paesi dell'Europa Centro-orientale (25). Il problema non è solo quantitativo, ma anche di eterogeneità per la storia diversa dei Paesi; nel 2007 entrano anche Romania e Bulgaria e nel 2013 la Croazia.

Ci sono poi una serie di aspiranti, come la Serbia, l'Albania e la Turchia; il processo è ancora aperto. Non ci sono organizzazioni sovranazionali comparabili con l'UE, è qualcosa di più rispetto ad un'organizzazione internazionale e qualcosa di meno di uno Stato federale; questo rende difficile lo studio in prospettiva comparativa dell'Unione stessa.

Alcuni dati

• 28 Paesi
• Oltre 500 milioni di persone
• Fatti e euromiti → uno dei miti principali riguarda il budget: si pensa che sia enorme ma non è così perché 'all'incirca di 150 miliardi di euro, che significa circa 300 euro all'anno pro-capite a persona. Gli Stati membri hanno una spesa un po' sotto il 50%, l'Italia dispone di 825 miliardi (90 a servizio del pagamento di interessi sul debito) e una spesa di 14000 euro pro-capite
• Personale: circa 55000 → mito che ci sia una quantità di dipendenti molto ampia ma non è così: 55000 sono tante persone ma non sono tantissime (regione Lombardia: 3000 dipendenti; regione Sicilia: 18000 dipendenti)
• Eurozona: 19 Paesi → Stati membri che adottano l'euro; molti di coloro che non hanno l'euro lo adotteranno dopo aver acquisito dei requisiti, altri non vogliono adottarlo (Regno Unito e Danimarca)

Nell'evoluzione storica dell'UE c'è una tensione tra espansione geografica, allargamento, espansione di nuovi settori di policy e approfondimento (moneta unica come caso per eccellenza).

Quanto "conta" Bruxelles?

È difficile quantificare l'impatto sulla produzione legislativa sia su un Paese sia in prospettiva comparata perché gli Stati adottano sistemi diversi di adozione (soft law), perché non si può misurare quanto non viene fatto (divieti dell'UE); l'impatto delle decisioni prese a livello sovranazionale sull'Italia mostra l'evoluzione storica della rilevanza della produzione normativa nazionale in cui ci siano espliciti riferimenti a disposizioni di livello sovranazionale.

“In 10 anni l'80% della legislazione relativa all'economia, ma anche forse a fiscalità e questioni sociali, sarà derivata da quella sovranazionale” (J. Delors). Non è così ma l'espansione a livello sovranazionale c'è stata.

Le istituzioni europee

Le principali sono il Consiglio (sia Consiglio Europeo sia il Consiglio dei Ministri dell'UE), la Commissione Europea e il Parlamento Europeo. Il Consiglio non ha funzione legislativa ma il suo peso è andato crescendo e ciò che decide ha impatto e effetto su quello che fanno la Commissione Europea e il Consiglio dei Ministri dell'UE.

Commissione Europea

È l'istituzione più interessante da un punto di vista politologico per quanto riguarda il funzionamento dell'UE; è la più innovativa in quanto la differenzia rispetto alle organizzazioni internazionali. I commissari hanno una nazionalità diversa, quello italiano è la Moghedini.

Struttura organizzativa

Generalmente è identificata come "esecutivo dell'UE" ma è una definizione parzialmente corretta e molto approssimativa; il sistema politico europeo è complesso e prevede una ripartizione anche del potere esecutivo tra più attori, quindi la Commissione Europea non è l'unica istituzione di guida e con potere esecutivo. Sergio Fabbrini ha definito l'UE come una “democrazia composita” per dar conto di questa specificità del sistema europeo, bisogna considerare gli aspetti tipici in riferimento agli Stati nazionali. Ci sono istituzioni separate che devono collaborare tra loro e negoziare quali sono le direttrici d'azione dell'UE; le funzioni di guida politica a livello europeo sono detenute dalla Commissione Europea affiancata da altri attori: il Consiglio Europeo (guida politica a livello più elevato dell'UE nel suo complesso), il Consiglio dei Ministri dell'UE (in alcuni settori) e gli Stati membri. Il potere esecutivo viene condiviso da una molteplicità di attori.

Nell'evoluzione storica dell'UE c'è una tensione tra espansione geografica, allargamento, espansione di nuovi settori di policy e approfondimento (moneta unica come caso per eccellenza).

• Livello politico → Collegio dei commissari (Presidente + Commissari)
• Livello amministrativo → Direzioni generali e Servizi (un po' come i ministeri)
• Struttura di raccordo tra i due livelli composto dai Gabinetti dei commissari

Composizione e nomina

Con la CECA si era stabilito che il Collegio dei Commissari fosse composto da 2 Commissari dagli Stati membri più grandi e 1 da quelli più piccoli, ma così si arriva ad un collegio amplissimo dato che gli Stati membri sono molti con difficoltà di efficacia decisionale anche a fronte del fatto che il Collegio prende decisioni a livello collegiale (avvallate dall'intera commissione). La questione della numerosità si pone a partire dagli anni '90.

Con il Trattato di Nizza si decide che dal 2004 e fino al raggiungimento di una numerosità pari a 27 Stati membri si sarebbe mantenuta la presenza di un Commissario per ciascuno Stato membro. Dopo aver raggiunto questa numerosità la proposta era quella di passare ad una numerosità fissata ai 2/3 della numerosità degli Stati membri a rotazione; sarebbe venuta a mancare così la rappresentazione territoriale. Questo però non viene accettato politicamente: non si vuole abbandonare la rappresentatività geografica (non demografica). Con il Trattato di Lisbona si decide per la composizione di un Commissario per Stato membro; la negoziazione consente di arrivare ad un accordo sacrificando così la capacità decisionale.

La commissione è un organo collegiale, quindi non ci sono decisioni prese da un singolo commissario; c'è la responsabilità politica collegiale dell'intera commissione. Questo non semplifica il lavoro della Commissione: ci sono 28 Commissari nel collegio e questi Commissari non sono tenuti insieme da un'affinità ideologica, sono espressione della volontà o delle preferenze degli esecutivi degli Stati membri che possono rappresentare posizioni ideologiche molto diverse tra loro.

I Commissari originariamente venivano scelti dagli Stati membri; dagli anni '90 cresce il peso del Parlamento Europeo, istituzione più politica, quindi si perde in parte il potere sovrano degli Stati membri. Oltre alla crescita della Commissione a fronte della crescita del peso del Parlamento nella nomina dei Commissari, c'è anche il processo di presidenzializzazione (l'altro è la politicizzazione: Commissione sempre più politicizzata): crescono i poteri del Presidente della Commissione rispetto ai Commissari.

Prima i Commissari erano scelti ogni 4 anni, con il Trattato di Maastricht si è deciso di avvicinare la durata in carica della Commissione a quella del Parlamento Europeo (6 mesi dopo la sua elezione).

Il Consiglio Europeo (istituzione di guida politica per eccellenza dell'UE, composto dai capi di Stato di governo) deve trovare consenso a maggioranza qualificata a partire dal Trattato di Nizza (prima serviva un consenso unanime) e proporre al Parlamento Europeo un candidato alla carica di Presidente della Commissione; deve tenere conto dell'esito delle elezioni europee. Il candidato deve essere approvato dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri che lo compongono; quando il candidato Presidente ha ottenuto il suo voto favorevole vanno scelti gli altri Commissari, proposti dagli Stati membri all'interno del Consiglio Europeo. È necessario trovare persone che abbiano sufficiente competenza nell'area in cui sono proposte; ciò va fatto di comune accordo con il Presidente. Subito dopo entra di nuovo in gioco il Parlamento europeo: i candidati con il Presidente devono ottenere l'approvazione da parte del Parlamento europeo.

C'è un passaggio intermedio tra queste due fasi delle cosiddette audizioni dei possibili candidati. Dal Trattato di Amsterdam il Presidente approvato dalla Commissione europea ha la possibilità di mettere un veto sui candidati proposti dagli Stati membri all'interno del Consiglio europeo (prima bastava solo che il Presidente venisse consultato). Alla fine, la nomina è ad opera del Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata. La Commissione europea è responsabile dinanzi al Parlamento europeo, il quale può votare una nozione di censura della Commissione (2/3 del Parlamento). I Presidenti della Commissione sono stati finora:

15 aprile

I due attori principali sono il Consiglio e il Parlamento europei. Dagli anni '90 ci sono due grandi processi che coinvolgono la Commissione europea.

Presidenzializzazione → crescita del ruolo del Presidente della Commissione tra i Commissari mentre prima era paritario; dal Trattato di Amsterdam e con quello di Nizza di è rafforzato: con il trattato di Amsterdam il voto diretto del Parlamento europeo per il Presidente della Commissione; con il trattato di Nizza si introducono possibilità di porre un veto rispetto alla nomina dei commissari e possibilità da parte del Presidente della Commissione di costringere alle dimissioni un singolo commissario. Il primo Presidente è stato Hallstein, l'attuale è Juncker; quello italiano, Malfatti (1970-1972), decide volontariamente di dimettersi per partecipare alle elezioni nazionali. Le cose nella Commissione sono cambiate a causa di alcuni Presidenti che hanno cercato di farsi spazio tra le altre istituzioni e di occupare tutti i margini di potere che gli erano destinati; Delors (1985-1995) è uno di questi, anni in cui viene approvato l'atto unico e il trattato di Maastricht. Santer (1995-1999) è stato Presidente di una Commissione che si è dimessa prima della scadenza naturale del mandato perché era rischio di una mozione di censura da parte del Parlamento europeo (Cresson: incarichi di consulenze a persone non qualificate).

L'evenienza del voto negativo da parte del Parlamento europeo è evitato da una prassi di audizione a partire dagli anni '90 dei candidati commissari, quindi i membri di Parlamento valutano i candidati prima di arrivare al collegio del Parlamento. Le audizioni sono pubbliche e i candidati si presentano davanti alle diverse Commissioni competenti del Parlamento europeo; viene valutato rispetto alla sua competenza e rispetto al suo operato qualora venisse scelto. Se il candidato non viene ritenuto adeguato il Parlamento formalmente lo dichiara; il Presidente dovrà decidere se mantenerlo comunque e rischiare di non avere l'approvazione per l'intero collegio o spostare quel candidato in un'altra area di competenza o chiedere allo Stato membro di proporre un candidato diverso. Il Parlamento europeo, in casi in cui l'inadeguatezza non è eccessiva, può chiedere al candidato di impegnarsi di più su determinati temi di policy o aspetti o obiettivi ritenuti rilevanti dalla Commissione competente del Parlamento europeo in cambio del voto positivo.

“Caso Buttiglione” = nell'ottobre 2004, nella Commissione Barroso I, è stato ritirato dopo due bocciature e al suo posto è stato candidato Frattini (la sua visione personale avrebbe inciso sulla sua neutralità di Commissario).

I gabinetti dei commissari sono lo staff scelto da ciascun commissario per essere aiutato nel suo lavoro; tipicamente includono fino a 6 persone e fino a 9 per il Presidente, devono avere almeno due nazionalità oltre a quella del Commissario e ha funzioni di coordinamento sia orizzontale (tra le diverse aree di competenza della Commissione) sia verticale (Presidente-Commissario, tra il commissario e la struttura amministrativa). In realtà lo staff del commissario è molto più ampio, oltre ai membri e funzionari di maggior rilievo del gabinetto ci sono altre persone con funzioni amministrative e segretariali.

Il livello amministrativo è quello delle direzioni generali, strutture più note e che sono il corrispondente dei nostri Ministeri. Non c'è corrispondenza perfetta con i commissari che sono in numero inferiore rispetto al numero dei Commissari: ci sono 27 commissari escludendo il Presidente, mentre le direzioni generali sono 20 con altre che si impegnano nelle relazioni interne. Ci può essere un commissario che non ha una direzione generale e un commissario con più direzioni generali. Ci sono aree di competenza più rilevanti e aree che lo sono meno, quindi il portafoglio conta (se la delega è più contenuta un'area e quindi una direzione generale avrà meno rilevanza, come ad esempio quella dell'istruzione).

Oltre alle direzioni generali che hanno competenze sulle politiche, ci sono servizi trasversali che hanno nella Commissione un ruolo molto importante; quello principale è il Segretariato generale, c'è poi il Servizio legale composto da un insieme di esperti giuristi chiamati a valutare tutte le proposte della Commissione in termini di intervento di policy verificando la compatibilità con i Trattati e la coerenza con il resto della legislazione europea e identificando la base legale (identificare il principio all'interno dei Trattati che definisce se l'atto può essere approvato a livello nazionale o no e la procedura decisionale da adottare per la sua emanazione). È importante anche il Servizio statistico dell'UE, in particolare l'Eurostat, che produce statistiche comparate per tutti i Paesi dell'UE anche con una copertura storica abbastanza ampia (anche se dipende dal settore) basandosi sugli archivi di dati statistici nazionali rendendoli comparabili a livello sovranazionale per poter poi prendere delle decisioni per i policy makers.

I dipendenti della Commissione vengono arruolati dall'European Personnel Selection Office (EPSO); i dipendenti della Commissione europea non sono molti (55000), ma sono la gran parte dei dipendenti a livello europeo. La selezione è molto competitiva: la percentuale dei vincitori sui concorrenti è molto bassa (1-1,5%); un...