Appunti di sistema politico e modello sociale europeo

Sistema politico e modello sociale europeo

È utile studiare l'Unione Europea?

Comprendere i fatti con cui noi ci confrontiamo, inclusi quelli italiani, e sapere come funziona il sistema politico europeo è utile per studiare anche ciò che accade in Italia. L'impatto che l'Unione Europea ha sulla politica italiana è significativo. È utile perché dall'Unione arrivano anche i finanziamenti e i vari piani regolatori.

Modulo I: Commissione Europea - Consiglio dei Ministri - Parlamento Europeo - Consiglio Europeo

Che cos'è l'UE?

L'unione europea è tante cose diverse, dipende dalla prospettiva in cui si guarda. Opera in modi diversi in base alle sezioni di policy: possiamo avere deleghe ampie o più ristrette.

Schuman: "L'Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme" - 9 maggio 1950. L'UE viene vista come un processo sperimentale caratterizzato da continui aggiustamenti (Lafan).

Tappe fondamentali

• 1951 - Trattato di Parigi -> CECA
• 1957 - Trattato di Roma -> CEE e comunità dell'energia atomica (Euratom)
• 1962 - PAC, politica agricola comune, tratto distintivo del livello sovranazionale, difendere la produzione agricola europea rispetto ai prodotti esteri.
• 1979 - Prima elezione europea del Parlamento
• 1986 - Atto unico
• 1992 - da CE a UE, Trattato sull'Unione europea ->
• 1997 - Trattato di Amsterdam
• 2000 - Trattato di Nizza
• 2004 - Tentativo di una costituzione europea
• 2007 - Trattato di Lisbona (entrato in vigore nel 2009)

Da 6 stati membri (Italia, Germania, Francia, Lussemburgo e Paesi Bassi) - 1951. Ora i paesi membri sono 28. Fino al 1995 i paesi erano 15, nel 2004 c'è stato un grande allargamento dell'unione che da 15 ha portato gli stati membri a salire di numero fino a 25. Il processo di allargamento è ancora in atto. Ad oggi l'EU è un'istituzione molto complicata e complessa; è qualcosa di più di un'istituzione sovranazionale ma anche in meno, in quanto non è un'unione vera e propria come per esempio gli Stati Uniti. Oltre 500 milioni di persone appartenenti all'unione, numerosità demografica superiore agli Stati Uniti.

Euromiti

• Convinzione che il budget dell'Unione Europea sia infinito. In realtà è 150 miliardi di euro, circa 300 euro all'anno pro capite, meno di un euro al giorno. I budget degli stati membri sono molto più alti. Il budget europeo è circa 1% del Pil Eu. In Italia il budget è di 825 miliardi di euro, 90 sono destinati a pagare gli interessi sul debito.
• Personale: circa 55 mila persone nel complesso, stipendiate che lavorano per le diverse istituzioni. In Lombardia, per esempio, ci sono circa 3 mila dipendenti; in Sicilia invece circa 18 mila.

Eurozona

19 paesi su 28 vi aderiscono (GB e Danimarca volontariamente sono fuori). Continua tensione tra allargamento e approfondimento, ovvero acquisizione di maggiori poteri alle strutture sovranazionali, come per esempio la moneta unica.

Quanto conta Bruxelles nelle scelte dei paesi nazionali?

Nonostante gli strumenti di soft law e di altri accordi intergovernativi non vincolanti impattino in modo impercettibile sulle idee e i comportamenti dei law-makers nazionali, finiscono comunque per determinare gli obiettivi delle diverse politiche intraprese. In Italia solo il 9% delle decisioni normative vengono decise dall'Unione Europea; è ampia in alcuni ambiti e meno ampia in altri.

Il triangolo istituzionale del policy-making comunitario comprende la Commissione Europea, il Consiglio dei Ministri e il Parlamento Europeo (il Consiglio Europeo non ha un ruolo legislativo ma più che altro politico e può influenzare le decisioni del Commissione Europea e del Consiglio dei Ministri).

La Commissione Europea

È l'istituzione più interessante da un punto di vista politologico, più innovativa e che distingue l'Unione Europea rispetto alle altre organizzazioni. Nella Commissione Europea presiedono i commissari per ogni nazione (per l'Italia la Mogherini) più un presidente.

Struttura organizzativa

• Generalmente identificata come l'esecutivo dell'UE, ma è una definizione approssimativa.
• Unione europea come democrazia composita, non vi è alcuna istituzione che svolge le funzioni di governo come negli Stati Nazionali. Istituzioni separate che devono collaborare tra loro.
• Funzione di guida politica ed esecutiva -> Consiglio Europeo, Commissione europea, Consiglio dei ministri e Stati Membri.
• Livello politico: Collegio dei commissari;
• Livello amministrativo: Direzioni generali e servizi;
• Struttura di raccordo: Gabinetti dei commissari.

Composizione e nomina

• Collegio dei commissari: La dimensione del collegio inizialmente erano: 2 per stati nazionali grandi e 1 per stati nazionali piccoli. Le decisioni sono avvallate da ogni commissario e quindi le decisioni devono essere uniche e non dipendono dal singolo commissario. Dal Trattato di Lisbona si decide per un commissario per ciascun stato membro fino al raggiungimento del 27° membro, dopo viene proposto 2/3 per stato a rotazione. MA non si è raggiunto un accordo, non si vuole perdere il proprio commissario (rappresentanza geografica); Capacità decisionale vs Rappresentanza SM. La lotta fra gli SM per poter avere un portafoglio rilevante però è sempre presente.
• È un organo collegiale, la responsabilità politica è collegiale quindi. Questo non rende il lavoro della commissione semplice. I commissari non condividono necessariamente le stesse idee ed espressioni, perché sono scelti dagli stati membri a seconda di chi è al governo nello stato membro in quel momento. A partire dagli anni '90 cresce il peso del parlamento europeo e si perde in parte il potere sovrano degli stati membri (politizzazione). Vengono nominati dagli SM. Il presidente della commissione ha un peso sempre maggiore (presidentalizzazione), si passa da 4 a 5 anni di durata.
• Per nominare il presidente si deve tenere conto delle elezioni del parlamento, devono trovare un accordo a maggioranza qualificata e proporre un candidato che deve essere approvato dal parlamento, i commissari sono proposti dagli SM all'interno del consiglio europeo, devono avere competenza nel settore in cui si vuole che la persona operi. Una volta che vengono proposti i commissari e approvati dal presidente e la commissione nella sua collettività deve ottenere un voto al parlamento europeo. Interazione complessa che vede coinvolto il consiglio europeo, gli stati membri e il parlamento. Il presidente ha la possibilità di porre un veto sulla candidatura dei commissari. La nomina finale è del consiglio europeo.

La presidenzializzazione della commissione

Crescita del ruolo di competenza del presidente della commissione europea; il compito principale del presidente è coordinare e guidare il Collegio, da un ruolo paritario diventa una guida politica; il presidente può obbligare un singolo commissario a dimettersi. (Malfatti: decide volontariamente di dimettersi per partecipare alle elezioni nazionali negli anni ’70; oggi è difficile che il presidente della commissione lasci il suo mandato per le elezioni nazionali del suo paese). -> La figura di Delors assume la presidenza della commissione da metà anni ’80 a metà anni ’90, passaggio da comunità a unione europea. -> Santer, commissione dimessa prima della fine del mandato perché era a rischio di un voto di censura da parte del parlamento europeo - 1999.

Le audizioni dei candidati

Dal 1994 si tengono audizioni pubbliche dei candidati commissari; vero e proprio esame. Vanno di fronte alle varie commissioni di competenza del portafoglio che gli verrà assegnato, se supererà la prova, e mettono alla prova il candidato. Se il candidato non viene ritenuto adeguato, il Parlamento formalmente dirà che non è adeguato e quindi starà poi al Presidente decidere se tenere comunque il candidato oppure procedere con un rimpasto di governo oppure ancora potrebbe chiedere allo SM il nome di un altro candidato. (Caso Buttiglione al suo posto Frattini).

Gabinetti dei commissari

Staff scelto dal commissario per essere aiutato nel suo lavoro, includono fino a 6 persone, devono avere 3 diverse nazionalità per assicurare l'eterogeneità, funzione di coordinamento sia orizzontale che verticale.

Direzioni Generali

Corrispondente dei nostri ministeri, non c'è una corrispondenza tra le DG e i commissari; tendenzialmente perché le DG sono meno numerose rispetto ai commissari; può capitare una sovrapposizione tra DG e commissari oppure un commissario potrebbe proprio non avere una DG di riferimento. Le diverse DG hanno diversi budget, alcune lo hanno ampio altre un po’ più piccolo e questo riguarda anche la numerosità delle unità e delle dipendenti.

Servizi trasversali

Esperti giuristi che vengono a valutare tutte le proposte della commissione, proposta legislativa per esempio e quindi si parla in questo caso di servizio legale. Un altro servizio importante è l’Eurostat che produce statistiche comparate per tutti i paesi dell’unione europea con anche una copertura storica abbastanza ampia, quindi si parla di servizio statistico. Eurostat chiede i dati ad ogni centro statistico nazionale.

European Personnel Selection Office

Si occupa del reclutamento del personale, attraverso una competizione aperta generalmente annuale. Oltre 30 mila dipendenti sono della commissione europea. La percentuale dei vincitori è molto bassa, se si supera il concorso si rimane per un anno in una lista da cui le DG possono attingere quando rimangono posti vacanti.

Competenze e funzioni

• Proposta e sviluppo di politiche (funzione legislativa);
• Funzioni esecutive: poteri normativi, emanazione di norme che specificano nel dettaglio la legislazione emanata dal consiglio; amministrazione delle finanze comunitarie e sorveglianza sull’implementazione delle politiche - ruolo difficile da esercitare a causa della complessità del sistema.
• Tutela dell’ordinamento giuridico, procedure di infrazione possono chiamare in causa la corte di giustizia.
• Rappresentanza e negoziazione esterna.
• Mediazione e conciliazione - promozione dell’interesse generale.

Proposta e sviluppo delle politiche

La commissione ha il monopolio dell’iniziativa legislativa e quindi una proposta parte tipicamente dalla commissione europea, gli input di questa iniziativa possono arrivare anche da altri soggetti e istituzioni. Quindi deve occuparsi operativamente di stendere una proposta legislativa, il commissario attraverso il suo gabinetto chiede alla direzione generale competente di stendere un proposta legislativa, livello intermedio. Si avranno consultazioni interne (promuovere il coordinamento tra i vari settori dell’amministrazione comunitaria - gruppi interservizio) ed esterne (consentono di capire la posizione dei soggetti che poi verranno toccati da quella proposta o atto legislativo qualora venga approvato). Importante in questa fase è il parere del servizio legale.

Comitati consultivi

Composti da esperti delle amministrazioni nazionali, ricercatori accademici o rappresentanti dei gruppi di interesse e presieduti da un funzionario della commissione. Esistono anche consultazioni pubbliche online per raccogliere la posizione della cittadinanza.

Dimensione verticale

Discussione fra i membri dei gabinetti, riunione settimanale dei capi di gabinetto, prepara l’o.d.g. della riunione settimanale dei commissari -> si tiene di norma ogni settimana a Bruxelles, se non si trova accordo su una proposta questa può essere respinta, rimandata alla DG per rielaborazione, rimandare la propria decisione. La regola di voto è la maggioranza semplice ma di fatto non si vota quasi mai. Se non passa ritorna al piano sottostante.

Funzioni esecutive

Poteri normativi: atti delegati (vanno a modificare parti non essenziali di atti legislativi superiori) e atti esecutivi (vanno a dare indicazioni su come eseguire una determinata norma, atti ministeriali per esempio). Ogni decisione che implichi qualche grado di discrezionalità deve essere presa attraverso una delle procedure dei comitati rappresentanti governativi che limitano il lavoro della commissione. -> deve ascoltare il parere dei comitati esecutivi (quattro procedure).

Amministrazione delle finanze comunitarie

Per quanto riguarda le entrate, deve verificare la correttezza dei trasferimenti degli stati membri; per quanto riguarda le uscite, si occupa della proposta annuale di budget e prende decisioni di base sulla gestione dei fondi PAC e politica di coesione.

Funzioni di sorveglianza sull’implementazione

Deficit di implementazione -> applicazione tardiva e lacunosa, discontinua sul territorio delle politiche europee. Le cause sono: mancanza di personale, complessità legislativa e grado di misfit e scetticismo e ostilità da parte degli SM. Alcuni rimedi che risolvono solo in parte il problema: preferenza per soluzioni che abbiano il più ampio consenso possibile, coinvolgimento nella fase di preparazione delle politiche degli attori destinati ad applicarle (burocrazie nazionali, governi regionali ecc..) e infine tentativo di semplificazione legislativa.

Tutela dell’ordinamento giuridico

• Il controllo sulla correttezza trasposizione delle direttive negli ordinamenti giuridici degli SM;
• Le azioni contro le violazioni delle norme comunitarie da parte degli SM.

Modalità di accertamento:

• Le direttive specificano i termini entro i quali debbono essere trasposte nella legislazione nazionale e la Commissione deve ricevere dagli stati tutte le informazioni sulle misure di trasposizione.
• Gli stati debbono notificare alla Commissione le misure in certi settori.

Rappresentanza e negoziazione esterna

• Politica commerciale esterna (relazioni bilaterali e multilaterali);
• Agricoltura (TIP - Transatlantic Investment Partnership - EU e USA);
• Cooperazione allo sviluppo;
• Allargamento.

Le delegazioni esterne: nate negli anni '60 in particolare per gestire questioni di commercio e cooperazione allo sviluppo, oggi sono 133 presso paesi e organismi internazionali. Lo European External Action Service: Servizio diplomatico della UE posto sotto la responsabilità del commissario relazioni estere/Alto rappresentante.

Mediazione e conciliazione - Promozione dell'interesse generale

Organo considerato super partes, a non più solo tecnocratico; ampie consultazioni come standard di lavoro. Le scelte non sono mai neutrali, sono scelte politiche.

Criticità e prospettive

• Dimensioni del Collegio: rappresentatività vs efficacia - too big to run? -> salva la rappresentanza geografica, ma non demografica, la preferenza per soluzioni consensuali mina l’efficacia decisionale, una testa un voto ma poi peso politico eterogeneo. -> il problema è percepito ma permane un blocco politico evidenziatosi da ultimo con il Trattato di Lisbona. Non si è pronti ad accettare il fatto che ogni SM non abbia un suo commissario rappresentante nella Commissione.
• Indipendenza dei commissari: maggiore indipendenza di questi dai paesi di provenienza; -> loro non sono rappresentanti degli SM, il loro è un mandato sovranazionale, in base ai trattati i commissari dovrebbero essere completamente indipendenti nell’espletamento dei loro compiti e gli SM sono tenuti a non cercare di influenzarli. -> Questa autonomia non è mai assoluta, le stesse negoziazioni intergovernative per la formazione della commissione rivelano la volontà degli SM di avere un “loro uomo”.
• La rilevanza politica della Commissione e il suo ruolo nel sistema di governance europeo. -> lettura disfatta: furono fortemente in declino; in realtà il processo di politicizzazione ne ha incrementato la legittimità e potenzialmente anche il diritto ad intervenire in questioni più propriamente politiche e non solo tecniche sotto la guida del Presidente della Commissione.

Comunicazione sulla flessibilità

Iniziativa politica della Commissione, la flessibilità nel patto di stabilità - 14 gennaio 2015. più flessibilità nei rapporti tra deficit e Pil (3%) e tra debito pubblico e Pil (60%). -> Clausola sugli investimenti prevede che i contributi nazionali per l’utilizzo delle risorse del piano di investimento europeo.