Appunti personali per l'esame di: "Governance e sistemi urbani"

Capitolo 1: Il concetto di governance

Il termine “governance” è utilizzato, con sempre maggiore frequenza, per indicare un cambiamento nei modi in cui si costruiscono le politiche e le forme dell’azione collettiva. In generale, con governance si indicano le diverse forme di accordi e coordinamento che si innescano fra i soggetti pubblici e privati, i quali sono caratterizzati da obiettivi e interessi specifici e, talvolta, in contrapposizione. Tali soggetti, che operano normalmente in uno stesso sistema territoriale, attraverso l’azione di governance perseguono politiche di sviluppo di vario genere.

Secondo Le Galès, l’idea di governance si lega a quella di regolazione, ovvero le modalità di coordinamento delle attività per l’allocazione di risorse e gestione dei conflitti. Ne sono identificati 3 tipi: regolazione dello Stato, dove un’autorità sovraordinata distribuisce le risorse e gestisce i conflitti; la regolazione del mercato, che si basa sull’incontro tra domanda e offerta; la regolazione basata sulla cooperazione, in cui norme, valori, identità condivise permettono lo scambio tra i membri di una comunità.

Il termine governance non deve essere inteso in contrapposizione con quello di governament. Mentre i tradizionali modelli di governament si basano su azioni che richiedono la legittimità di tipo formale, le attività di governance derivano e si costruiscono nella condivisione dei fini e degli interessi dell’azione. Nei due modelli, inoltre, agiscono attori diversi: il governament coinvolge unicamente le istituzioni o i soggetti pubblici, si fonda su organizzazioni gerarchiche e sulla presenza dello Stato; la governance vede invece la partecipazione di una pluralità di soggetti anche esterni all’arena politica, essa si basa sulle reti che si costruiscono per mezzo del dialogo, della negoziazione e di accordi fra le parti.

La differenza tra governance e governament riguarda il processo decisionale. Questo, nella governance, non implica il ricorso a logiche di tipo top-down (partire dai problemi più generali e stringendo man mano il campo fino a giungere ai singoli problemi peculiari) o bottom-up (partire dai singoli problemi minori, fino a giungere ai problemi più generali), piuttosto fa riferimento a logiche di rete.

La governance può avere vari approcci, a seconda del livello di azione (locale o globale) o degli obiettivi che si propone di raggiungere (sociopolitici: volto alla ricerca di consenso e a progetti condivisi, o economico-gestionale: il cui fine è migliorare l’efficacia dell’azione pubblica). Dalla combinazione di questi fattori, si può individuare la governance urbana e territoriale che fa riferimento ai sistemi urbani e metropolitani (quindi un taglio più locale) e aspira a dare vita a iniziative di tipo sociopolitico, volte alla promozione dello sviluppo e ad accrescere la competitività del territorio. Se invece il livello è globale e i fini sociopolitici si parla di good governance, di cui bisogna rispettare 5 principi chiave: apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia, coerenza.

Capitolo 2: Il ruolo delle città e dei sistemi locali

Negli ultimi decenni è aumentato il ruolo delle città e dei sistemi locali nella competizione internazionale, ed inoltre i cambiamenti economici e i processi di deindustrializzazione hanno creato potenziali condizioni di declino; per sostenere questo mutamento le città hanno avviato politiche di governance, per coordinare il gioco degli attori locali all’interno e rappresentarli in modo integrato all’esterno. Il ricorso alle proprietà economiche è stato decisivo nella costruzione dell’identità e sono state spesso le politiche economiche a rappresentare l’oggetto delle issues dei sistemi locali, e il terreno su cui è avvenuto il cambiamento delle regole e dei rapporti fra gli attori.

Keating suggerisce di analizzare le forme di sviluppo competitivo e l’impatto sulle politiche urbane attraverso il concetto di coalizione per lo sviluppo, qui identifica 5 fattori: la cultura, relazioni sociali, valori condivisi e norme di cooperazione; la struttura istituzionale, ovvero la presenza di un governo metropolitano che favorisce il coordinamento, la tendenza alla creazione per la gestione dei servizi; la presenza di relazioni pubblico-private per scopi pubblici; la leadership, che rappresenta un elemento cruciale; gli interessi sociali, i quali viziano gli obiettivi delle azioni di sviluppo; e infine la dimensione esterna, posizionamento specifico sul mercato per attirare investimenti e capitali.

Adottare la prospettiva della governance significa riconoscere che i processi e gli effetti di governo sono l’esito (internazionale e non) non solo dell’azione istituzionale di attori dotati di autorità pubblica (il governament) ma anche dell’interazione tra una pluralità di attori (pubblici, privati, del terzo settore ecc.) coinvolti in una varietà di giochi che generano effetti di governo in un certo campo di politiche.

Gli elementi necessari per identificare un attore collettivo sono quattro: a) la presenza di meccanismi decisionali collettivi; b) la presenza di meccanismi d’integrazione; c) una rappresentazione interna ed esterna dell’attore collettivo; d) la capacità d’innovazione.

La capacità competitiva di una città non dipende solo dalle risorse economiche, produttive, imprenditoriali, culturali o dal capitale umano di cui dispone, ma anche dalle risorse istituzionali, ossia dal modo con cui sono strutturati i suoi processi di governo. La forza istituzionale di un’area metropolitana può dipendere da due aspetti diversi: le relazioni che essa è in grado di sostenere all’esterno, in verticale con gli altri livelli di governo (regionali, nazionali, europei), allo scopo di attirare risorse pubbliche e investimenti privati; le relazioni all’interno, ossia tra il comune centrale e i comuni limitrofi. Esistono infatti il contrat de plan che disciplina i rapporti tra Stato e regioni, e il contrat de ville tra lo Stato e le maggiori città.

La costruzione delle istituzioni di governo di scala metropolitana è stata, nel panorama europeo dell’ultimo mezzo secolo, una delle vicende istituzionali più tormentate e controverse. L’obiettivo di adeguare il territorio funzionale, la città, al territorio istituzionale, le collettività esistenti, è stato perseguito per lungo tempo, attraverso la modifica delle strutture decisionali urbane.

Inoltre, esistono 3 filoni di studio della governance urbana: l’Urban Regime Theory, l’approccio regolazionista e quello istituzionalista. Il primo mostra come l’élite politiche locali stringano alleanze con coloro che rappresentano gli interessi organizzati per accaparrarsi risorse economiche, di consenso ecc. in modo da portare avanti l’iter attuativo stabilito dalla politica. La teoria regolazionista introduce una visione olistica (d’insieme) della realtà, dove l’economia e i suoi rapporti di scambio vengono incorporati nella società. La teoria istituzionalista invece crea una relazione dipendente tra governance e contesto territoriale, infatti quest’ultimo e i modi di pensare e di agire dei soggetti sono il contesto principale. A una fase di crescita delle autorità metropolitane a metà 20esimo secolo sono seguite, negli anni ottanta del secolo scorso, una diminuzione dell’interesse da parte dei governi nazionali e poi una nuova crescita delle riforme istituzionali negli anni novanta.

Jouve e Lefèvre sostengono che esistono due scuole di pensiero: i riformatori, che affermano che siano più efficienti le grandi istituzioni metropolitane in grado di ricoprire tutte le funzioni urbane; i sostenitori della seconda scuola, la teoria della scelta pubblica, sostengono che la cooperazione tra collettività locali possa ottenere vantaggi migliori di quelli ottenuti da un governo di grande dimensioni.

Capitolo 3: La governance e lo sviluppo locale

Ogni area metropolitana si trova ad affrontare un numero ampio di problemi metropolitani, che non si possono necessariamente ricondurre a una categoria predefinita e che sono trattati spesso in modo differente da un contesto all’altro.

L’idea di governance ha influenzato nell’ultimo decennio anche le politiche per lo sviluppo locale, che, applicando il principio di sussidiarietà, hanno perseguito in modo esplicito l’obiettivo di promuovere forme di coordinamento tra soggetti pubblici e privati nella formulazione dei progetti di sviluppo e di aumentare il protagonismo dei soggetti locali nel definire le scelte di un territorio.

I progetti di sviluppo territoriale sono politiche complesse, che coinvolgono un grande numero di attori, portatori di strategie, interessi e risorse differenziate. Sono due gli assi della multilevel governance che devono essere considerati: l’asse orizzontale, che riguarda le relazioni tra attori sociali e le relazioni intraistituzionali; l’asse verticale, che riguarda le relazioni tra diversi livelli di governo e attori a scala locale, nazionale, sovranazionale. Il finanziamento di progetti da parte dell’Unione Europea, può avvenire secondo criteri diversi: in modo selettivo o di mercato, come nel caso di bandi, dove vengono identificati meccanismi regolativi e assegnato molto potere ai governi centrali.

Nel corso degli ultimi decenni si è affermato con forza il tema del partenariato pubblico-privato, nella costruzione delle politiche e nell’organizzazione dei progetti di sviluppo. Il partenariato può essere inteso in vari modi: una modalità di attuazione delle nuove forme di relazione tra pubblico e privato, che enfatizza la diminuzione dello spazio di azione del pubblico e l’aumento di quello del privato; una forma di attivazione e coinvolgimento delle società locali nella costruzione di strategie condivise per lo sviluppo del territorio; un dispositivo tecnico per la gestione di programmi complessi, che muove dall’assunzione di responsabilità reciproca da parte di una pluralità di attori. Il partenariato pubblico-privato prevede la partecipazione dei soggetti privati nel finanziamento di progetti e politiche di interesse collettivo.

Deidda identifica diversi tipi di partenariato:

• Quelli che si riproducono con il solo scopo di legittimazione degli attori;
• Partenariati deboli, che consentono unicamente la costruzione del consenso;
• Partenariati in grado di diventare occasioni di scambio, di gestione conflitti e confronto;
• Quelli che cercano di formare una strategia di sviluppo.

In Europa si stanno diffondendo due tipi di regolazione territoriale basate sulla governance: il primo, è fondato su un programma istituzionale che stabilisce i finanziamenti e gli attori; il secondo, legato agli accordi tra i soggetti locali. Secondo Moccia esistono 3 strumenti utili alla progettazione: la programmazione negoziata, una politica basata sul principio che un’azione favorevole delle amministrazioni può aumentare la capacità di collaborazione delle imprese; i programmi urbani, si sono resi necessari programmi di trasformazione urbana, con lo scopo di coinvolgere anche i privati; le politiche sociali, in cui vi si cerca un’integrazione su base territoriale sviluppando piani sociali di zona.

Difatti, la politica di sviluppo territoriale deve rispettare i seguenti criteri:

• Normativa di regolamentazione su tempi lunghi;
• Mancanza di predefinizione dei confini;
• Regolamentazione non rigida delle procedure;
• Finanziamento delle fasi finali di costruzione;
• Sollecitazione di interventi economici esterni;
• Selezione fra progetti;
• Valutazioni, continuo monitoraggio;
• Rispetto delle politiche di buona performance.

Per i problemi metropolitani possiamo utilizzare alcuni schemi: il primo, quello di Dente, crede che non esista un’istituzione ottima per via di differenti attori e numerose variabili, dunque il miglior sistema possibile di risoluzione di un problema è legato ad una visione dinamica. Il secondo, quello di Balducci, nell’affrontare la crescente complessità dei processi decisionali, identifica due variabili per le quali è necessario l’intervento pubblico: a) la situazione di consenso o conflitto su obiettivi, b) la situazione di conoscenza o meno di soluzioni efficaci per trattare lo specifico problema.

Nella prima situazione (A) c’è consenso sugli obiettivi e conoscenza delle soluzioni, problemi di routine. Nella seconda situazione (B) c’è consenso ma non vi sono soluzioni conosciute, se ne necessitano di nuove. Nella terza situazione (C), c’è conflitto sugli obiettivi ma conoscenza delle soluzioni al problema, bisogna favorire il negoziato per trovare consenso. Nella quarta (D) non vi è consenso né conoscenza delle soluzioni, bisogna ridefinire i problemi in modo da renderli trattabili.

Capitolo 4: Il ruolo della partecipazione

Da una parte, la partecipazione costituisce il presupposto di un processo democratico e aggiunge trasparenza e freschezza al processo stesso; dall’altra può diventare mezzo per definire e realizzare politiche efficaci. La partecipazione non va, quindi, a diminuire o a limitare i poteri delle istituzioni proposte al governo locale, ma ne può potenziare gli effetti e costituire il terreno fertile su cui fare “attecchire” l’azione di governance.

È necessario parlare di grado di partecipazione e non di presenza o assenza di partecipazione. Il coinvolgimento degli attori, infatti, si può manifestare in maniera molto diversa, a seconda che la partecipazione sia ricercata come mero fattore accessorio o come elemento determinante del processo decisionale. Molto dipende anche dal contesto in cui si dà vita a un processo partecipativo e del tema trattato.

L’azione di governance sussiste se vi sono tali elementi: partecipazione, tutti gli interessati sono invitati a partecipare; azione pubblica, l’attore pubblico entra in relazione con gli altri attori; obiettivi, obiettivi costruiti in relazione al territorio; dimensione visionaria, processo strategico in cui progetti e azioni devono essere collegati da creare un piano complesso; dimensione comunicativa, circolazione di informazioni tra soggetti; visione condivisa del futuro; dimensione decisionale, partecipazione di diversi attori nell’assumere decisioni specifiche. Un processo partecipativo deve essere strutturato, informale, trasparente.

A causa di divergenze c’è bisogno di qualcuno che svolga il ruolo di pilotage, ed è possibile che si debba procedere attraverso la mediazione (i soggetti in conflitto identificano il problema e le soluzioni possibili) o la facilitazione (il facilitatore coadiuva il lavoro dei diversi soggetti). Talvolta la partecipazione può essere scarsa perché chi “offre” partecipazione lo fa solo mosso da opportunità politiche o “ascolta” solo gli stakeholder che rappresentano interessi forti. In altri casi, i processi partecipativi non hanno successo perché gli attori non hanno fiducia nel processo o perché non sono stati abbastanza coinvolti.