Appunti di Politiche pubbliche

Politiche pubbliche - implementazione

La politica pubblica è un insieme di decisioni e attività collegate alla soluzione di un problema collettivo, vale a dire una qualsiasi insoddisfazione relativa a un bisogno, una domanda o un'opportunità di intervento pubblico. Le politiche pubbliche sono processi complessi e quasi mai atti puntuali come le leggi. Sono attori dei processi di policy tutti coloro che cercano di influenzarne l'esito.

Problema collettivo

Il punto centrale di una politica pubblica è l'esistenza di un problema collettivo. Gli attori che partecipano al processo decisionale interpretano quel problema che è parte del lavoro di analisi. "Politics" è la politica partitica, ovvero competizione tra le frazioni opposte. "Policy" (politiche pubbliche) sono le scelte e azioni per affrontare i problemi pubblici.

L'incertezza

Gli uomini sono collettivamente perplessi su cosa fare. I governi non si limitano a esercitare il potere ma cercano anche di trovare la soluzione. Il processo di policy making è una forma di indagine collettiva a nome e per conto della società.

Decisioni di policy

La decisione è una scelta che implica la selezione di un'opzione tra quelle disponibili. È un atto di volontà (se sono obbligato o non ho scelta non è una decisione). Una decisione deve contenere un cambiamento e deve avere un oggetto. L'oggetto di una decisione pubblica è un problema collettivo.

Alcune decisioni sono relative ai mezzi per raggiungere determinati obiettivi. Ad esempio, il mezzo può essere smettere di vendere plastica monouso, l'obiettivo può essere la riduzione di consumi di plastica e quindi la riduzione dell'inquinamento. Altre decisioni possono essere tra obiettivi alternativi, ad esempio tra salute pubblica e obiettivi di sviluppo industriale.

Chi prende parte alle decisioni? - attori

Due diverse correnti di pensiero:

• La prima sostiene che le politiche pubbliche sono quelle che coinvolgono gli attori pubblici come lo stato e le amministrazioni regionali.
• La seconda corrente di pensiero sostiene che le politiche pubbliche sono il frutto delle azioni di diversi attori non solo pubblici.

R. Dahl dimostra che le decisioni non vengono prese solo da chi ha potere formale per farlo. Questo aspetto è cruciale nello studio delle decisioni.

Al processo decisionale non partecipa un solo attore, ma una pluralità di soggetti che detengono o cercano di ottenere una parte di potere per influenzare le decisioni degli altri. In ambito pubblico, le decisioni sono quasi sempre il frutto dell'interazione di una pluralità di soggetti (gli attori) e hanno influenza sulla collettività.

Per questo è importante studiare le decisioni: per capire come mai accadono dei cambiamenti nella vita dei cittadini e dei gruppi sociali e per capire come è possibile influenzare gli esiti delle decisioni e quindi dei cambiamenti che ne conseguono.

Problemi pubblici e processo di policy

Le politiche pubbliche sono il frutto dell'azione di una pluralità di soggetti, pubblici e non, che agiscono per rispondere a un problema, esigenza o opportunità di intervento pubblico. Ad esempio, il problema della povertà, sostegno al reddito e difficoltà a trovare lavoro. Il problema della dispersione scolastica, devianza giovanile.

Oggi non è sempre facile distinguere chiaramente gli attori pubblici da quelli non pubblici.

I processi di policy – le fasi

• Costruzione dell'agenda
• Formulazione
• Decisione
• Implementazione
• Valutazione

Costruzione dell'agenda (agenda setting)

Insieme di problemi che in un certo periodo di tempo i politici e l'opinione pubblica ritengono meritevoli di un intervento pubblico. L'ingresso di un problema da trattare nell'agenda politico-istituzionale è una fase cruciale per la definizione di una politica pubblica. Il momento in cui un problema pubblico entra nell'agenda, i problemi pubblici devono essere identificati come tali da qualcuno. Se manca una definizione dell'esistenza di un problema non ci sarà nessuna politica pubblica.

I problemi devono entrare nell'agenda politica, nel senso che qualcuno deve ritenere utile intervenire per affrontare il problema. Le battaglie politiche e anche i movimenti di opinioni o le campagne mediatiche possono contribuire all'ingresso di un problema nell'agenda pubblica quando essi sono latenti e non riescono a ricevere la rilevanza che meritano.

Agenda, attori e non attori

L'accesso all'agenda non è libero, e non è neanche neutro. Chi controlla l'accesso all'agenda ha una risorsa politica di grande importanza, come gli attori formali che hanno l'autorità di decidere in una certa materia. Per entrare in agenda, una posta in gioco deve essere oggetto di percezioni problematiche (necessità di agire) e formulata in modo che sia degna di attenzione pubblica, quindi saper formulare la richiesta è cruciale per l'ingresso in agenda.

Si distinguono i gruppi di persone in relazione alla loro capacità di mobilitarsi attorno a problemi specifici:

• I soggetti-attori sono coloro capaci di mobilitarsi e organizzarsi socialmente e politicamente.
• Il pubblico (o la massa) è formato da spettatori che si dividono in pubblico interessato e pubblico in generale.

Formulazione

Come si definisce il problema? Quali opzioni sono considerate? Come intervenire? La fase di formulazione incide sulla decisione che verrà presa. È la fase in cui si confrontano diverse alternative. Esempi: è un problema di trasparenza delle informazioni, di qualità delle informazioni, è un problema politico, è un problema di assenza di regolazione.

Decisione

È il momento in cui viene presa la decisione formale di intervenire: una legge, un atto pubblico, il finanziamento di un programma di intervento. La decisione è il momento in cui si sceglie la definizione del problema e il modo in cui affrontarlo tra le diverse alternative di intervento.

La posta in gioco nei processi di policy

Si definisce posta in gioco qualunque problema attorno al quale si genera un dibattito, una controversia e che forma oggetto di valorizzazioni in contrasto tra loro. Una posta in gioco non esiste di per sé ma in rapporto ad attori specifici che si fanno portatori ciascuno di priorità diverse. L'iscrizione in agenda si presenta come un processo di concorrenza fra poste multiple e fra gerarchie di priorità eterogenee.

Implementazione

È la fase operativa in cui le decisioni vengono attuate/messe in pratica. L'interesse è nel capire in che misura l'implementazione segue il disegno formale incluso nella decisione, oppure se vi sono importanti differenze rispetto a essa, se vi sono ostacoli imprevisti che devono essere affrontati, inclusa la possibilità che alcuni attori si oppongano all'attuazione della decisione.

Non basta decidere una soluzione perché i problemi vengano risolti. La decisione presa era adeguata ad affrontare il problema? Il modo con cui è stata implementata è coerente con le aspettative?

Valutazione

La valutazione delle politiche pubbliche è un'attività di analisi e ricerca in grado di produrre giudizi argomentati: sugli esiti dei processi decisionali; sui processi di attuazione per il conseguimento dei risultati. È un'attività che ha l'obiettivo di dare un giudizio sulla politica e i risultati ottenuti, per migliorare le successive fasi di programmazione e migliorare il modo di affrontare i problemi.

È importante valutare per controllare se quello che è stato fatto era coerente con i problemi e gli obiettivi di policy, ma anche per aumentare la conoscenza a disposizione sulle forme dei problemi e sulle soluzioni possibili per affrontarli.

Valutazione di impatto

La valutazione di impatto riguarda soltanto la parte finale della valutazione, ovvero gli esiti. Cerca di capire quali sono gli effetti positivi e negativi, attesi e inattesi, che determinano il tipo di cambiamento prodotto dalla politica: è il giudizio finale.

Obiettivi della valutazione: programmare, coordinarsi, accountability (rendere trasparente il modo in cui si fanno le cose, è una relazione che avviene tra un soggetto e il suo sottoposto), imparare, crescere/empowerment.

Il monitoraggio

Una fase spesso utilizzata insieme alla valutazione, un'attività di raccolta sistematica di informazioni sull'andamento della politica. È uno strumento tecnico di controllo. Come stanno procedendo le attività? Il monitoraggio è un'attività sistematica di produzione e raccolta di dati per capire l'andamento di un intervento.

La valutazione è un processo che mira a offrire un giudizio su tutto o alcune parti di un intervento. Si distingue la valutazione in base al momento in cui è effettuata:

• Ex ante prima che l'intervento sia effettuato nella fase di formulazione o subito prima della decisione formale.
• In itinere durante il percorso di implementazione di una politica/intervento.
• Ex post quando l'intervento è terminato per capire i risultati ottenuti e per riorientare la programmazione.

Prospettiva di monitoraggio e performance

Le politiche pubbliche hanno degli specifici obiettivi (es. ridurre il numero dei disoccupati, dei senzatetto). Per raggiungere questi obiettivi, le politiche pubbliche hanno bisogno di input (risorse che servono per mettere in piedi un processo di policy. Es. risorse umane, persone dotate di specifiche competenze, finanziamenti). Una volta definiti gli obiettivi e acquisiti gli input ci sarà la fase di attuazione, al termine di questa fase si produrranno gli esiti che sono la parte finale del processo di policy.

Gli esiti sono i prodotti (output) e i risultati (outcome). I prodotti sono quello che succede al termine della politica, ma non basta per dirci che quella politica è stata efficace e quindi abbiamo bisogno dei risultati.

La relazione tra problemi e obiettivi

È possibile analizzare e valutare una politica pubblica mettendo in discussione la rilevanza dei suoi obiettivi rispetto ai problemi di riferimento: può essere che una politica abbia degli obiettivi che sono rilevanti per risolvere il problema posto, ad esempio se si usa una quantità insufficiente di risorse per farlo. Si possono poi trovare delle politiche di grande rilevanza che hanno l'obiettivo di eliminare totalmente il problema collettivo.

La relazione tra obiettivi ed esiti

La relazione può essere vista come una relazione di efficacia/impatti cioè la capacità della politica di produrre una trasformazione effettiva e quindi un cambiamento. Ci sono casi in cui gli obiettivi di una politica sono rilevanti per risolvere il problema ma l'efficacia è bassa.

La relazione di efficienza

L'efficienza è la capacità di produrre determinati esiti al minor costo possibile. Una politica è efficiente quando usa bene le risorse a disposizione per produrre determinati esiti. La relazione di utilità e sostenibilità di una politica.

Le variabili impreviste sono fattori che possono irrompere nel processo decisionale modificando gli esiti attesi sia in modo positivo che in modo negativo. Quando si deve valutare una politica bisogna tener conto anche di queste variabili.

Gli esiti

Gli esiti si dividono in:

• Prodotti (output) che sono gli esiti dei processi produttivi.
• Risultati (outcome) che costituiscono la modifica dei comportamenti dei beneficiari finali e/o dei soggetti destinatari di regole.
• Impatto (impact) modificazione del problema di riferimento, cambiamenti nella condizione indesiderata.

Esempio

Problema collettivo: due zone sono separate da un fiume e i collegamenti tra i due lati sono impossibili. Le comunità sono isolate.

Obiettivo di policy: costruire un ponte per consentire i collegamenti dalla parte all'altra.

Output: costruzione e apertura del ponte alla circolazione.

Risultato: le persone utilizzano il ponte e le comunità non sono più isolate.

Impatto: l'impatto si riferisce al grado in cui la politica pubblica ha consentito di dare risposta al problema di riferimento. Bisogna però anche capire se ci sono degli impatti negativi su alcune categorie di persone o sull'ambiente.

Dunn: Le 5 domande chiave per l'analisi delle politiche pubbliche

• Problema: A quale problema si sta cercando di trovare una soluzione?
• Azioni: Quale corso di azione va intrapreso per risolvere il problema?
• Risultati: Quali sono i risultati del corso di azione?
• Come i risultati aiutano: Il raggiungimento di questi risultati aiuterà a risolvere il problema?
• Azioni alternative: Quali risultati futuri sono immaginabili scegliendo corsi di azione alternativi?

Teoria del cambiamento

La teoria del cambiamento è l'ipotesi di funzionamento di un intervento, politica, programma, progetto e serve per verificare la tenuta degli assunti dell'intervento. Serve per articolare la catena dei risultati e gli assunti (target raggiunto, messaggi, influenze) presi in considerazione, i rischi e altri fattori esplicativi.

Schema generale

I 4 modelli decisionali

1. Razionale

Le scelte degli individui dovrebbero essere razionali e correttamente eseguite. La decisione viene presa:

• Ponendo in ordine di priorità i valori e gli obiettivi che ne derivano.
• Conoscendo tutti i mezzi disponibili per raggiungere quegli obiettivi.
• Valutando le conseguenze dei mezzi disponibili in rapporto agli obiettivi.
• Calcolando i costi associati a tutte le scelte.
• Selezionando il mezzo alternativo in grado di massimizzare i benefici e minimizzare i costi.

Il modello razionale è un modello prescrittivo di come dovrebbe essere la decisione. I modelli di management organizzativo si basano in genere su questo tipo di approccio. Il modello razionale è prescrittivo ma poco descrittivo, perché le decisioni pubbliche molto raramente sono prese secondo un modello di questo tipo, soprattutto quando ci sono problemi molto complessi. Questo modello descrive poco la realtà delle cose perché:

1. Un modello di scelta di questo tipo presuppone la disponibilità di una grande quantità di...