Appunti di Diritto Pubblico

CAPITOLO 9

Importanza del ruolo e delle funzioni del Governo nel sistema costituzionale italiano

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Il Governo ha un ruolo insostituibile​ e del tutto centrale nella sua stessa formazione.

Il Governo rappresenta:

● comitato esecutivo

● comitato direttivo ​

Questo perché nel Governo sono presenti i più autorevoli esponenti della maggioranza

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parlamentare​ , e perché la fiducia​ parlamentare al Governo avviene attraverso l'approvazione

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della sua piattaforma politica programmatica​ , che diviene quindi il programma del

complessivo sistema delle istituzioni politiche centrali​ .

Il Governo ha un ruolo centrale in:

● relazioni internazionali

● rapporti con EU

● gestione della finanza pubblica

● gestione della politica economica

● tutela della sicurezza collettiva

● mantenimento di corretti rapporti con le autonomie

L'espressione "​ Governo della Repubblica​ " evidenzia il fatto che esso è chiamato a svolgere

le sue funzioni riferite, oltre che all'amministrazione, a:

● legislazione dello stato centrale

● sviluppo delle relazioni con gli altri stati

● sviluppo delle relazioni con organizzazioni sovranazionali

● tutela del buon funzionamento delle istituzioni pubbliche

● garanzia del corretto sviluppo delle relazioni tra i vari gruppi sociali

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Il ruolo​ del Governo tende a rafforzarsi con le trasformazioni dello Stato in Stato interventista

e sociale​ . Il profondo mutamento delle funzioni pubbliche ha portato ad un aumento dei

compiti di gestione rispetto a quelli di normazione, mentre si sono differenziati gli apparati

organizzativi, specializzate le politiche di intervento, rese più complesse le politiche

finanziarie e del bilancio.

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La crescente interdipendenza tra Stati accentua il peso del potere estero​ , in larga misura

riservato al Governo.

La formazione e l'entrata in funzione del Governo

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La formazione​ del Governo si realizza con l'adozione dei decreti presidenziali​ di nomina del

Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri​ , controfirmati dal nuovo Presidente del

Consiglio al termine delle consultazioni.

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NB! L'atto da cui tutto ciò dipende è il giuramento​ dei componenti del Governo.

La diretta partecipazione dei Ministri al giuramento costituisce la modalità per verificare la

stessa accettazione da parte loro della carica.

Si distingue tra:

● Governi tecnici​ , se prevalgono i componenti non parlamentari

● Governi politici

Il Governo, nella fase che precede il conferimento della fiducia, può disporre di tutti i suoi

poteri, anche se appare opportuna un'autolimitazione nel loro esercizio.

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Dal punto di vista giuridico, l'eventuale diniego della fiducia​ parlamentare opera solo come

una condizione risolutiva della permanenza in carica del Governo, obbligato a rassegnare

immediatamente le dimissioni.

La permanenza in carica del Governo e dei singoli ministri

Il conferimento della fiducia parlamentare permette la permanenza in carica del Governo per

tutta la durata della legislatura salva la sola ipotesi di revoca della fiducia mediante

l'adozione di una mozione di sfiducia da parte di una Camera.

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L'art 94.4 Cost specifica che il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una

proposta del Governo non comporta obbligo di dimissioni.

Tuttavia, non solo alcune rilevanti determinazioni parlamentari legislative o di indirizzo

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contrarie alle posizioni del Governo, possono assumere un indiretto ma chiaro significato di

sfiducia​ , ma vi è anche la questione di fiducia, cioè l'istituto mediante il quale il Governo

dichiara di far dipendere la propria permanenza in carica dall'approvazione parlamentare di

un determinato oggetto all'esame delle Camere.

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Quando il Governo pone la fiducia​ , si procede al voto per appello nominale dirottamente sul

testo ritenuto essenziale dal Governo, con la decadenza di tutti gli emendamenti presentati,

riducendo la possibilità per le opposizioni parlamentari di attivare tecniche ostruzionistiche.

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Normalmente le crisi​ sono state generate da dimissioni spontanee​ , dovute a situazioni di

crisi politica manifestatesi all'interno della coalizione di maggioranza.

Distinguiamo tra:

● crisi extraparlamentari

● crisi determinate da deliberazioni del Consiglio dei Ministri

● crisi determinate dalle dimissioni del Presidente del Consiglio

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Relativamente ai poteri dei Governi dimissionari​ appare evidente l'opportunità che essi

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vengano limitati al solo disbrigo degli affari correnti.

Unico sicuro limite giuridico all'attività del Governo dimissionario sembra essere

l'impossibilità di richiedere la registrazione con riserva di un decreto governativo alla Corte

dei Conti.

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Le dimissioni di un Ministro non provocano crisi del Governo​ dal punto di vista giuridico e

obbligano semplicemente a colmare il vuoto prodottosi attraverso la nomina di un nuovo

Ministro o l'attribuzione dell'interim ad uno dei Ministri già in carica.

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Nel medesimo modo si opera per i rimpasti​ , consistenti nel mutamento di più incarichi

ministeriali all'interno del Governo in carica.

La costituzioni non dice nulla riguardo a procedimenti politici di decadenza dei singoli

Ministri. ​

La corte costituzionale ha riconosciuto la possibilità di ammettere un voto di sfiducia

individuale​ , in tal caso saranno obbligatorie le dimissioni del Ministro che ne sia fatto

oggetto.

La costituzione non prevede particolari requisiti soggettivi per poter essere nominati membri

del Governo, né che essi debbano essere parlamentari.

Si può ritenere che siano indispensabili:

● cittadinanza

● capacità di agire

● condizione di alfabetismo

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La disciplina del conflitto di interessi​ prevede un ampio e analitico elenco di incompatibilità

temporanee per quei soggetti interessati dalla cd rispetto a cariche, uffici, attività

professionali sia nel settore pubblico che privato.

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A vigilare su queste disposizioni è chiamata l'Autorità garante della concorrenza e del

mercato​ , che può imporre il venir meno delle posizioni professionali incompatibili con le

cariche di governo.

Si prevedono anche situazioni di conflitto di interesse nel caso che l'atto di un titolare di

cariche di governo abbia un'incidenza specifica o preferenziale sul patrimonio del titolare, del

coniuge o dei parenti entro il secondo grado, ovvero delle imprese o delle società da essi

controllate.

Si applica ai soggetti a cui si riferisce la legislazione sui conflitti di interessi il divieto di far

parte del Governo o la eventuale decadenza dagli incarichi governativi di coloro che sono in

condizioni di incandidabilità al Senato o alla Camera. Sempre ai medesimi soggetti si applica

l'incompatibilità ad assumere qualsiasi carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa

ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi più di 5000 abitanti.

Il presidente del Consiglio

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Il Governo​ è un organo complesso integrale, in quanto composto da organi tra loro diversi e

dotati di proprie specifiche attribuzioni, come:

● Presidente del Consiglio​ , organo che dirige la politica generale e ne è responsabile e

che mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e

coordinando le attività dei Ministri

● Ministri​ , componenti del consiglio e vertici dei ministeri a cui sono preposti

● Consiglio dei ministri​ , titolare delle funzioni generali

NB!​ Non esiste un rapporto gerarchico tra Presidente del Consiglio e singoli ministri, anche

se il P.d.C può esercitare il suo primato politico sugli altri membri del Governo.

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I poteri del Presidente del Consiglio​ :

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● Poteri di esternazione​ → potere di manifestare autonomamente verso l'esterno gli

indirizzi politici generali del Governo

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● Poteri di rappresentanza​ → potere di assumere una serie di determinazioni per

l'intero Governo

● Poteri di direzione degli organi collegiali

○ fissazione della data delle riunioni del Consiglio e determinazione del singolo

ordine

○ presiede e e dirige il Consiglio di Gabinetto

○ può istituire speciali Comitati di Ministri con funzioni istruttorie

○ presiede le Conferenze permanenti per i rapporti con le autonomie territoriali

○ è il presidente dei Comitati interministeriali

○ è il vicepresidente del Consiglio supremo di Difesa ​ ​

● Poteri di promozione e coordinamento dell'attività dei singoli Ministri​ → può rivolgere

ai ministri non solo direttive politiche e amministrative, ma anche quelle connesse

alla propria responsabilità di direzione della politica generale del Governo

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● Settori affidati alla direzione del P.d.C​ . → ha competenze esclusive nella gestione di

alcuni speciali settori amministrativi, tra cui i servizi segreti e la tutela del segreto di

Stato (+ presiede il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica)

Negli anni si è avuto, inoltre, un rafforzamento delle strutture della Presidenza del Consiglio.

Si è attribuito alla Presidenza del Consiglio un potere regolamentare su:

● ordinamento interno della Presidenza

● disciplina dell'autonomia finanziaria e contabile della Presidenza stessa

NB!​ Sia il Presidente del Consiglio che i ministri non dispongono di speciali privilegi rispetto

a quanto in generale è previsto per i cittadini, per i parlamentari (se lo sono) o in relazione ai

reati ministeriali.

Il Consiglio dei Ministri

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Il Consiglio dei ministri​ è un organo collegiale, titolare delle fondamentali funzioni

governative, composto da tutti i Ministri e presieduto dl Presidente del Consiglio.

E' l'organo che determina la politica generale del Governo e, ai fini della sua attuazione,

l'indirizzo generale dell'azione amministrativa.

Ha poteri riguardo:

● atti di indirizzo politico

● atti amministrativi

● atti nel settore delle relazioni estere

● atti di nomina

● atti in materia regionale

● atti in tema di rapporti con le confessioni religiose

● atti relativi agli organi ausiliari

● atti di tutela della costituzionalità e della legalità

Il Consiglio dei Ministri delibera su proposta del pdc la nomina di uno o più vicepresidenti

del consiglio e dei commissari straordinari del Governo.

La disciplina del funzionamento del Consiglio dei Ministri è stata lasciata per lungo tempo

solo a prassi. Una legge del 88 ha dato un regolamento, adottato successivamente sotto

forma di regolamento interno di un organo costituzionale.

I Ministri

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I Ministri​ sono componenti del Consiglio dei Ministri e organi di vertice degli apparati

amministrativi denominati Ministeri (o Dicasteri), il cui numero è definito per legge (13).

Il numero dei Ministri potrebbe essere inferiore a quello dei Ministeri previsti per legge per il

fatto che un Ministro può essere preposto a più ministeri ad interim.

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I Ministri senza portafoglio​ , invece, sono Ministri non preposti a Ministeri.

La nomina dei Ministri senza portafoglio è facoltativa ed essi svolgono funzioni delegate dal

PdC, sentito il Consiglio, con provvedimento da pubblicare in Gazzetta Ufficiale. (o compiti

attribuiti da specifiche leggi).

I vice-ministri sono invece degli speciali segretari di cui parleremo più avanti.

I vice-presidenti hanno un ruolo essenzialmente politico in quanto non sono differenziati

dagli altri ministri.

Il Consiglio di Gabinetto ed i Comitati fra i Ministri

Vi è una tendenza a formare all'interno del Governo organi collegiali più ristretti.

Il fenomeno è duplice, in quanto da una parte vi è l'esigenza di formare un organo di

indirizzo politico e di coordinamento amministrativo, dall'altra parte vi è la spinta a far gestire

le maggiori politiche intersettoriali da collegi formati dai soli Ministri più direttamente

interessati. ​

Dal 1983 si è sperimentata la creazione del Consiglio di Gabinetto​ ad opera di alcuni PdC.

Si è infine previsto che il PdC possa istituire, con ministri da lui scelti, il Consiglio di

Gabinetto per farsi coadiuvare nello svolgimento delle sue funzioni di direzione della politica

generale del Governo e di mantenimento dell'unità dell'indirizzo politico e amministrativo.

L'organo ha una composizione stabile. ​

Oltre a ciò, il PdC può disporre l'istituzione di particolari Comitati di Ministri​ , con il compito di

esaminare in via preliminare questioni di comune competenza, di esprimere parere su

direttive dell'attività del Governo e su problemi di grande importanza da sottoporre al

Consiglio, avvalendosi anche di esperti.

I Comitati interministeriali sono organi creati per lo più tramite apposite leggi, che

attribuiscono loro rilevanti funzioni di governo in specifici ma importanti settori.

(es. CIPE)

Le norme speciali in tema di reati ministeriali

Nel 1987 un referendum aveva abrogato le disposizioni relative alla commissioni inquirente

(commissione parlamentare bicamerale che istruiva le denunce pervenute a carico dei

Ministri).

La legge costituzionale afferma che sui reati commessi dal PdC e dai Ministri nell'esercizio

delle loro funzioni, giudica la magistratura ordinaria, previa semplice autorizzazione da parte

della Camera a cui appartiene o del Senato.

Le stesse Camera devono anche autorizzare le necessarie misure limitative della libertà

personale, intercettazioni telefoniche, sequestri o violazioni della segretezza della

corrispondenza, ecc.

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I reati ministeriali​ , cioè i reati commessi nell'esercizio delle funzioni ministeriali consistono in

reati comuni commessi dal PdC o da un Ministro, utilizzando i lori poteri o comunque

nell'ambito delle funzioni ministeriali. Essi ne rispondono quindi come un normale cittadino.

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La competenza a richiedere l'autorizzazione​ a procedere è stata attribuita ad uno speciale

collegio giudiziario istituito presso il Tribunale del Capoluogo del distretto della Corte

d'appello competente per territorio.

L'organo parlamentare può negare l'autorizzazione alla continuazione del procedimento

penale, solo a maggioranza assoluta, ove reputi che l'inquisito abbia agito per la tutela di un

interesso dello Stato costituzionalmente rilevante.

L'unica norma di privilegio che hanno PdC e ministri è quella per la quali nei loro confronti

non può essere disposta l'applicazione di pene accessorie che comportino la sospensione

degli stessi dal loro ufficio.

Gli Alti Commissari e i Commissari straordinari

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Gli Alti Commissari​ hanno di recente anticipato la creazione di nuovi Ministeri, mentre

continua la loro discussa utilizzazione per il temporaneo contrasto di attività ritenute di

particolare allarme sociale. La legge ammette in generale l'istituto del Commissario

straordinario del Governo: anzitutto si prevede un procedimento di nomina che conferma la

loro natura non di organi politici ma amministrativi straordinari e temporanei.

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Il Commissario può esser nominato solo al fine di realizzare specifici obiettivi​ determinati in

relazione a programmi o indirizzo deliberate dal Parlamento o dal Consiglio dei Ministri o per

particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali.

I sottosegretari ​

Questi organi svolgono importanti funzioni di governo e amministrazione​ , essendo i più

stretti collaboratori politici del PdC e dei Ministri.

Attualmente la legge configura i Sottosegretari come collaboratori di un Ministro o del PdC,

competenti ad esercitare i compiti ad essi delegati con decreto ministeriale pubblicato sulla

Gazzetta Ufficiale.

Questo giustifica il procedimento con il quale si giunge alla loro nomina, mediante un

decreto del PdR su proposta del PdC, di concerto con il Ministro che il Sottosegretario è

chiamato ad affiancare.

Inoltre è previsto che a non più di 10 sottosegretari possa essere attribuito il titolo di

vice-ministro, ove siano loro state conferite deleghe molto ampie.

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Invece, il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio​ è nominato dal Consiglio dei Ministri

che, nella sua prima riunione, esprime il necessario consenso collegiale alla proposta del

Presidente del Consiglio, passando poi alla nomina e al giuramento del sottosegretario.

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Egli dispone di vari poteri​ :

● cura la verbalizzazione e la conservazione del registro delle deliberazioni

● da lui dipendono l'ufficio di segreteria del consiglio dei ministri e quei dipartimenti e

uffici della pdc per i quali il sottosegretario abbia ricevuto una delega dal pdc

Le funzioni di indirizzo politico del Governo

Le sue funzioni sono:

● determinazione della piattaforma politica e programmatica

● indirizzo nella politica estera

● indirizzi nella politica militare

● direttive in materia di sicurezza pubblica

● rapporti con le confessioni religiose e le organizzazioni sindacali

● iniziative legislative

● scelte in materia di finanza pubblica e di bilancio

● indirizzi alle Regioni

● indirizzi negli atti di pianificazione e programmazione

● direttive agli enti di gestione delle partecipazioni statali

● uso dei poteri normativi del Governo

● scelte di rivolgersi ad organi giurisdizionali

Le funzioni amministrative

Il Presidente del Consiglio e il Consiglio dei Ministri sono anch'essi titolari di importanti

funzioni amministrative:

● dirigere e coordinare in modo unitario le funzioni ministeriali

● dirimere i conflitti di attribuzione fra i Ministri

● dare direttive ai comitati dei ministri e a quelli interministeriali

● annullare i