Appunti di Diritto dell'Unione Europea

Dalle comunità all'Unione Europea

1950: I fondatori dell'Unione Europea

9 maggio 1950 - Alcuni fondatori dell'UE, in particolare Robert Schuman, Jean Monnet, Konrad Adenauer, Alcide De Gasperi, Winston Churchill e Simon Veil (politica francese e prima donna che diventò presidente del Parlamento Europeo nel 1979), posero fine al conflitto fra Francia e Germania per il controllo delle risorse carbosiderurgiche della Ruhr e Saar, con la messa in comune di queste risorse e l'istituzione dell'Alta Autorità per realizzare una federazione europea per la salvaguardia della pace.

Questa azione conduceva all'adozione del primo Trattato, nonché il Trattato della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), entrato in vigore il 23 luglio 1952. Era un trattato a tempo, aderito da Francia, Germania, Italia, Olanda, Lussemburgo e Belgio che doveva durare esattamente 50 anni (terminato nel 2002). Con la spinta di Jean Monnet si elaborarono dei progetti di unione doganale, di estensione della CECA e di creazione di un'Alta Autorità, progetti che furono formalizzati nel Rapporto di Spaak il 21 aprile 1956.

Gli sviluppi successivi

Occorse anche la nazionalizzazione del canale di Suez nel 1956 perché questi progetti fossero presi in considerazione e portassero il 25 marzo 1957 alla firma dei Trattati istitutivi della Comunità Europea per l'Energia Atomica (CEEA) e della Comunità Economica Europea (CEE). Si perviene così all'istituzione di tre Comunità: CECA, CEEA e CEE (le prime due settoriali e l'ultima più generale). I 6 Paesi già appartenenti alla CECA erano consapevoli che lo sviluppo della tecnica aveva portato ad un ampio superamento dell'utilizzazione del carbone, così ricercarono l'acquisizione di una fonte energetica alternativa, ovvero l'energia nucleare. Ma per arrivare a produrre energia nucleare bisognava arrivare ad un mercato comune. Con il Trattato di Roma nel 1958 si arrivò ad un abbattimento delle frontiere per creare una comunità nata per scopi economici (mercato comune).

Dal 1968: Abbattimento dei dazi doganali

DAL 1968 si arrivò all'abbattimento dei dazi doganali nell'UE.

Differenza tra unione doganale e area di libero scambio

• Unione doganale: Prevede l'abbattimento dei dazi doganali sulle merci e una politica commerciale. Prevede una tariffa esterna comune. I prodotti che arrivano dall'esterno, entrano nell'area europea con un'unica tariffa (che va a finire nel bilancio dell'UE) che vale per tutti gli stati membri.
• Area di libero scambio: È l'abbattimento dei dazi doganali su alcune tipologie di prodotti senza una tariffa comune.

Processo di integrazione europea

Dal 1957 in poi il processo di integrazione europea si è sviluppato nell'approfondimento. Nel 1987 entra in vigore l'Atto unico Europeo che ha il compito di intensificazione delle libertà.

Nel 1993 entra in vigore il Trattato di Maastricht che corrisponde alla seconda tappa del processo di integrazione europea. Il Trattato di Maastricht ha apportato modifiche ai Trattati istitutivi delle Comunità europee e aggiunto e inventato il concetto di cittadinanza europea e lo ha approfondito sotto il punto di vista delle merci, persone, libertà di circolazione dei capitali. Ha sviluppato ed integrato la cooperazione tra gli Stati membri avviata con l'AUE, attraverso l'istituzione della Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) e della cooperazione in materia di Affari Interni e Giudiziari (CGAI), ricompresi rispettivamente, in un "Secondo Pilastro" (PESC) e in un "Terzo Pilastro" (CGAI) aggiungentisi al "Primo Pilastro", costituito dalle tre Communità (CECA, CEEA, CEE).

Caratteristiche primo pilastro: Metodo comunitario = le decisioni sono adottate alla maggioranza qualificata che serviva ad avanzare il processo di integrazione.

Caratteristiche secondo e terzo pilastro: Metodo intergovernativo = le decisioni sono adottate con un metodo all'unanimità.

Trattati successivi

Il primo maggio 1999 entra in vigore il Trattato di Amsterdam che ha portato degli emendamenti al Trattato sull'UE e ai Trattati costitutivi delle tre Comunità. Ha proceduto ad una riorganizzazione dei tre Pilastri, in particolare del terzo pilastro. Parte del terzo pilastro finisce nel primo, ovvero la parte sugli asili, visti e immigrazioni. Nel terzo pilastro restano COOP (polizia e giustizia).

Nel 2003 entra in vigore il Trattato di Nizza. Si inizia a parlare del Trattato già negli anni 2000. Nasce come strumenti di soft law che in realtà produce altri diritti già esistenti che aggiungeva solamente la parte riguardante l'UE. Il Trattato di Nizza introduce la carta dei diritti fondamentali.

Dopo Nizza cerca di far nascere una COSTITUZIONE EUROPEA. Vengono sanciti due referendum, uno in Francia e l'altro nei Paesi Bassi sanciti nella primavera del 2005 ed entrambi bloccano l'entrata della costituzione europea poiché hanno risultato negativo.

Nel 2009 entra in vigore il Trattato di Lisbona che cancella tutti i 3 pilastri nati con il Trattato di Maastricht e crea un unico soggetto giuridico, ovvero l'Unione Europea. L'esistenza di un soggetto unico ha permesso di abrogare le disposizioni che erano volte a garantire, da un lato, la coerenza nell'azione di un sistema poggiante su una pluralità di forme di integrazione (art.4) e dall'altro, il rispetto di logiche e metodi diversi nel perseguimento degli obiettivi rispettivamente delle Comunità e della PESC/CGAI (art.5).

Articoli del Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona introduce l'art.1 e l'art.2 (TUE) che danno respiro su cos'è l'Unione Europea e modifica l'art 6 poiché presentava caratteri generali. Il primo contiene la definizione dell'Unione, il secondo ne enuncia i valori, il terzo gli obiettivi, il quarto stabilisce i rapporti tra l'Unione e gli Stati membri, il quinto indica i principi che regolano l'esercizio delle competenze dell'Unione, il sesto impegna l'Unione al rispetto dei diritti dell'uomo, il settimo istituisce un sistema di controllo sul rispetto di tali diritti anche da parte degli Stati membri e l'ultimo indica gli obiettivi delle relazioni internazionali sull'Unione. Inoltre, con il Trattato di Lisbona viene riconosciuta l'importanza ai valori della libertà, della democrazia, del rispetto dello Stato di diritto e dei diritti umani. Gli articoli del TUE contengono disposizioni ai principi democratici. I principi democratici sono contenuti nell'art 12 dell'UE. Esso enuncia tutti i modi attraverso i quali i parlamenti contribuiscono al buon funzionamento dell'Unione (ruolo del parlamento), rinviando gli altri articoli dei Trattati e aggiunge a due Protocolli la concreta definizione delle loro competenze.

Le istituzioni dell'Unione Europea

Si distinguono due diverse organizzazioni nazione: Consiglio d'Europa e Unione Europea. Il Consiglio d'Europa è composto da 47 Stati membri (27 Stati dell'UE e altri 20 Stati europei, tutti tranne Bielorussia). Nasce nel secondo dopoguerra (1949). Si fonda su tre pilastri: DEMOCRAZIA, STATO DI DIRITTO e DIRITTI UMANI. Nel 1950 crea una convenzione sui diritti umani. È legato a una Corte, la corte europea dei diritti umani che ha sede a Strasburgo. L'Unione europea ha oggi 27 Stati membri. È legata a un'altra corte, la corte di giustizia dell'UE. Ha sede a Lussemburgo e tra le sue istituzioni vi sono il Consiglio e il Consiglio Europeo.

Il sistema istituzionale dell'Unione Europea

Struttura organizzativa prima del trattato di Lisbona

La comunità europea prima del trattato di Lisbona aveva una propria struttura organizzativa che si inseriva in quella dell’Unione europea avendo una certa autonomia. Era dotata di 5 istituzioni: Parlamento Europeo, Consiglio UE, la Commissione, la Corte di Giustizia e la Corte dei Conti (1992). Il Trattato di Lisbona ha modificato questo quadro istituzionale, inserendo tra le istituzioni il Consiglio Europeo e ha conferito qualifica alla BCE. Il comitato economico e sociale e comitato delle regioni sono chiamati ad agire come organi consultivi.

ART 13 TUE: Le istituzioni agiscono nei limiti delle attribuzioni che sono loro conferite dai Trattati secondo le procedure condizioni e finalità da essi previsti.

Gli organi decisionali

Parlamento Europeo (ART.14 TUE)

Nel testo del trattato istitutivo della CEE era denominato "Assemblea". Dal 1962 "Parlamento Europeo". È composto di rappresentanti dei cittadini dell'Unione. È formato da 705 deputati. I membri del Parlamento Europeo sono eletti a suffragio universale diretto per un periodo di 5 anni. Il Parlamento Europeo ha un'importante competenza in materia di bilancio, partecipa all'esercizio del potere normativo in qualità di colegislatore con il Consiglio e nelle procedure speciali, esercita poteri di nomina e di controllo nei confronti della Commissione e può aderire la Corte di Giustizia in materia di legittimità degli atti dell'Unione. Inoltre, può chiedere alla Corte di Giustizia di pronunciare un parere sulla compatibilità degli accordi internazionali che l'Unione intende concludere con i trattati istitutivi. Le decisioni del Parlamento sono prese, salvo diverse disposizioni contenute nei trattati, a maggioranza dei suffragi espressi.

Poteri in materia di bilancio: Il bilancio dell'Unione Europea concerne sia le entrate che le spese ed è vincolato al principio del pareggio tra le une e le altre (art.310-314 TFUE). Ogni istituzione dell’UE (no BCE) elabora prima del 1 luglio uno stato di previsione delle proprie spese per l’anno successivo; la Commissione raggruppa un progetto preliminare di bilancio che viene sottoposto al Parlamento e al Consiglio. Entro il 1 ottobre il Consiglio adotta la sua posizione sul progetto di bilancio e la comunica al Parlamento giustificando le proprie scelte. Il Parlamento nelle 6 settimane successive può approvare la posizione del Consiglio o non deliberare, in entrambi i casi il bilancio è adottato. Se solamente approva degli emendamenti, il bilancio viene trasmesso al Consiglio e alla Commissione e il presidente del Parlamento convoca il comitato di conciliazione, il quale ha il compito di arrivare ad un accordo su un progetto comune. Se non si raggiunge un progetto comune, la Commissione presenta un nuovo progetto di bilancio se invece è stato raggiunto Parlamento e Consiglio devono approvarlo.

Il potere legislativo del Parlamento

I poteri del Parlamento nel "law making process" dell'Unione: tra le importanti modifiche apportate dal trattato di Lisbona alle competenze del Parlamento Europeo va aggiunto il riconoscimento del suo ruolo di colegislatore. Il Parlamento ha cioè il potere di approvare e modificare la legislazione e decide in merito al bilancio annuale dell’UE su un piano di parità con il Consiglio.

La procedura legislativa ordinaria

(Parlamento e Consiglio) La procedura descritta nell'art.294 TFUE appare piuttosto complessa:

• Proposta della Commissione: la Commissione Europea presenta una proposta legislativa al Parlamento Europeo (la proposta può derivare dall’iniziativa dei cittadini, da almeno un milione di cittadini, un quarto degli stati membri, banca europea per gli investimenti, banca centrale europea o dal Parlamento Europeo).
• Prima lettura del Parlamento: il Parlamento esamina la proposta della Commissione. Può approvarla o modificarla.
• Prima lettura del Consiglio: durante la prima lettura, il Consiglio può decidere di accogliere la posizione del Parlamento, in questo caso l’atto legislativo è adottato oppure può modificare la posizione del Parlamento e rinviare la proposta al Parlamento per una seconda lettura.
• Seconda lettura del Parlamento: il Parlamento esamina la posizione del Consiglio e la approva, in quel caso l’atto è approvato oppure la respinge in quel caso l’atto decade e l’intera procedura termina. Può proporre emendamenti e rinviare la proposta al Consiglio per una seconda lettura.
• Seconda lettura del Consiglio: il Consiglio esamina la posizione del Parlamento in seconda lettura e approva tutti gli emendamenti del Parlamento, il che significa che l’atto è adottato oppure non approva tutti gli emendamenti il che comporta la convocazione del comitato di conciliazione.
• Conciliazione: il comitato di conciliazione tenta di raggiungere un accordo su un testo comune. In caso di insuccesso, l’atto legislativo decade e la procedura si conclude. Se viene concordato un testo comune quest’ultimo è trasmesso al Parlamento Europeo e al Consiglio per una terza lettura.
• Terza lettura del Parlamento e del Consiglio: il Parlamento esamina il testo comune e lo pone in votazione in seduta plenaria. Non può modificare la formulazione del progetto. Se lo respinge o non si pronuncia al riguardo, l’atto non è adottato e la procedura si conclude. Se il testo è approvato dal Parlamento e dal Consiglio, l’atto è adottato. (stessa cosa per il Consiglio)

La procedura di consultazione e di approvazione

La procedura legislativa ordinaria rappresenta la regola per l’adozione degli atti dell'Unione, rimangono però delle eccezioni come ad es. i controlli delle frontiere e le regole sulla concorrenza e gli aiuti di stato in cui è il Consiglio che adotta l’atto con la partecipazione del Parlamento. Questa può assumere due forme cioè la consultazione e la previa approvazione. La consultazione ha un ambito di applicazione limitato e questa si apre con la presentazione di una proposta da parte della Commissione al Consiglio che provvede a trasmettere il testo al Parlamento per ottenere il parere, la consultazione pur essendo obbligatoria non è vincolante. La procedura di previa approvazione realizza una vera e propria parità di armi tra Consiglio e Parlamento Europeo. La consultazione è in questi casi non solo obbligatoria ma anche vincolante cioè nel caso di un parere negativo del Parlamento, il Consiglio non può adottare nessun atto.

I poteri di controllo del Parlamento

Il Parlamento esercita i propri poteri di controllo politico innanzitutto nei confronti della Commissione. Il Parlamento ha un potere di censura nei confronti della Commissione.

Consiglio Europeo (ART.15 TUE)

Il Consiglio Europeo è l’istituzione politica principale dell’UE. Prima di Lisbona non era parte delle istituzioni della comunità. Il Consiglio Europeo non esercita funzioni legislative a meno che in alcuni casi possa. Oltre a svolgere un ruolo di indirizzo anche adottare atti vincolanti e produttivi di effetti giuridici. Fissa gli obiettivi dell’UE e stabilisce il percorso per conseguirli. Il Consiglio Europeo è composto dai Capi di Stato o di Governo degli stati membri, dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione, mentre l’Alto Rappresentante per la politica estera partecipa ai suoi lavori. Si riunisce almeno 2 volte a semestre su convocazione del presidente che può anche convocare riunioni straordinarie. Di regola il Consiglio Europeo si pronuncia per consensus, un processo decisionale che ha lo scopo di ottenere una decisione consensuale, che non sia solo l’espressione dell’accordo della maggioranza dei partecipanti ma che integri anche le obiezioni della minoranza e alla fine si rileva appunto una posizione comune.

Consiglio (ART.16 TUE)

Il Consiglio (Consiglio dei Ministri) è composto da "un rappresentante di ciascuno stato membro a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo stato membro" è composto dai ministri provenienti dai governi nazionali dell’UE. L’art.16 indica due formazioni quali il Consiglio Affari Generali e il Consiglio Affari Esteri. Il Consiglio esercita un'ampia gamma di funzioni, in parte richiamate nell’art.16 TUE e altre ricostruibili da altre disposizioni del Trattato. Esercita funzione legislativa e di bilancio congiuntamente al Parlamento Europeo e quella di definizione e di coordinamento delle politiche dell’unione alle condizioni stabilite nei trattati. Ha un ruolo importante nell’azione esterna dell’unione, stipula gli accordi che questa conclude con gli stati terzi e organizzazioni internazionali e ne gestisce la politica estera, di sicurezza e difesa. Partecipa alla nomina di una serie di organi ed istituzioni (es. membri della commissione e i giudici della corte di giustizia, stabilisce lo statuto dei comitati citati nei trattati, svolge una funzione rilevante di coordinamento dell’azione degli stati nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Qui è assistito da un comitato, composto dai rappresentanti permanenti dei governi degli stati membri (COREPER), istituito nel 1958 (art.240 tfue) che è responsabile della preparazione dei lavori del consiglio e dell’esecuzione dei compiti che questo gli assegna. Ma la funzione più rilevante è quella decisionale. Il Consiglio è stato provvisto di un generale potere di deliberazione che si esprime attraverso l’adozione di atti vincolanti: i regolamenti, le direttive e le decisioni (art.288 tfue). Per questioni come materia fiscale, modifica dei trattati, l’avvio di una politica comune o l’adesione di un nuovo stato, il Consiglio delibera all’unanimità. Negli altri casi, maggioranza qualificata: dal 1 novembre 2014, in base al trattato di Lisbona, il sistema è stato semplificato, una decisione viene adottata se il 55% (o 72%) degli stati membri è a favore e se gli stessi rappresentano il 65% della popolazione dell’UE.

La Commissione (ART.17 TUE)

La Commissione è composta da 28 membri che siedono a titolo personale, esercitando le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse generale dell’unione senza accettare né sollecitare istituzioni da alcun governo né da alcun organismo. Essi sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza. Il presidente è proposto a maggioranza qualificata dal Consiglio Europeo, tenendo conto del risultato delle elezioni del Parlamento Europeo. Il presidente svolge un ruolo significativo, concepito come un primus inter pares, si presenta simile ad un primo ministro di un governo nazionale.